建立健全管理体制 保障托育服务规范多元发展

洪秀敏

脑科学、儿科学、发展心理学和教育学等多学科研究成果和国际社会的诸多改革实践均表明，出生1000天是个体身心发展的关键时期，科学优质的照护服务不仅有助于促进婴幼儿健康成长、家庭和谐幸福，也有助于提高生育率与女性就业率，促进经济社会的持续健康发展。随着人民生活水平的提高和科学育儿理念的不断提升，家庭对3岁以下婴幼儿照护服务的重视程度和需求也日益增强。同时，“全面二孩”政策实施以来，“没人带孩子”日益成为制约家庭生育的重要因素，家庭对婴幼儿托育服务的需求日益旺盛。但是，由于我国资源总量不足，受多方面因素影响，3岁以下婴幼儿托育服务严重短缺，机构质量良莠不齐，难以满足广大人民群众的需求。

2019年国务院办公厅颁布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出加快推进供给侧结构性改革，建立完善促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系，促进3岁以下婴幼儿照护服务发展，无疑将有利于更精准、更全面地回应和补齐民生短板，推动解决长期以来百姓关注的重要民生问题。

为有效破解当前我国婴幼儿托育服务面临的现实困境，促进托育服务事业规范、有序和健康发展，亟须建立健全婴幼儿照护服务的管理体制，理顺和明确各级政府和各相关职能部门发展托育服务的工作职责和分工合作机制，加强以规范为底线的婴幼儿托育服务政策法规体系和规范标准体系建设，尽快推动构建满足家庭多元化需求的多样化托育服务供给体系。

尽快建立健全政府主导的婴幼儿照护服务管理体制。《指导意见》虽然明确了3岁以下婴幼儿照护服务工作职责分工是“由卫生健康部门牵头，发展改革、教育、公安、民政、财政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、应急管理、税务、市场监管等政府职能部门按照各自职责，加强对婴幼儿照护服务的指导、监督和管理”，但是在具体推进过程中，需要尽快建立健全婴幼儿照护服务的管理体制，进一步明确各相关职能部门的具体责任和分工合作机制，才能切实保障政策的落地。

一是各级政府要提高对婴幼儿照护服务的认识，建立从中央到地方分级管理的婴幼儿照护服务体系，切实发挥政府在推动婴幼儿照护服务过程中政策法规建设、标准规范体系建设、促进服务供给、规范托育市场方面的主导责任。中央政府加强对婴幼儿照护服务的宏观规划、监督与管理，地方政府按照属地管理原则，对当地婴幼儿照护服务的规范发展和安全监管负主要责任，应尽快根据国务院《指导意见》的要求，加强调查研究，细化政策措施，结合本省实际尽快制定出台更具操作性的实施意见和细则，将婴幼儿照护服务纳入社会经济发展的相关规划，强化对托育工作的规划引导、管理监督和保障服务，为今后婴幼儿照护服务发展提供强有力的政策保障。

二是要尽快明确婴幼儿照护服务的牵头部门卫生健康委员会和其他各相关职能部门在发展婴幼儿照护服务中应承担的具体工作职责和责任边界，并加强主管部门管理干部队伍的专业化建设，加强管理力量。

三是应尽快推动建立婴幼儿照护服务的跨部门联席会议制度，加强各部门之间的协调联动，统筹协调全国婴幼儿照护服务工作，协同研究解决婴幼儿照护服务工作中的重大事项和问题，促进婴幼儿照护服务事业管理工作形成合力，完善婴幼儿照护服务体系。

四是积极发挥全国妇联、计划生育协会、行业协会等群团组织和行业组织的作用，加强社会监督，强化行业自律，共同推动婴幼儿照护服务的健康发展。

尽快推动建立以规范为底线的托育服务政策法规体系和规范标准体系建设。长期以来，我国托育服务一直没有得到充分的重视和规范化发展，既缺乏专门的、有针对性的政策和法律规定，对托育机构的发展也没有专业引导和切实的监督。婴幼儿照护服务的规范和健康发展，依赖于顶层政策制度和标准体系的建立和不断完善。

