大数据时代数据开放中的政府义务

张昕宇

2015年8月31日，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，系统部署大数据发展工作。《纲要》提出加强顶层设计和统筹协调，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合。

大数据时代下，在数据开放的过程中，政府作为数据的最大拥有着和决策者，要承担更多的责任，履行新的义务。

一、明确开放范围、制定开放清单

政府是数据资源的最大持有者，因为只有政府有权力和能力去收集如此海量的数据。大数据时代下，个人的家庭地址、联系方式，企业的核心技术、商业秘密，甚至是国家秘密，都可以以数据的方式表现出来。政府在开放数据之前，为了保护个人隐私、商业秘密、国家安全，应该以一定方式明确开放范围，制定开放清单。政府应规范和制定一个清晰、明确的开放范围和开放清单。

政府如何明确开放数据的范围，制定开放清单，应当至少包括以下几部分内容：第一，政府相关部门或者技术人员应当区分数据来源。数据分布在社会各个领域，公众需求量最大的，最应该开放的数据，是没有争议、开放难度不大、具有益民性的公共数据，如气候气温、医疗卫生、交通状况等。政府首先将此类具有公共性和惠民性的数据进行开放，既满足大部分公众的需求，也可以表明政府开放数据的决心。

第二，标明禁止开放的数据资源。我国宪法中明确规定保护个人隐私、商业秘密和国家秘密不受侵犯，因此，这三类数据是绝对禁止开放的。标明禁止开放的数据，必须制定兜底条款，在立法上，从源头上避免发生疏漏。同时，随着社会的发展，时代的更新，未来将会出现无数的、现在不可想象的新鲜事物，所以政府不宜将兜底条款的内容写的过于详尽，以免未来发生例外事件时无法可依，立法要为发展中的新事物留出回旋余地。

第三，切实了解公众需求，不断拓展开放范围。政府开放数据是一个新事件，是一个循序渐进的过程，会遇到新挑战、新困难。政府应当建立一套完善的管理机制，将开放前、开放中、开放后发生的问题进行阶段性的处理。另外，要在数据开放前就建立一个允许公众参与的渠道，使得政府能够及时了解公众的数据开放需求，形成一个良性互动。

第四，坚持做好开放评估，制定开放计划及开放清单。开放数据是一个大胆的新尝试，在开放过程中，坚持认真做好评估工作，查缺补漏，及时解决开放数据过程中出现的不足和问题。制定开放计划，不断改进开放清单的内容，在完成阶段性工作后及时找出不足，总结经验，努力做到稳定的、逐步的开放数据。

二、不断进行数据甄别与数据分类

政府主导数据开放，需要对数据进行甄别、分类。如何进行数据甄别与数据分类，应当至少包括以下几个部分：

首先，政府将禁止开放的数据筛选出来，不予开放。比如，国家机密、政府秘密、个人隐私等。尽快完善相关立法，将公民的个人隐私、商业秘密、国家秘密，以及其他在政府开放数据过程中涉及到的有关隐私权的内容在法律上进行界定，规范隐私权等相关问题的认定。

其次，政府将可以开放的数据进行等级划分、类型划分。数据开放是一个循序渐进的过程，先开放哪些，后开放哪些都要进行慎重考量。政府先要开放具有公共性的、公益性的、惠民性的数据。将数据进行等级划分、类型划分，可以有条不紊的进行数据开放，并且在开放过程中，收集和采纳公众的意见和建议，可以适时将不同类型的数据进行等级变更。

再次，政府要不断的、及时的进行数据甄别。数据无时不刻都在不断更新、变化、增长。社会在飞速发展，将来会有无数新事物出现。数据也是如此。因此，政府要保持及时更新数据，对于新出现的数据如何归类，是否开放，也就是说政府需要不断进行数据甄别。

三、主动开放数据、释放数据价值

数据是一种无形的、潜力巨大的资源，大数据时代下，这种数据资源在国家经济与社会发展中的地位和分量越来越重。政府自建立之日起就在不断采集、收纳各式各样与国家运行息息相关的信息、数据，成为数据的最大持有者。数据分布在社会生产生活的各个领域，数据资源是信息化时代的“石油”，未来国家的核心竞争力将很大程度上依赖将数据转化为信息和知識的速度与能力。政府开放的这些数据既能满足公众的需求，也是提高国家经济实力和促进社会发展进步的强劲助力。

