浅谈国家治理现代化与机构改革

刘庆华

摘 要：机构改革要求在国家现代化治理的背景下进行，前期的机构改革关键是以环绕提升效率实行的以技术与流程为主的改革，而对于结构的改革所包含机构改革要想完成目标，在将来的改革中一定要把握重点，转换为结构的改革。因为国家现代化治理既能是机构改革的目的，也能看成改革的手段。这一机构改革就是说明权力，改革需要根据经济市场、民主政治与国家法制的原则环绕政府权力的合法性来开展。结构的改革要求在系统考虑与整体推进、基层 首创、顶层设计与加强动力降低阻力和慢慢改进方法与激发方法等方面思考改革的方策。

关键词：国家治理现代化；流程改革；结构改革；改革策略

一、机构改革的使命

机构改革的目标是要完成实现国家现代化治理。即使在当今国家治理的主体已向多元化发展，但在我国重要的主体依旧是政府。在国家的政府治理过程中发挥着不可替代的作用。除外，从目的的视角来说，还在于国家现代化治理是建设现代国家的一个必不可少的组成部分。现代国家的重要特点假若以最干练的话来总结，那么就是经济市场、政治民主与国家法治。这也正好相对于包含公共管理的三个最主要的组成部分：政治、经济、与法律。国家现代化治理也能够成为改革机构的手段。改革机构要把国家现代化治理完成，就一定要参与其他改革体制的互动，一定要得到其他改革体特别是政治体制改革的配合与支持。这就让改革机构在策略与手段上应该把改革放在比较大的系统当中去进行思考，缺少系统和其他支持与分配，改革机构最后是难以达到目的的【1】。改革机构想要把这个目标实现，应该从结构与流程这两个方面进行。结构包含的是关系问题、普及流程或功能之间的组合排列和由此发生的构架体制问题，它不包含内部政府组织层级的联系与部门之间的互相关联，以及由此权力关联和组织功能的遵循问题，也包含政府和外部组织的联系，在改革机构中，结构与流程，也是关系与过程中互为补充相互促进的联系。两者都作为对方自己存着的条件，关系界定了运作流程的目的与方法。没有关联来明确运作的目的与方式，那便没有办法运作。而流程就会不断对联系的界定与再界定给予所需求的源泉。没有这种的来源，关系也就没有办法存在。尽管说改革机构改革的对象通常都是政府，目标改革是提升政府的工作质量效率，成为一个人民欣慰满意的政府，但是，仅经过流程与技术的改革是没有办法把这个使命完成的，缘由在于，流程一般是由结构所决定的。比如，在结构权力有残缺的情况下，追求的效率通常可能转变成对个人官员政绩的追要，而与人民满意毫无关系，甚至这样追求还建立在对群众权利与利益社会的伤害上。这说明，改革机构不可以仅仅限制于改革流程，它要求同时开启改革结构。

二、流程改革及局限

机构改革从1982 年始到如今已经历时三十多年，进行了七次。改革机构的特证根本上能够用“政府内部流程 的改革”概括，包含内容在以下几个方面：

（1）机构与人员的重组与精简。 这关键体现在前期的改革中。为了提升行政效率与节约行政开支【2】，政府的规模逐渐收缩，人员开始降低。在第前四次改革中，中央政府的机构和与人员都降低了二分之一。

（3）改变运作方式。第一是在官僚制内部组由上而下的运作，根本上增强了其他社会组织与政府横向运作，这是政府运作、特别是公共服务给予中进入市场机制的效果。在以前的行政中，公共服务的主要之一的提供者与生产者是政府，改革的一个结果是其的分离，其他社会组织开始担任给予公共的职能，政府和这部分组织的委托和代理关系得以确立。

（4）环绕运作建立起一套有关的制度规章。比较明显的有绩效管理规章、信息开发制度、问责制度等等。总之，前期改革的主题是机构简练，后期主体改革的是改变政府职能。这些改革流程改革的目的很显著，就是通过程序、技术的改进，组织功能与组织结构合理化来提高政府的工作质量与效率。

三、结构改革的指向

假如说改革流程的目的指明是效率，那么结构改革的指向就是权力。这一权力包含三个方面，即权力的边界、权力的来源、权力的行使。正因如此，所包含的问题都与权力关联一起的，是因改革多少避免重要的权力问题、制止了体现政治的改革而发生的，是就眼前流程而忽视结构方面的改革而产生的。假如说前期目标改革是适宜经济市場、社会管理与公共服务，那么改革结构的目标则将会更加庞大，它要把政治民主政治、国家法治与经济市场有关的权力政府问题完成，解决和这个有关的理性价值问题。首先是政治民主【3】。政治民主包含政府权力缘由的合法性、对制约权力、问责与民众参和管制公共的问题。在这里，民主选举是则是一个中心问题，它是权力政府合法性的开始，而合法性是政府做什么事情的根本，管制与监督，民主决策、都基于由民主选举发生的合法性权力根本。当权力不是出自民众的给予时，那么管制与监督、民主决策也能将成为无本之木，它只取决定领导人的个人爱好。民众与官员之间没有直接的关联，在心理上会发生一种和我没任何关系的感觉。上级任命让官员更加地对上级担负责任而不是对群众负责，因此官员和民众有没有关联，这样也就发生权力在去群众面前的傲慢，把主次关系颠倒。

四、结构改革的策略选择

（一）系统思考与整体推进。在系统理论看来，任何系统都是一个由各个部分组成的有机整体，每一部分在系统中都处于一定的位置，起着特定的作用。部 分之间相互关联，彼此影响，构成了一个不可分割的整体。正如前面指出的，行政体制是国家治理体系的一个部分，它与政治体制、经济体制、文化体制和社会体制共同构成了国家治理体系。十八大提出“全面深化改革”就是从系统的角度去考虑改革的推进的，不是推进一个领域的改革，也不是推进几个领域的改革，而是推进所有领域的改革【4】。

（二）加强改革动力，降低改革阻力。改革必然要动力，但是阻力在改革上也会产生，正因如此，从本质上讲改革上是一项利益的调整与分配。得利者一般是动力改革的源泉，失落者通常会成为改革的阻力。依据力场理论来讲，动力比阻力大，改革就将会继续往前。阻力大于动力，改革就不断往后退。为此，改革机构依旧存着一个怎样加强动力以维持改革势头的难题。

结语：

改革不仅仅是简单地构建起完善的中国特色社会主义管理行政体制，而是建立现代化的特色国家治理体系，进而全面提升治理国家能力和治理水平。改革的价值定义是，更进一步做好一切全面工作，不断提升国家把握方向、稳定大局、规定方针政策、促进改革的定力与能力；建立中国特色的现代化治理国家体系，为提升治理国家能力铺垫了扎实的组织基础。

参考文献

[1]汪玉凯.党和国家机构改革与国家治理现代化[J].领导科学论坛，2018，（8）：3-16.

[2]郑佳斯.深化机构和行政体制改革推进国家治理体系和治理能力现代化 ——"第七届黄华园学术论坛：广东行政改革 理论与实践"会议综述[J].广东行政学院学报，2019，31（2）：51-52.

[3]汪玉凯.党和国家机构改革与国家治理现代化[J].领导科学论坛，2018，000（008）：P.3-16.

[4]汪玉凯.党和国家机构改革与国家治理现代化[J].中共天津市委党校学报，2018，（3）：59-65.