一是尽快推动建立行业准入标准、管理规范和监管标准，明确婴幼儿照护服务对象、服务内容、从业要求、场地条件、设施设备、安全卫生、技术流程等规范标准，对托育机构选址、功能设置、安全设施、班级规模、人员配置等提出具体设置要求。

二是针对目前托育机构注册登记面临的无独立的注册名目和明确的审批部门，尽快增加工商和民政部门审批中托育机构注册的专门类别，明确审批主管部门和程序规范，严格执行审批备案制度，使托育服务机构的资格申请、注册登记、规划建设和业务指导都有章可循，推动托育服务机构的标准化建设。

三是加强监督管理，建立健全婴幼儿托育服务机构的质量评估、考核督导、安全保障和责任追究制度，对托育机构开展动态评估，对不合格的应责令限期整改，对整改不力的取消其办托资质。培育建设一批示范性婴幼儿照护服务机构，发挥托育服务的示范、引领、带动、辐射作用，不断提高婴幼儿照护服务整体水平。

四是尽快研制托育人员准入标准，建立托育人员资格考试和证书制度，并将托育人员职业技能培训纳入急需紧缺的职业培训目录和政府补贴职业培训目录中，加快解决婴幼儿照护服务人员数量短缺、素质需要提高的问题，推动提升托育人员队伍的专业化水平。

精准把握新时代家庭的多元化需求，有效促进托育服务供给。首先，应精准调研和研判新时代家庭的多元化托育需求，统筹考虑人口变化和城镇化发展趋势、家庭的需求、现有托育服务资源、服务半径等情况，对托育机构建设进行科学测算和按需规划，建立与常住人口规模相适应的婴幼儿托育照护服务机构。

其次，由于婴幼儿年龄小，本着方便就近的原則，应加大对社区的支持力度，大力建构社区化、普及化的托育照顾网络，通过多种途径就近满足不同家庭类型的托育服务需求。发挥城乡社区公共服务设施的婴幼儿照护服务功能，加强社区婴幼儿照护服务设施与社区服务中心（站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，发挥综合效益;地方政府通过多种形式鼓励利用街道社区空余资源，大力推进托育服务，促进社区内家庭托育服务需求得到就近方便解决。

再次，应充分发挥多方优势，通过公办、公办民营、民办公助、民办等多种模式促进托育服务的有效供给，支持各类婴幼儿照护服务机构提供多样化、多层次的托育服务，以满足不同人群的多元化需求。鼓励和支持用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，在工作场所为职工提供福利性的婴幼儿托育服务，有条件的可向附近居民适当开放;加大托幼资源统筹力度，鼓励有条件的幼儿园开设托班;鼓励和支持社会力量举办托育服务机构，依法依规开展全日托、半日托、计时托、临时托等多种形式的托育服务。

最后，应特别注重发挥财政投入的引导作用和兜底作用。各级地方政府通过采取财政补贴、税费优惠、税收减免等方式，积极探索和推动政府购买服务、公建民营、减免租金、以奖代补等政策支持方式，在资金、场地、人员等方面对托育服务机构实施补贴与优惠，优先鼓励和支持普惠性托育服务资源的有效供给。同时，加大对农村和贫困地区婴幼儿照护服务的支持力度，推广婴幼儿早期发展项目;为低收入家庭、单亲家庭、多子女家庭和兼顾老人照料等特定家庭提供婴幼儿托育服务个税抵扣、补贴支持等政策倾斜。

（作者系北京师范大学学前教育研究所所长，本文是国家社科基金重大项目《全面二孩政策下城市地区0-3岁婴幼儿托育服务体系研究》阶段性成果，项目批准号：17ZDA123）

责任编辑：王妍妍