论司法介入高校管理的法理与范围

冯丽娇 彭俊

摘要：当前，司法介入高校纠纷在学理上已经得到了进一步的认可，但由于种种原因，司法介入高校还存在着一定的难度。近年来，高校纠纷不断涌出，不同法院对同一类型的高校纠纷裁判结果各有不同，同时，司法介入高校纠纷的范围不明确，共同导致了不必要的学生诉权滥用以及司法资源浪费。研究司法介入高校，对有效解决高校纠纷、维护社会和平、推进依法治国极具参考意义。

关键词：公立高校;纠纷;界限

2017年6月10日，北大博士于艳茹案在经历二审后迎来了终审，但一审与二审的审理结果却有所差异：相同的是两级法院都认为学位管理不属于法院的受理范围，不同的是二审还认定北京大学做出的撤销学位的决定程序违法本案的判决结果很是引人深思。从“田永案”后，高校纠纷不断地走向法院，“于艳茹案”不过是其中之一，司法介入高校已经成为司法实践的常态，但部分学者对此依然保持反对的意见，那么从学理的角度，司法是否应该介入高校呢？本案两级法院对学位管理的态度高度一致，这实际是把高校学术评价排除在法院之外，那么法院基于学术自由不予审理学位恢复是否具有学理上的依据？进一步讲，司法介入高校的范围又何在？

一、司法介入高校的争论焦点以及高校纠纷的内涵

（一）司法介入高校的争论焦点

“于艳茹案”在学理界激起了千层浪。理论与实践是两个不可分的环节，故笔者为了更好的解决司法介入高校过程中学理与司法实践的冲突，综合考虑学理与司法实践的情况，总结出司法介入高校的两个争议焦点：一是是否允许司法介入高校;二是如何确定司法介入高校的范围。

高校包含公立高校与私立高校，但本文中笔者仅就公立高校环绕上述两个焦点论述，下文所指高校均特指公立高校。

（二）高校纠纷的内涵

高校纠纷主要包括高校与教师之间、高校与学生之间的纠纷。本文中笔者仅讨论高校与学生之间的纠纷。高校纠纷其实质是高校自主管理权与学生权利之间的冲突，是指高校在日常的管理活动中出现的各种内部争议。

二、司法介入高校的法理

（一）高校在我国的法律地位

学理对司法介入高校存在争议主要原因是对高校法律地位理解不同。部分学者根据《高等教育法》第30条规定，认为高等学校自成立之日起便获得了法人地位，在民事活动中依法行使民事权利并承担民事责任，得出高校属于“私法人”的结论。笔者并不认可这一观点。

事实上，高校同时具备私法人与公法人的双重属性，受到公法与私法的双重调整，不能笼统的界定高校的性质，而应当从高校的具體行为去认定其法律地位。在本文中，主要讨论高校中的高校学生管理纠纷，根据《行政诉讼法》第25条规定，被授权组织所做的具体行政行为被起诉的，该被授权组织为被告，以及《高等教育法》第25条和《教育法》第53条之规定“高等学校是经过国家教育行政部门审批设立的，其经费以划拨为主的事业单位”可知高校是根据国家意志而设立，属于国家法律授权的教育事业单位，行使着国家的教育管理职能。高校不是行政机关，但行政诉讼中的行政被告包含法律授权的组织，故笔者认为高校作为被授权的事业单位在高校管理学生纠纷中具有“公法人”性质，属于行政诉讼的适格被告。

（二）高校与学生之间的关系

关于高校与学生之间的关系，不同学者各有看法，主要体现为教育契约关系与特别权力关系。

1、教育契约关系

教育契约关系否认高校的行政性质，认为高校与学生之间是相互平等的民事主体关系，义务教育也被理解成强制契约，高校与学生之间是享受教育与提供教育服务的合同关系。

高校在社会中教书育人，行使国家教育管理职能，把高校等同于普通的社会团体，明显与其职能不相匹配。且根据教育契约论，高校既然与学生是相互平等的民事主体，在高校学生管理上，就不存在内外部管理的区分，当学生感受到被侵犯时便可向法院寻求救济，高校纠纷均可通过法院解决，这显然完全打破了高校的自主管理，与宪法设立高校的本意相违背，同时将有可能导致学生诉权的滥用、司法资源的浪费、折损宪法的权威。故笔者认为该观点把高校界定为私法人，遗漏了对高校行使国家教育职权的认定，不应把高校与学生的关系列入教育契约关系的行列。

2、特别权力关系

特别权力关系又称特别服从关系，是指国家或公共团体等行政主体基于特别的法律原因，对相对人享有概括的命令强制之力而使相对人处于附属的地位、负有高度服从义务的关系。特别权利关系又可分为⑴公法上的勤务关系，如公职人员与政府之间的关系;⑵公营造物的利用关系，如受益人与公益组织之间的利用关系;⑶公法上的特别监督关系，如人大代表与公职人员的监督关系。依据上述分类，笔者认为应把高校与学生之间的关系列入公营造物的利用关系：首先，高校是国家为培养人才而设立的教育事业单位，本身就具备公营性;其次，学生在校就读期间，必然使用高校教学设备等，即是对教学资源的利用。

