河长制：水治理体制的中国特色与经验

李永健

摘 要：河长制是为解决日益严重的水环境污染问题而进行的一项改革创新措施。河长制通过强化首长责任制推进水治理体系的力量整合，化解了现代政府职能分工导致的组织壁垒化的内在缺陷。在本质上，河长制属于环境保护领域的一种责任机制，具有典型的中国式社会治理特征。作为有中国特色的水治理制度创新，河长制契合了人民日益增长的良好水环境的诉求，具有内在的合理性和正当性的基础。虽然河长制在实践中获得了初步成效并上升为国家意志，但河长制还存在制度逻辑欠缺和法律依据不足等问题。未来河长制的发展还需要与绿色发展观等理念相契合，将河湖治理与社会发展相结合，不断增加法治要素和多元主体参与。

关键词：河长制;水治理;政治权威;中国特色

[中图分类号] D668  [文章编号] 1673-0186（2019）05-0051-012

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2019.05.006

党的十九大确认了中国特色社会主义已经进入新时代。中国现阶段的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。伴随着改革开放进程，中国水治理体系已经初步建立起来。但在片面追求经济高速增长和唯GDP至上的发展模式下，水污染和水危机问题日益严重，不仅引起了普通民众的强烈担忧和政府的高度关注，也成为制约中国社会经济进一步发展的瓶颈。中国水污染和水危机问题不仅仅是地域空间和资源禀赋的问题，而且是水治理体制有效性不足和机制运行不畅的问题。简单概括，有组织机构而权威不足，有职能分工而协调不够，有监管考核而责任不清，有法律制度而执行不严。在此情况下，河长制的出现因应了既有水污染治理体系的缺陷和治理能力不足的问题。河长制经历了十几年的发展，目前已经从一种地方经验上升为国家意志。但作为中国水治理制度的一项创新，理论界对河长制的研究还不充分，尤其是对河长制的概念、基本框架、本质特征和整体评价等方面的研究更多侧重于实务性的经验总结。本文尝试对这些问题做出基础性的研究，以期有助于河长制在理论和实践上的发展。

一、作为中国水治理制度创新的河长制

河长制是实践先于理论的制度创新，是倒逼式创新在水污染治理领域的集中体现。因此，及时总结河长制的实践经验，凝练提升相关理论概念，深入展开类型化分析，有助于进一步廓清围绕河长制的诸多争议问题。

（一）河长制的概念内涵

目前理论界和实务界对河长制没有形成规范统一的概念，更多的是一种经验性描述。所谓河长制是指由地方各级党政主要领导担任本行政区域内河流的“河长”，落实地方政府环境保护主体责任，负责相关河流水资源保护、水域岸线管理、水污染防治和水环境管理工作，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。河长制被认为是中国地方政府在面对流域水环境污染危机时所采取的一项创新制度。河长制使地方党政主要领导成为治理河流的第一责任主体，协调各职能部门并集中行政权力和资源，采取高位推动和层层分解的方式将治河任务发包给下级地方政府。在约束机制上，通过行政问责和“一票否决”的绩效考核以保障制度的持续有效运行。简言之，河长制在既有水治理框架下，以极简约的方式将“河长”嵌入水治理过程中，实现党政同责、权力集中、高位推动和协调有效，提纲挈领、以点带面、收其综合治理的功效。就目前中国的河流治理而言，河长制找准了中国水治理体系的痛点，抓住了一直以来河流治理过程中“缺乏整体性考量和统一价值取向，没有必要的协调与整合”的根源性问题[1]。

