违法建筑行政处罚中的相对人如何认定

张趁心

案情简介

张某系甲行政村村民，其姑父王某在乙村有自留地200平方米，因为县城规划开发道路拓宽，其姑父王某在乙村自留地紧临公路。张某认为其姑父王某自留地有商业价值，便同其姑父王某商量使用土地建饭店，王某由于不愿意再投资建房，要求由张某垫资建房屋三间，建房费用抵租赁费5年，张某同意此意见。2019年2月，张某建房屋时被群众举报，某县自然资源局经调查后认为：自留地虽然是王某的，但房子却是张某负责建的，用于张某以后经营饭店，占地行为明显，事实清楚，属于违法占地行为。某县自然资源局制作并向张某送达了《行政处罚决定书》，张某不服，向某县人民政府申请行政复议。

申请复议人张某认为：该处罚决定认定的行政处罚相对人错误，王某是实际的土地使用权人，自己则是受王某委托修建房屋的，建好后房子属于王某的固定资产，所需费用也是在王某今后租赁费中扣除的，行政处罚相对人应为王某。

某县自然资源局认为，张某是违法占地建设的直接实施者，张某也就是实际的占地人，且建好后由张某开饭店用。本案行政处罚决定事实清楚，程序合法，请求予以维持。

处理结果

某县人民政府接受复议后查明，张某虽然是该房屋的建设人，但是受其姑父王某委托建设的，土地及房屋产权仍然属于王某。因此，某县人民政府认为，某县自然资源局对张某作出的行政处罚决定认定的被处罚主体错误，遂作出撤销该行政处罚决定的复议决定，并责令某县国土资源局在60日内重新作出具体行政行为。

那么本案违法建筑行政处罚中的行政处罚相对人认定是否正确呢？

分歧意见

第一种意见认为，王某虽然是土地的使用权人，但是违法占地建设的行为是张某直接实施的，张某就是实际的占地人，且建好后由张某开饭店用，应将张某作为本案行政处罚相对人。

第二种意见认为，张某虽然实施了房屋建设行为，但并非土地使用权人，且本案中有询问笔录等证据证明，张某其受姑父委托而实施上述建设行为，因此，张某的身份相当于受雇的工人，王某要承担建筑物的拆除整改责任，真正的行政处罚相对人应为其姑父王某，而不能认定为张某。

案件评析.

笔者同意第二种观点。对该案例的关键问题是对“违法建设行为人和违法建筑所有人”准确认定问题：

一、当前认定标准不规范。通过本案例暴露了违法建筑查处行政实践中在相对人认定上的混乱，导致认定难的根源在于行政处罚法中相对人标准的单一与实际生活中违法建筑形态多元之间的复杂关系。执法实践中，有把“违法建设行为人”作为行政处罚相对人，也有把“违法建筑所有人”作为行政处罚相对人的现象发生。如本案例，县自然资源部门所采用的一般处罚模式是将“违法建设行为人”即张某作为行政处罚相对人。而对“违法建筑所有人”王某没有追究责。

二、应准确区分行为责任与状态责任。行为责任与状态责任有不同之处。行为责任以人为中心，具有很强的人身专属性，往往因人的行为不当而引起;状态责任人则以物为中心。通常情况下行为引发状态，甚至大部分情况下状态责任人与行为责任人是同一个人，此时运用违法建筑处罚的“一般模式”解决问题游刃有余。本案中，行为责任人和状态责任人是分离的，行为责任人是张某。状态责任人是王某。

三、应以状态责任人为处罚相对人。在对违法建筑行政相对人认定时要区别不同情况：在一个违法行为中，当行为责任人与状态责任人为同一人时，可按“一般处罚模式”对行为责任人进行处罚;当行为责任人与状态责任人不是同一人时，应以状态责任人为处罚相对人。

案件反思

行政处罚法设定的“一般处罚模式”指向对行为责任人作出处罚，但是有时会面临行为责任人與状态责任人不是同一人的情况，但这一模式并不能应对不是同一人时行政处罚相对人的认定。因此笔者认为，认定违法建筑的行政处罚相对人应分情况对待，当行为责任人与状态责任人同一人时，可按“一般处罚模式”对违法建设行为人进行处罚;当行为责任人与状态责任人不是同一人时，原则上应以状态责任人为行政处罚相对人。（作者单位：西华县自然资源局）