学生进入高校后，在高校的安排下参与大学生活与学习，学生没有改变的余地，学生与高校之间处于管理关系。现如今的高考制度，学生升入高校学习前，需先填报志愿，再由高校决定是否录取，两者在表面上存在双向选择的关系，这正是高校与学生关系区别于一般的特别权力关系之所在，故笔者认为高校与学生之间属于特殊的特别权利关系。

从特别权力关系的角度出发，高校纠纷应当排除法律的适用。但在二战后，特别权利关系有了新变化，演化出“基础关系”与“管理关系”的二分法理论，随后又在此基础上发展出“重要性理论”，特别权力关系下的部分事项已不再是单纯由机关内部解决，而是披上司法外衣，进到司法领域。我国在时代发展下也逐渐接受了该理论的变迁，从“田永案”以后我国司法在实践中已经承认了司法介入高校的合法性。

（三）司法介入高校的必要性

进入新时代后，学生诉高校案件不断增多，一方面是公民法律意识的增强，另一方面也是高校在管理过程中忽视了学生权益保护所致。现行的高校自我救济缺乏有力的监督，存在社会公信力不足等问题，高校内部救济已经不能满足学生日益增长的救济权利需要，学生权益得不到有效保护与学生维权意识的不断觉醒形成了鲜明的冲突。

1、司法介入高校是对高校管理权进行制约的需要

我国《高等教育法》第11条规定，高校治理应遵循“自主办学”“民主管理”的原则，但该法仅从大的层面规划了高校的管理工作，却未考虑到高校管理活动的复杂性。仅规定高校有接受监督的義务却排除司法的介入，即只实行内部监督，这种监督方式虽然保证了高校的自主管理，但是却无法做到真正的公平公正，任何人都不能做自己的法官，教育系统内部评判自己的行为不可避免地存在些许偏颇，更严重者将可能导致其高校管理权的无限膨胀，甚至滋生腐败，危害社会。

高校与学生之间的关系从大的层面而言即是国家公权力与公民私权利在教育领域的相互关系，权力服务于权利，限制国家权力是为了更好的保护公民权利。法治社会的建设要求权力的行使必须是透明的，把高校纠纷置于司法的阳光下即是最好的透明。在保障高校独立管理的基础上，把高校关进司法的笼子里，才能切实保障高校与学生之间的利益平衡。

2、司法介入高校是维护学生权益的必然性要求

司法介入高校具有宪法的支持，我国宪法第四十条规定，我国公民享有教育权，其根本大法地位决定了我国公民的受教育权神圣不可侵犯。同时，司法介入高校也有普通法的支撑，我国2005年修订的《普通高等学校学生管理规定》第42条规定，学生对高校的处分不服的可以向相关组织申诉，对于侵犯其基本权利的还可以向法院提起诉讼，可见我国司法介入高校有法可依。

权力没有约束便会放纵，权利没有救济便会失去保障。受教育权优先发赋予，是公民的基本权利，仅靠高校内部监督明显过于草率，必然要求相应的司法救济。学生必然要受到高校管理活动的影响，学生是被管理者，是处于弱势的一方，公平公正的高校管理有利于学生权益的保护，但水能裁舟亦能覆舟，不适当的高校管理也能践踏学生的合法权益。当学生因高校的不当管理而遭受损害时，学生对高校的信任实际上已经流失，高校内部救济神秘莫测，更是加剧了学生的不安，人心不服，何以服众？不允许学生提起诉讼，这不仅限制了学生的诉权、无法及时救济学生的合法权益，同时也折损高校的威严，且随着时代的发展，高校学生的法律意识不断提高，禁止司法介入高校将有可能激化两者之间的矛盾，甚至有可能掀起新一轮学生维权运动，不利于社会的稳定与和谐。

3、司法介入高校是建设法治社会的需要

自党的十八大以来，我国不断推进法治社会建设，司法体制的改革以及民法的修改都表明了国家对建设法治社会的决心。

在依法治国的氛围里，教书育人的高校是整个社会中不可或缺的重要组成部分，高校的重要地位决定了其管理权必然要融入到法治的潮流中去。司法审查与高校自主管理并不冲突，用法治规范高校管理活动，才能实现高校自主管理、学生权益保护与法治社会建设的共赢局面。

三、司法介入高校管理的范围

前期，我国把高校管理排斥司法介入。随着时代的发展，这种观点已经被逐渐抛弃，司法介入高校成为必然局势，但就司法介入的界限又发生了争议。

1、司法介入高校的时间点

《普通高等学校学生管理规定》第42条仅规定了学生对高校的处分不服，可向相关部门申诉，对于高校侵犯其人身权、财产权的可向法院提起诉讼，但并未就学生申诉与诉讼的关系做出规定。就两者之间的关系学理上有两种不同的观点，一种观点认为司法介入高校不应以穷尽内部救济为前提，另一观点认为学生就高校管理行为提起行政诉讼必须经过申诉或复议前置程序，否则，法院应当以不符合起诉条件而予以驳回。