（二）河长制的缘起与发展

河长制的缘起和发展经历了三个主要阶段：创制阶段、局部扩散阶段和全面推行阶段[2]。2007年4月底在江蘇，太湖爆发了大规模蓝藻并引发大规模水污染危机，在应对过程中，无锡市委市政府采取了一系列的水治理创新举措，其中包括河长制。2007年8月23日，无锡市委和市政府办公室联合印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，这个试行办法的出台被认为是无锡市推行河长制的开端。2012年江苏省政府下发的《关于加强全省河道管理“河长制”工作意见》成为推行河长制的省级纲领性文件[3]。此后，因被认为治理水污染效果显著且可操作性强，河长制开始作为一种地方经验和制度创新受到其他省、市地方政府积极仿效和借鉴，这一时期可以看作河长制的局部扩散阶段。

2016年12月11日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），河长制开始成为中国水治理的国家意志。《意见》涵盖了水污染防治、水环境治理、水资源保护、水域岸线管理和水行政执法监督等六个方面，形成了中国水治理的国家方略。根据《意见》的总体要求，河长制是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局在水环境保护和水污染治理领域提供的新制度性保障。在全国推进河长制工作的时间安排上，各省根据河长制实施情况安排进度，在2018年年底前全面建立河长制[4]。

（三）河长制的制度框架体系

有学者认为，全面推行河长制的意义重大，这是一个由下到上然后再由上而下的制度创新推广过程[5]。就广义上来理解，河长制的支撑体系包括了政策法律体系、行政管理体系和技术标准体系，是一项需要各方面共同发力的系统工程。但是就河长制本身而言，其制度框架主要有：组织载体、配套制度和运行机制等部分，如图1所示。

在组织建设方面，各级“河长”既是河长制的最大特色，也是河长制的核心所在。河长由各级地方政府党政领导担任，全面担负区域内水治理的政治责任。同时在县级以上设立河长制办公室负责日常管理和综合性事务工作，成为河长开展工作的智囊和助手。除此之外，河长制还包括一系列的辅助性配套制度。

一是科学决策制度。无论是区域内河流湖泊的整体性治理，还是某一条河流的单独治理，都需要以科学规划作为前提。没有对区域河流摸底，盲目开展河流水域的治理，就成了徒具形式的政绩工程。河长制“一河一策”制度的建立，不仅可以掌握有关河流的详细信息，也保障了河流的治理走向科学化和精细化[6]。

二是考核制度。考核制度既包括针对河长的考核也包括对区域内各个相关主体的考核。河长承担着河流治理的最主要责任，“一票否决”给予河长巨大压力也成了激发河长治河的动力。然而，河长负责并不代表河长承担职能部门的具体工作，河长通过监督和考核等手段推动各职能部门协调有序开展工作，完成水治理的目标和履行责任。

三是横向协作制度。专业分工带来了政府职能的碎片化。不同职能部门分工虽各有侧重，但仍无法避免权责边界不清的问题，造成职责交叉或外部效应，“矛盾突出表现在环境保护行政机构建设与职责功能的不匹配、环境保护部门与水利部门职责权限的不协调、其他机关部门职责功能不健全等方面”[7]。河长制以水治理目标为导向，突破职能部门组织壁垒，强化职能部门横向协作，搭建了以环境保护部门和水行政主管部门优位的制度平台，实现部门联动、信息资源共享、标准统一和综合执法，促进了水治理行政管理效率整体性的提升。

河长制的长效运行还需要政府加大资金的投入力度，并将其纳入政府财政预算，成为经常性开支项目。从目前来看，全国范围内河长的总数量是非常庞大的。2017年11月全国四级河长制建立时，已有20万河长履职，未来若涵盖到村级河长，河长的数量将会更加惊人。如果没有稳定的经费作为保障，河长制恐怕也会无计可施，成为空谈。此外，河长制还要凭借对区域资源信息的掌控，对区域河流问题做出全盘的规划和评判。河长制长效运行不能仅仅停留在事后问责层面，还要形成以河长制为引擎的长效管理体制[2]，建立相应的常态化考评机制、标准化工作机制以及市场化运作机制等，通过这些保障机制将河长制所构建的制度体系有效运转起来，实现制度功能的最大化。

