为什么自我纠错反而错了？

胡珊

湖南某县政府在接到投诉人举报后，发现30年前县国土资源局颁发的3张土地使用证未履行法定的审批程序，而且土地使用者之一还存在占地超标的问题。为了纠错，县政府撤销了这3张土地使用证，却被土地使用证的持有者告上法庭。这一自我纠错的撤证行为，最终被最高人民法院以没有法律依据，明显不当为由而判决撤销。

从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，行政机关都可以通过撤销的方式予以纠正，但为什么在这个案子里，行政机关自我纠错的行为最终却被法院撤销，理由值得一看。

案例

1985年，在湖南西部的一个乡村，村民易某打算在河边的一块地上建房。房子是给三个子女的，建房的地大部分是他家的自留地，但有120多平方米的土地是他分兩次跟附近的村民用自家的自留地交换得来。

房子很快建了起来，可建房所需的手续，易某并未及时办理。直到1987年9月他才经乡政府批准，补办了建房占地审批手续。

易某补办建房占地审批手续之时，正值《中华人民共和国土地管理法》颁布不久。当地县政府根据国家、湖南省及县级等相关文件在全县开展非农业用地的清查工作，对个人非农业用地进行了清理，并将清理结果以《湖南省××个人建房用地清理登记表》的形式存档保存。

其中涉及易某三个子女的个人建房用地清理登记表记载，三人在村里的用地情况分别为70平方米、70平方米和80平方米，清理登记时间为1989年2月。但登记表中的占地性质及处理意见、清理登记人、行政村领导、户主、乡镇政府审查意见、县土地管理机关审查意见等栏目均为空白。1992年1月，县政府向易某的三名子女颁发了集体土地建设用地使用证，证上记载的土地基本情况与个人建房用地清理登记表记载的内容一致。

2003年，原先跟易某换地的两名村民对当初的换地行为反悔，认为自己的地是被易某先欺骗后强占，先后两次向县政府提出申请，要求撤销易某三个子女的集体土地使用证。当地县政府两次受理后，都作出了撤证的决定，每一次撤证都被易家三子女告上法庭。

但第一次撤证，县政府以缺乏法律依据为由，自行撤销了撤证的决定，易家三子女也随之撤诉。第二次撤证，案子历经行政复议、一审、二审、再审诸多程序，一直打到了最高院。

围绕撤证行为是否合法，双方在辩论中针锋相对，互不肯让。易家三子女认为，他们家在涉案的土地上已经住了30多年，这一建房行为也得到了政府颁发的土地使用证确认，虽然个人建房用地清理登记表中的诸多栏目空白，但这属于政府保管的档案资料，地籍调查和权属审核也是土地管理部门的法定职责，土地管理部门不履行相关职责而颁证的后果，应由政府承担。

但政府认为，撤证决定并非因为简单的程序瑕疵，实质上已涉及土地的合法性、权属来源等实体问题。涉案的用地未经审批和清查，未核实建房用地的权属来源是否合法、是否存在矛盾纠纷，用地的土地类别是否合规，是否存在面积超占、乱占等违法情况，实际体现了登记发证依据不足。事实上，据政府部门调查，易家其中一名子女也的确存在土地超占的行为。政府依法撤证，意在将权属确认后，再解决是否继续发证的问题，符合法律规定。

此案从2015年打起，走完了行政诉讼的全部流程，直到去年7月，最高院的再审判决才为此案画上一个句号。

说法

最高院认为，行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。

在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。

对于此案，从程序看，易家三子女提交的证据可以证明，他们当时已经履行了如实申报、配合清理登记等义务。虽然在个人建房用地清理登记表中，乡镇政府及县土地管理机关审查意见等栏目均为空白，但这只能证明土地管理部门没有完整履行相关职责，不能以此直接判断县政府对外颁证的行政行为是错误的。个人建房用地清理登记表中的审查意见履行流程属于内部审批程序，外部程序不违法而内部审批程序不完整，由此作出的颁证行为不能认定为行政程序违法，不应由行政相对人承担撤证的不利后果。从实体看，易家三子女已在争议的土地上建房并居住近30年，在这漫长的居住时间里，与易某换地的村民也没有对当时建房事实提出过异议，说明易家三子女客观上对该宅基地的使用已形成历史事实，不能轻易予以否定，他们的合法权益应予保护。

另外，最高院还指出，××县政府针对案涉土地先后作出三个行政决定，即先是撤证决定，然后是撤销撤证决定，最后再次做出撤证决定，且第一次撤证和第二次撤证的理由完全一致，仅仅在第二次撤证决定中多引用了法律条款。县政府的上述行为表明，其自身对是否应当撤销颁证行为先后作出相反的结论，不符合行政行为稳定性的要求，严重损害了行政机关的公信力。

据此，最高院再审判决××县政府的撤证行为没有法律依据，应予撤销。■