政府开放数据带来的价值是巨大的。首先，政府开放数据具有政治价值。数据开放可以让公众可以看到政府的活动过程，决策的产生方式，强化了社会监督，在一定程度上能够有效防止腐败行为的发生;其次，政府开放数据具有经济价值。在一些发达国家比如美国、英国、加拿大，政府设立高额奖金，通过“开放竞赛”、“创意竞赛”等方式鼓励公民创新性使用数据，取得了很大的收益;再次，政府开放数据具有社会价值。政府开放数据具有文化价值。政府掌握了海量的数据资源，如果开放这些数据，不用必须通过抽取样本这种方式估计规律进行决策，可以直接根据计算机分析大数据，得出的更加精确的结果，进行更加科学的决策，掌握大数据的应用，有利于形成一种新型的决策文化。

数据是这个时代的一个重要的资源，为了更加有效率的利用数据资源，促进国家经济发展，促进政府提高工作能力，保证政府工作透明度和廉洁性，满足公众对于信息的需求和知情权，政府有责任，也有必要主动开放数据，释放数据价值。

四、平等开放数据、杜绝差别待遇

政府开放数据要秉承公正、平等的原则，对于任何个人、企业开放数据，不因其财势大小、社会地位、家庭状况等情况而进行差别待遇。

首先，杜绝地域差别待遇。政府通过开放平台，即政府数据开放网站进行数据开放。用户在网站上浏览或者下载所需数据时，政府不得因用户所在地与所需数据发源地不同而拒绝用户浏览或下载，也不得因用户所在地经济实力而进行地域歧视。

其次，杜绝用户差别待遇。开放数据的用户数量众多，当然也包括各种各样的个人、企业、社会组织，甚至政府本身也是数据开放的用户之一。在这几种用户之中，毫无疑问政府是最有权势、地位最高的一方，而个人则处于弱势。政府作为数据的开放者，理应平等对待每一个用户。

最后，杜绝费用差别待遇。比如，纽约市政府开放平台规定，用户无须支付任何费用即可免费浏览、下載、分发、复制和列印有关数据，同时政府不限制数据集作商业或非商业使用。我国不必非得按照国外已有的标准来规定是否收费，但整体原则是，不得因用户身份不同或其他原因而收取费用不同。

五、鼓励使用数据，推进数据应用

开放数据是为了使用数据，让数据流通起来，释放数据的价值。

政府开放数据产生的影响不可估量。美国是数据开放的领军者，为了鼓励公众利用数据，开发数据应用，纽约市每年都会举办“应用设计大赛”（NYC BIGApps），并设有高额的奖金，截至2013年底，已经开发出有300多个应用。政府开放的数据涉及方方面面，交通、环保、教育、医疗卫生、气候状况等公共性方面的数据都被开放，大数据的应用将会变得越来越成熟，数据应用的产生、发展和推广将不断改进人们的生产生活方式。

政府鼓励公众使用数据，推进数据应用的发展，具有重要的经济价值和政治价值。数据应用的开发促进大数据技术和产业的发展，创造一个新型经济增长点，催发新产业和新增值。公众开发数据应用，从侧面反映出公众参与政府活动的积极性得到提高，这种新型的参与方式和互动交流，在一定程度上能够增加政府的责任感，提高政府的服务意识。

六、保护隐私安全和数据安全

随着互联网的普遍应用，个人隐私权的涉及面也随之变化。个人与个人，企业与企业之间的交流都汇集成数据，隐私不再局限于现实生活中，更体现在互联网上，大数据时代，个人信息的暴露是十分常见的。同时，隐私的范围进一步扩张，个人数据的收集、传播、使用等应当纳入其中，有的学者称之为“数据隐私权”，即数据所有者对个人数据的采集、传播、使用等所享有的控制使用权。目前，虽然我国宪法和基本法中涉及了关于保护个人隐私的内容，但规定过于零碎、不成体统。有关信息安全、隐私安全的法律法规仍旧缺乏，有关数据隐私的保护规则还没有建立。所以应尽快出台一部关于个人隐私保护和数据安全的基本法，并对个人隐私进行界定，明确“数据隐私权”的内容。

数据开放是一个大趋势，在开放的环境下，政府应着重保护国家机密、商业秘密和个人隐私等数据的安全，在开放数据与数据安全之间寻找一个适当的平衡点。如果政府不保护隐私与数据安全，那么每一个人、每一个组织在互联网的任何信息，都存在被别人恶意利用的可能性。政府不希望这种情况发生，我们更不希望看到。

在大数据环境下，数据将成为这个社会发展新阶段重要的生产资料、创新的动力，数据整合将成为知识经济的新亮点，数据开放成为信息时代最重要的一种权利。政府作为数据的开放者和最大拥有者，要坚持为民服务，逐步完善相关立法，出台相应政策规定，引导公众利用大数据创造价值，改善生活，秉着负责的态度，履行政府义务，并勇于承担责任，真正建立一个责任型政府、服务型政府。