二、河长制的主要特征与逻辑实质

作为有中国特色的水治理体制，河长制具有自身的制度特色和行动逻辑。我们研究河长制也要抓住河长制的这些基本特征，揭示河长制赖以存在的逻辑基础，为河长制在实践上的进一步发展提供理论支撑。

（一）河长制的主要特征

归纳起来，河长制具有以下三个方面的主要特征。

第一，水治理的责任主体具体明确。在本质上，河长制是一种水污染治理的“行政发包制”或者领导干部“责任包干制”，通过高位推动将水污染治理的责任逐级分派到地方各级主要党政官员，“作为‘河长’的地方党政领导对于所辖河道及分工包片地区的水生态环境负总责，成为‘第一责任人’”[8]，这样就将以往政府应当承担的抽象的环境保护责任具体化。地方各级党政领导则以“河长制”为抓手，主动谋求水治理责任目标的层级落实，解决了以往环境保护部门和水行政主管部门在水治理过程中权威性不足的问题，形成了“领导重视，齐抓共管”的一元权威水治理格局。

第二，水治理的纵向推动和横向联动耦合。在纵向链接上，省、市、县（区）、乡（镇）四级河长，各地方党政主要负责人层级分管成为水污染治理网络上的重要结点，形成纲举目张之势;在横向管理上，通过河长制搭建的综合平台即河长办公室，构建了水污染治理的统一协调机制，不仅在河长制中确立了环境保护部门和水利部门相对突出的优势地位，还充分调动发改、财政、公安、交通、农林等职能部门承担在水治理工作中的分工和责任。“‘河长制’编制的治理——管理网络意味着地方权力的金字塔顶端与环境发生了直接联系，权力中枢对于环境问题的复杂性和相应职责有了较全面的认识，也使得每个权力机构及主要官员都与环境发生了联系。”[8]

第三，水治理责任采取“一票否决”约束机制。河长制引入了“一票否决”的环境责任问责机制，给予地方政府党政领导更大的政治责任压力，使得地方政府领导在发展社会经济的同时不得不将一部分注意力转移到水环境治理工作上。各地方政府要根据河流湖泊的不同情况实行差异化绩效评价考核，明确考核目标、主体、程序和范围，并将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考，实行生态环境损害责任终身追究制和水环境污染的“一票否决制”。

（二）河长制的逻辑实质

从中国传统的治理逻辑来看，河长制的产生也是有迹可循的。中国式治理的基本逻辑就是：对于重要之事必由重要之人来办理。有学者认为，中国早期国家的起源与水资源管理有着重要关系，中国本身就是一个治水社会[9]270。正因如此，中国很早就设置了位高权重的“专职河长”，从司空、川师、川衡到都水长（丞）、都水使者、河堤使者再到河道总督、漕运总督等。新中国成立后，中国政府也曾大规模地兴修水利工程和农业灌溉系统，同时也积极承担和履行水政管理的职责和义务[10]302。在治理大江大河的过程中，不仅设立了水行政主管部门，也在重点流域建立了相应的流域管理机构。这些流域管理机构虽然并不是当下意义上的“河长”，但也被赋予一定的流域管理职权。因此，也可以将河长制看作对传统水治理体制的现代化升级。

从制度发生学角度来看，河长制最初被认为是一项应激性制度創新，是为了解决水安全危机而采取的临时性因应措施。在原有水治理体制失效的情况下，水危机倒逼地方政府进行制度创新。但对于中国的地方政府来讲，流域综合管理模式毕竟“在某种意义上是一种借鉴外部的制度供给”[11]。如果想要成功借鉴外部经验，不仅需要对外部经验有深刻理解，还要对中国国情有透彻的认识，这些前提的存在会增加制度变迁的成本和难度。同时，制度创新也存在“路径依赖”问题，行政区域分级管理模式则“是一种由来已久的制度供给”，“已有较深的基础”[11]，地方政府自然会对其产生路径上的依赖。