以上两种观点我更加倾向于穷尽高校内部救济。目前我国司法介入高校的界限依然模棱两可，司法审查过于激进则可能损害高校自主管理权，司法审查过于软弱则不利于学生合法权益保护，使得法院陷入两难的境地。主张高校处理先行，一方面，在穷尽高校内部救济的情况下才提起诉讼，可以保障高校自主管理与司法威严的双赢，同时，大部分高校纠纷在高校现行处理阶段就能够得到解决，不仅可以减轻学生的经济压力也可以减轻法院的诉讼压力。另一方面，申诉、复议后诉讼，可以使学生权益保护更加体系化，而且从另一角度考虑，诉讼过后，大部分学生依然要回到校园学习，诉讼是权力救济的最后一种途径，君不知，多少人对簿公堂、撕破脸皮、再无和好可能，诉讼虽然能解决高校纠纷，但就学生解决纠纷后回归校园而言，多少有些得不偿失的意味，而高校处理先行因为是高校内部处理，凡是还有商量的余地，有助于平息高校与学生之间的纠纷，更有助于学生重新回归校园。

2、司法介入高校管理的范围

行政主体与行政相对人在现实中的地位并不平等，学生在高校纠纷中处于弱势一方，但并不能因此便把所有的学生诉高校案件都列入受诉范围，法院受理高校纠纷必须有一个标准。

1956年乌利教授提出应该把特别权力关系划分为两种不同的关系：发生、变更或终止特别权利关系之效果行为，为基础关系;为达成行政机关本身目的之经营或管理行为，为管理关系。基础关系引发的法律争议可以司法介入，而对于管理关系司法则不可介入。随后基于这两种关系又发展出“重要性理论”，即被诉高校的管理行为是否对学生的公民基本权益有重大影响。

“田永案”中田永的作弊行为并未影响田永的考试作答，也即与田永的考试内容无相关。田永的作弊行为与考场的纪律管理规定相驳，换句话说，北京科技大学对田永所做的处罚，是基于行政管理原因的处分，故笔者认为法院对“田永案”的受理意味着乌利教授的基础关系与管理关系二分法理论在我国已经被打破，管理关系并非完全排斥司法介入。目前对司法介入高校的界限影响较大的是“重要性理论”，笔者认为“重要性理论”虽然有一定的模糊，但可以通过其他方面予以补正。宪法赋予公民的基本权利在任何时候都不能受到侵犯，所以笔者认为，现时代的“重要性理论”应以学生的基本权利为中心，兼顾对学生基本权利有重大影响的管理行为为划分标准。

3、司法介入高校的审查方式：合法性审查与合理性审查

我国《行政法》第六条规定：“人民法院在审理行政案件时，对行政行为的合法性进行审查”，并未提及合理性审查，可见在一般的行政案件中只进行合法性审查。但值得注意的是现如今正是高校从绝对排除司法介入的真空走向允许司法介入的新境界时期，因為法律的不够完善以及高校纠纷的复杂性，极大的提高了司法介入的难度，学生诉高校不同于一般的行政案件。

行政案件的合法性审查是有梯度的，⑴最为严格：同时进行合法性审查和合理性审查，主要适用于行政机关滥用职权、行政行为明显不当的情形。⑵最为宽松：只是审查行政行为是否有重大违法，主要适用于无效行政行为、非诉行政执行的情形。⑶一般：只进行严格的合法性审查，适用于一般的行政案件。笔者认为加论述，司法介入高校时，不妨借鉴上述审查梯度，根据不同的情况实行不同的审查力度。有的学者主张把高校对于学生基本权利的管理分两类：一是对考试、升学、论文答辩、毕业证书审核等涉及教育教学和学术科研的管理活动;二是对学生日常教育和生活秩序的常规管理。按照这种观点，结合学术自由与行政案件合法性审查的梯度，我认为对于第一类学术类型的高校纠纷，基于其专业性以及高校学术自由的考虑，应由专业的人做专业的事，法院对该类案件进行审理时，应尊重高校学术自由，只进行程序合法审查，对于第二类不涉及学术自由但关乎学生切身权益的案件，根据比例原则可进可退，应结合合法审查与合理审查。

四、结语

高校纠纷诉至法院表明了两个方面的问题，一是高校内部管理体系的不够完善，对学生合法权益不够重视，二是学生的法律意识不断提高。在经济快速发展的带动下高校纠纷数量将会显著增加，笔者认为司法介入高校并不是最终的目的，高校依然要提高自主管理的能力，同时为了能够更好的解决高校与学生之间的纠纷，立法机关与最高人民法院应当行动起来，提供相关立法与更多的指导性案例。

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