由各级地方党政主要领导担任本行政区域内的河长，直接承担河流湖泊水污染治理的重要责任，确实能够对党政主要官员形成直接的压力，可以有效集聚足够的政治权威和社会资源，形成高位推动与部门联动的局面[12]。这种强调领导权威的治理逻辑看似与现代环境治理不相符合，但我们必须认识到，作为现代环境治理的三要素：法律、制度和技术，只有获得中国本土政治环境的支持之后才能有效运转。在这个意义上，我们也可以说，没有不好的制度，只有不合适的制度。当下中国的水治理已经不是对其他国家的法律、制度和技术如何借鉴的问题，而是如何将现有的法律和制度体系理顺并发挥其综合效用的问题。因此，在中国特色的制度体系下，“通过强化垂直的首长责任制推进系统管理”[3]，解决严重的水污染问题也就顺理成章，契合了中国的政治生态和制度逻辑。

三、河长制的实施成效、整体评价与潜在问题

“河长上岗，水质变样”，这既是对河长制的现实描述，也是对河长制的价值诉求。河长制出现之后，对部分水污染问题突出的地区确实起到了“立竿见影”的功效。面对人民群众日益迫切的对良好水环境的需求，河长制以其有效性获得了内在合理性与正当性的基础。同时，在“治水先治河，治河先治官”的经验里，河长制“并不是一种完全的创新形式”[13]，它是既有水管理体制的一种“制度增生”。但河长制要作为一项在全国范围内推广的创新制度，还需要对其制度功效做更长期、全面和深入的研究。

（一）河长制的实施成效

“判断一个制度是否值得推行，主要看其制度绩效。”河长制的制度绩效是多个层面的和多个维度的，“河长制具有明显的环境绩效、经济绩效和社会绩效”[2]。《意见》公布后，目前在全国范围内省级河长制方案已全部出台，河长制规划方案有序编制，四级或五级河长制队伍已经组建到位，河长信息公开制度及巡视制度正常运转，“一河一策”工作稳步推进。但有关河长制的实效研究并不充分，尤其是在水质、水环境和水生态方面。究其原因，既有河湖治理本身的复杂性、长期性和综合性等方面的原因，也与基础理论研究不充分和相关学科没有及时跟进有关。

河长制是来自太湖流域综合治理的经验总结和制度创新。太湖流域水质和水环境的变化是全面推行河长制的实践基础。也可以说，正是太湖流域河长制在水污染治理方面的显著成效，才引起其他省市的关注以及随之而来的全国推行。以下选取太湖流域2008年以后十年间水环境主要指标对河长制的制度绩效进行评价。太湖流域本身属于典型的水质型缺水地区，伴随着社会经济的快速发展，水污染问题日益突出，水资源质量形势严峻，水环境总体上呈恶化趋势。根据2008年《太湖健康状况报告》，2007年无锡水危机后，国务院批复实施了《太湖流域环境综合治理总体方案》，提出了包括饮用水安全、水污染治理、生态修复以及河网整治等一系列综合治理措施。

通过表1，对比太湖流域近十年的主要水质数据指标，尽管个别数据指标存在一定程度的反复，但水质总体上呈现出稳步上升趋势，“连续十年实现太湖‘两个确保’”，“流域片河湖健康状况持续向好”。同时，太湖流域“河长体系已全面建立并延伸至村级”，“河长制推进工作走在全国前列”[14]。河长制虽然只是其中的一项制度，但河长制已经逐渐成为太湖流域水环境综合治理的一张名片，将太湖流域水环境综合治理的成果继续向前推进和发展。从这个意义上讲，河长制的出现也契合了“环境库兹涅茨曲线”，这也是中国生态环境保护制度演进过程中水到渠成的一个结果。同时，河长制的环境绩效也会对其社会绩效和经济绩效产生积极影响，成为支撑中国政府和民众应对水污染和水环境问题的底气[2]。当然，太湖流域水污染狀况和水环境质量的改善，本身是一个多因素作用的结果，也是长期以来太湖流域管理机构和两省一市水资源保护和管理机关持续推进水环境综合治理的结果。

（二）河长制的整体评价

首先，河长制体现了以“问题为导向”的实用主义思维模式，这种实用主义思维体现了以目标决定方式与讲求效用的精神。在实用理性思维之下，方式是从属于目标的，方式的正确与否取决于是否有利于目标的实现，而目标的实现也就是政治效用的最优化[2]。在中国社会中，政治效用的最优化无疑是要获得人民群众的认可和满意，这也是中国政治独特的合法性证明方式[15]。河长制就暗合了中国政治的实用理性的致思模式，水污染治理和水环境保护已经成为新常态下的“政治意图伦理”①。不过，我们应当认识到河长制的绩效本身是多维度的。从目前的实践来看，即便河长制的环境绩效具有单一的正面效应，但其社会绩效和经济绩效则可能呈现出双重性的特征[2]。如果纯粹从理论上进行推演，将这些绩效因子进行不同形式的组合配置，就可能出现多种不同的水环境治理的综合绩效（表2）。

其次，河长制的实用主义思维体现了中国传统中用“一”统摄“多”的观念，“一”就是权威和根基，从根本上统摄与其相对的被派生的诸“多”，表现在政治实践中就是排斥权力均衡划分而设定一元至上的权力关系[15]。在中国特色的治理理念中，权力的分与不分并不是个至关重要的问题。既有的权力分工也不是为了明晰各自权力的界限，各种权力分配都是为了现实政治目的的需要。因此，在各地的河长制实践中，才会出现不仅仅由与水管理有直接关联的部门领导担任“河长”，与水管理无直接关联的党政部门的负责人甚至是政协组织的领导也担任了“河长”的现象。简言之，河长制直接把区域水环境与地方官员政治地位和政治前途挂钩，无论是何种职位和职权，只要是地方党政的主要领导，就都肩负河流治理的责任。

最后，河长制的实用主义思维还体现了水治理过程中的过度行政化色彩。近些年来，我们党和政府对有关民生的水污染治理是十分投入和努力的，但这种努力投入也从侧面反映出中国治理方式的某些不足。水环境和水资源具有典型的公共物品属性，要解决水环境和水资源污染的外部性问题，需要依靠政府的积极性干预。但各国解决水环境和水资源污染问题通常都是“看得见的手”和“看不见的手”兼而用之。“投入更多的社会稀缺资源（如劳动力、资金、管理和技术）于污染控制必然意味着在其他（对集体或个人来说）同样具有价值的社会活动中能够使用的资源就减少了。”[16]262从社会成本的角度来看，将过多的资源用于实现对水环境的管理和水污染的控制目标是一种浪费的做法，政府对水污染控制活动进行干预也应当从效率上加以评判，从而选择更加理性的水治理模式。

（三）河长制的潜在问题

河长制“反映了实务界在现实法律供应不足的情况下的一种务实的现实智慧，是避免水污染出现沉疴难返的环境困局的一种积极作为”[17]。然而，河长制作为一项创新制度在运行之初也存在一些潜在问题。

首先，河长制要求各级地方党政主要领导担任各级“河长”，“河长”对应着政府在法律上治理环境的首要责任，但“河长”并不属于任何党政序列的正式职务，因此，“河长”本身就存在需要获得制度安置的逻辑问题。“出台‘河长制’可能实现即期效果，却难以完全融入现行各种法律制度所构成的制度框架体系。”[17]如果既有水治理体制是因为职权配置和分工问题无法解决水污染问题，就应当对职权配置和分工做出合理调整;如果是因为环保部门或水利部门执行力不足，那就需要通过赋予环境保护部门或水利部门更多的公权力保障其权威。所以，无论从哪个方面来讲，似乎都没有在现行水行政主管部门之外再设置“河长制”的制度空间。现在虽然通过对《中华人民共和国水污染防治法》的修改，从立法层面已经解决了河长制的法律依据，但对“河长”属于何种职务序列还是没有明确说明。这也是一直以来河长制引发诸多争议的根源之一。

其次，水环境治理涉及多个社会经济管理职能部门之间的协调统一，世界上多数国家的水管理体制都经历了从分散型治理到集中型治理的转变。虽然河长制也体现出水环境治理需要权力集中统一的客观形态，但现代水环境治理的权力集中实质上是一种制度性的集权，是赋予流域治理机构行使相应集中的权力。而河长制依赖于地方党政主要领导的权力集中，“其创造性在于把责任制与中国当下的现实结合起来，从而产生积极的效果。在这种制度下，责任不仅非常明确而且完全对应到人，工作效率更高，执行力度更大，更容易在短期内出成绩”[8]。河长制的出现在一定程度上解决了水行政管理部门之间因职权交叉重叠存在的不匹配、不协调与不合作等问题：统管部门统而不统，分管部门分而不动，责任不明相互推诿[18]。但河长制的“推行和实际效果不是依赖于法律的规定，而是依赖于一个地方党政领导是否对水质量环境给予重视是否愿意当‘河长’”[19]。河长的权力并非是法律授予的规范性的河流管理之行政职权，而是调度其他职能部门协调统一的政治权力。因此，从这个角度讲，河长制反而在某种程度上消解了改革开放后中国在水环境管理和水污染防治方面所进行的制度化和法制化的努力。

最后，河长制面临如何有效平衡社会经济发展与区域内水环境保护的问题。河长制出现前，水环境保护和水污染治理可能只是地方政府多重施政目标中偏好最低的一个。在地方政府的选择排序过程中，存在不同目标之间的冲突协调的问题。在环境问题外部性没有得到有效约束以及自主治理动力不足的情况下，地方政府往往会选择短期内利益最大化的目标，水环境保护和水污染治理往往成为排位靠后的目标。河长制出现后，上述目标选择问题继续存在，但出现了新的变化。由于国家环境保护政策的支持，水治理市场空前活跃，出现了卖方市场供不应求的情况。在一些地方，河长治河甚至变成了一种资本运作，表面上是为了水环境保护和水污染治理，实际上成了地方政府变相融资和拉动地方经济发展的新形式，水环境保护和水污染治理依然没有被真正重视。因此，有效平衡区域内社会经济发展与水环境保护依然是多数地方政府将要长期面对的一个棘手问题。

四、河长制的“新时代”前瞻

习近平同志在党的十九大报告中指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生產发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”[20]河长制已经成为新时代人民对美好生活需求的重要组成部分。

（一）河长制的“新时代”蓝图

现代水治理是一项复杂的系统工程，涉及社会经济发展的诸多领域，也与生态环境保护多个方面息息相关，远远超出了传统水污染治理的思路。概括地讲，我们要经历从传统“治水社会”转向现代“水利社会”再向未来“亲水社会”的三阶段式发展。第一个阶段犹如由点及面的过程，我们已经基本完成;第二个阶段犹如从平面到立体的过程，我们正在逐步实现。在山水林田湖草同属一个生命共同体的绿色发展思维下，生态环保已成为新时代的发展趋势。“政治、经济、社会、文化、生态”五位一体的发展模式，不仅是改善环境质量的更有效的推动力，更是河长制发挥自身制度魅力之所在[6]。

统筹推进“五个一体”总体布局与协调推进“四个全面”战略布局，为中国水治理现代化描绘了美好的蓝图，也指明了未来努力的方向。首先，河长制要与绿色发展的理念相契合。传统的发展模式忽略了自然资源的价值，以破坏和牺牲自然资源环境为代价换取经济的发展。绿色发展理念就是要以自然资源的禀赋和承载能力为基础，以可持续发展、人与自然和谐共处为目标，以自然规律为指导原则，促进经济社会发展过程和结果的绿色化和生态化。河长制通过河流治理实现水生态环境的优化，实际上也赋予水资源更多的价值增量。这也正是习近平总书记所说的“绿水青山就是金山银山”的本质含义。其次，河长制要与协同发展的理念相契合。河长治河理念要与社会经济文化发展相适应，不单单是解决水污染的问题，而是要通过水治理促进经济的转型、社会的发展、生态的优化以及保障人民对于安全舒适的友好水环境的享有权利。可以说，全面推行河长制将会进一步落实最严格的水资源管理制度，促进产业结构的升级换代，实现社会经济发展与生态环境保护共赢的局面。再次，河长制要与治理体系和治理能力现代化相契合。水治理本身是一个世界性的难题，各国根据自身实践和具体情况，发展出不同的水治理模式。中国的水治理也应及时总结这些经验教训，突破传统权界和区界的壁垒[6]，充分运用执政党的组织优势以及中央的权威资源，将河长制作为改善和提升生态环境社会体系和治理能力现代化的重要抓手。

（二）河长制的巩固与完善

河长制是我国社会历史转型时期的一种特殊制度形态，并非是我国河流治理体制变革的终点，需要从治理体制和治理现代化的方向进行再完善和再提升[2]。

1.建立健全法律体制增加河长制的法治要素

实践中，河长制已经取得了不小的成效，但理论界对河长制法治色彩单薄而人治色彩浓厚的质疑一直没有停息。尽管《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国环境保护法》都可以作为政府承担水污染治理和水环境保护责任的法律依据，但是这些法律中缺少有关河长制的直接规定。2017年新修订的《中华人民共和国水污染防治法》为填补这一法律上的漏洞，将有关河长制的内容增加为第五条，即“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”。不过，即便是有了第五条的法律规定，也没有能够彻底解决河长制的法制化问题。因为该条文虽然授权地方各级政府建立河长制，但并未对其性质、地位、职权和程序等做出明确规定。地方政府在推行河长制时仍拥有极大的操作和裁量空间。

其实，人治还是法治问题的核心是权力的运行有没有受到有效约束和监督。在已建立的四级河长体系里，尤其是省、市两级河长本身承担更多的是一种政治责任而非行政责任。河长治河最终还是要依靠不同职能部门的依法行政来完成。我国有关水污染治理和水行政管理的法律法规不是没有，而是数量相当庞大。全面推行河長制更重要的是要通过“科学立法”建立健全法律制度，消解原有法律法规因部门立法而产生的内在冲突，使不同水治理主体的法律地位清晰、权力范围确定、责任归属明确。只要能够使相关权力受到有效的约束与监督，河长制是“人治”还是“法治”自然就没有了争论余地。

2.推动跨媒介综合治理超越河长制

河长制固然能够推动河流水污染的治理、水环境的保护和水生态的保育。但生态环境问题还包括空气、噪音、土壤等多方面的环境公害问题。传统环境治理模式就是以各自媒介为对象制定政策和法律运用预防、管制等手段进行治理。这种分散化治理不仅容易形成繁复的法律体系，因为缺少不同环境媒介之间的整体规划，也会造成不同法律之间的冲突、重叠或疏漏，引发法律适用、组织分工与实际管制行动上的诸多障碍[21]118。河长制的未来发展必须要因应时势，推动跨环境媒介之间的综合治理，“将‘河长制’的成功经验辐射到整个环境资源保护领域。然后，在环境法律法规中将地方政府领导负总责，职能部门协同治理的模式以法律的形式固定下来”[22]。

3.综合运用多元化政策工具

目前全面推行河长制所主要依靠的政治权威、行政命令以及人事任免等方式，并未完全激发体制内环境保护的内生动力，甚至在某种程度上还淡化了环保工作的重要性。因此，未来河长制要善于运用多种政策工具手段推动水污染治理和水环境保护。政府既可以直接进行公共投资或进行污染改善工作，还可以借助经济诱因，包括提供补贴、征收污染税或在总量管制下允许污染许可交易等方式，借助于社会力量共同参与水治理工作，实现河流治理的效益最大化。

4.加强科学化精细化管理

科学化和精细化的管理是现代水治理的关键因素。河长制的有效运行也要依靠现代化的科技手段实现科学和专业的管理。目前，很多省市已经开始利用河长制信息管理平台，根据河长制的管理特点及需求，将日常巡河、问题督办、情况通报、责任落实，管理统计分析等纳入信息化、平台化管理，及时发布河湖管理保护信息，接受社会监督，开启了“大数据+河长制”河湖生态管理新模式。同时，现代水治理是一门系统科学，涉及水文学、水资源、水环境和水法律等理论基础[23]，河长制也要及时吸纳这些理论学科的最新研究成果，推动管理工作的科学化与合理化。

5.实现多元主体共同参与

河流治理不仅需要政府发展注意力的转向，更需要社会公众的高度关注和积极参与。以河长制为例，尽管经过10多年的宣传普及，社会公众的了解程度依然有限，不仅在经济相对落后地区像贵州普定县如此[24]，而且在经济发达且率先开展河长制的无锡、南通等地区也存在公众认知度不高的问题。这也从侧面反映了河长制对社会力量的吸纳仍然不足[3]。但作为环境保护的主体，无论是个人、NPO组织还是企业组织都在环境保护中发挥着重要的作用。河长制的发展必定要促进各种环境保护主体的联合协作[25]168。从长远来看，第一是培养具有理性环保意识的公民，才能确保充分发挥公众参与的作用。第二是非营利环保组织和团体参与决策、监督和执行的全过程。第三是加强企业环境伦理责任，扭转利益最大化而污染外部化的错误倾向，使其自觉认识到环境保护责任，采取减轻环境负荷的措施，协助地方政府环境保护政策和法律的执行。

五、余论

河长制是中国水治理体制创新的一项重要举措，也是党的十九大所提出的加快形成生态文明制度体系的先行试验。在改革开放的四十年中，中国的社会经济持续稳定快速发展，但是在政治体制和管理方式方面的改革有时还略显迟缓，倒逼式的改革反而成为一些部门和领域创新的常态。这不仅体现在改革开放的整个进程中，也表现在环境保护领域中。究其原因，或许是我们早已习惯了“摸着石头过河”的套路，还没有完全领悟“顶层设计”的功用。实际上，理论研究的不充分导致的基础理论的薄弱依然是困扰我们改革的最大难题。缺少理论准备和指引，使得“改”与“不改”最后都变成了一场利益的博弈。只有当危机来临时，改革创新才成为一种救急的灵药。这样的改革创新只能是一种应对性政策（制度），而绝不会成为战略性政策（制度）。中国管理体制的大环境决定了河长制的未来发展方向。在中国持续的创新过程中，河长制是否能够打破制度更替循环的难题，还有待实践的进一步检验。

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The River Chief System：the Water Management System with Chinese Characteristics and Experience

Li Yongjian

（School of Law，Wuhan University，Wuhan，Hubei， 430072; School of Law，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou，Henan，450046）

Abstract：  The River Chief System is a reform and an innovation to resolve the increasingly serious problem of water pollution. By intensifying the system of governor responsibility， the River Chief System promotes the integration of powers in the system of water management and resolves the inherent defects of organizational barriers caused by the division of functions of modern government. In essence，  the River Chief System is a system of responsibility for environmental protection with characteristics of Chinese social governance. As an innovation of water management with Chinese characteristics， the River Chief System caters for the growing demand for a better water environment among Chinese people. This system is equipped with internal reasonability and legitimacy. The River Chief System has achieved its initial results in practice and has risen to be a national will. However，  institutional logic confusion and insufficient legal basis are among other problems in the River Chief System. In the future， the development of the River Chief System shall keep being compatible with the concept of green development， and it shall combine the management of rivers and lakes with social development and constantly improve the role of the rule of law and public participation.

Key Words： the River Chief System; water management， political authority; Chinese characteristics