基层政府农村低保政策执行偏差与优化

邹镜

摘 要： 【目的/意义】探究基层政府在农村低保政策中的执行偏差，提出解决办法以提高基层政府在农村低保政策中的执行效率。【方法/过程】通过文献阅读、网站浏览、实地调研等方法梳理了基层政府在农村低保政策执行中的偏差问题，进一步分析其中原因，提出对策建议。【结果/结论】由于基层政府工作人员的专业水准不足、低保对象收入难以精准确定、工作人员和受保群体之间存在沟通障碍等原因，导致基层低保工作效率低、低保对象定位模糊、工作人员和受保群体之间存在认识矛盾等问题，并就此提出对策建议：加强低保工作人员的专业化建设、科学合理地甄别低保对象、加强基层政府工作人员和农村贫困人口的沟通。

关键词： 农村低保;政策执行;偏差;对策

中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1637-5617（2019）05-0034-04

Abstract：  【Objective/Meaning】The deviation in the implementation of basiclevel government in the rural subsistence allowance policy was explored and the countermeasures were put forward to improve the implementation efficiency of basiclevel government in the rural subsistence allowance policy. 【Methods/Procedures】Through the methods such as literature reading， website browsing， field research， the deviation problems of basiclevel government in the implementation of rural subsistence allowance policy were sorted out， and the reasons were further analyzed， and then the countermeasures were put forward. 【Results/Conclusions】Due to the reasons such as the shortage of professional standards for basiclevel government workers， difficulty in accurately determining the income of low objects， and the obstacle of communication between workers and the insured group， there were some problems such as low working efficiency of basiclevel subsistence allowance， fuzzy orientation of the low objects， and contradiction between the staffs and the insured groups. Then， the countermeasures were put forward including strengthening the specialization establishment of workers for subsistence allowance， scientifically and rationally screening out the low objects， and strengthening the communication between basiclevel government workers and rural povertystricken population.

Key words：  rural subsistence allowance;policy implementation;deviation;countermeasures

改革開放以来，我国经济社会不断发展，广大农村的贫困情况也得到了极大的改善。特别是我国的脱贫攻坚工作，取得了举世辉煌的成就。但不可否认的是，在广大农村特别是中西部地区的农村，依然有很多难啃的“贫困硬骨头”，脱贫攻坚工作任重道远，更需砥砺前行。党的十九大以来，为了打好脱贫攻坚战，中央创新机制，加强顶层设计。在“后脱贫时期”，深度贫困地区剩余贫困人口的脱贫摘帽依然是全面建成小康社会的短板[1]。破解难题的关键是落实中央制度设计，防止在最后关头出现执行偏差。低保政策是社会救助制度的重要内容，是一项解决贫困人口生存问题的政策，也是社会保障制度中的最后一道安全网。随着我国脱贫攻坚进入决胜阶段，我国逐步探索出的农村低保政策也在不断深化。但是，这项普遍的惠民工程，在具体的执行过程中出现了各种问题，实施效果难免会偏离政策初衷，具体实施现状与当前的中央顶层制度设计的目标、我国农村经济社会发展情况，以及农村基础服务实施均等化的要求都存在一定的差距，与国外的优秀经验相比，仍有很大的改进空间。截至目前，我国农村低保政策实施已有12年，但作为政策的执行者的基层政府，其政策实践与政策宗旨相悖，执行过程中的偏差使政策失真。因此，分析基层政府在农村低保政策执行过程中的偏差，解决执行过程中的问题，根据时代发展需要提出解决措施是很有必要的，有利于助力我国如期顺利打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会。

1 基层政府在农村低保政策执行过程中存在的偏差表现

1.1 基层低保工作效率低

基层政府工作人员在工作中言语伤害贫困群体并与之发生矛盾的现象时有发生，很难为受保对象提供良好的专业性服务，导致基层低保工作效率低，低保政策实施效果较差。在我国偏远农村，村居分散、交通不便，村民到村委会要经过几番周折，特别是有些残疾、老年人群出行更是不易。到达村委会后无法及时在对应的窗口办理业务，人少事多的窗口也没有多余的工作人员主动提供帮助。村民还没办理完低保业务又到了工作人员的下班时间，导致上午的业务被推迟到下午的情况屡见不鲜。工作人员之间的相互推诿、办事拖拉，延长了百姓的等待时间，降低了工作效率。

1.2 低保对象定位模糊

低保对象的收入难以精准确定，且以收入为基础的低保对象瞄准方法存在较大程度上的瞄准偏误。一部分符合受保标准的群体得到了低保补助，但还有另一部分边缘弱势群体，他们的经济状况也符合脱贫救助的标准，却被放置在受争议的保障范围内，没有及时受到低保补助，成为脱贫后期的“硬骨头”。许多在外务工的村民，经济条件得到改善，却没有精准退保。应保不保、错保、误保的现象比较严重。

1.3 工作人员和受保群体之间存在认识矛盾

就算是被纳入补助范围的贫困人口，也只是被动地领取微乎其微的救济金。低保金的领取方式、领取时间、领取金额等完全被动地受村委会的安排，低保工作人员并未向这些受保群体具体解释过任何关于政策的事项，以致其被终止低保补助时不知所措。当被退保的老百姓找工作人员进行理论时，一些政府工作人员的态度并不友善，使本来经济状况就不好还被“无缘无故”退保的贫困人口感到极其不满，易引起民怨，激化社会矛盾，引发社会问题，造成社会动乱。这类贫困群体认为自己贫困潦倒却没有得到应有的补助，完全是因为基层政府的工作人员不尽职尽责，偏袒自私地工作，没有关注他们的贫困，只关注了部分贫困对象。由于双方认识不统一，工作人员和贫困群体之间的隔阂越来越大，造成政府在村民心中的形象差。

2 基层政府执行农村低保政策存在偏差的原因

2.1 基层政府工作人员专业化水准不足

低保工作内容复杂，除了要求低保工作人员熟悉政策外，还涉及社会学、社会政策、管理学、心理学等方面的知识。最低生活保障管理是专业性较强的工作，很多西方国家都要求获得了社会工作、心理学证书的专业工作人员来从事这项工作。而我国大多数基层地方政府的工作人员基本上都缺乏专业知识、专业技能，只是从行政角度执行政策，并不能真正理解低保政策的社会意义，也不能主动关注受保群体的心理需求。各负责人虽然工作时间久，工作经验丰富，也能随时响应时代号召，跟随中央的步伐不断学习，但这些工作人员的思维方式、学习内容都较为滞后，学习到的理论知识与具体的执行情况有所脱节。村委会的社保专业人员、社会工作人员、大学生村官人数过少，具有时代视角的专业工作人员不能满足基层的发展需要。

2.2 低保对象的收入难以精准确定

随着经济社会的不断发展，资金、劳动力的流动加大，很多符合地区受保标准的村民在外地务工，这些人群在户籍所在地申报了低保补助。但当工作人员去家里进行具体财产核查时，家里的硬性条件符合，但由于受保人不在现场，留守在家里的人员又缺乏沟通能力，其详细的情况无法向工作人员准确介绍。还有在第一次申报成功获得低保补助后的家庭，也许在工作稳定后经济条件得到了较大的改善，但由于这些受保对象在外务工生活，当地低保工作人员并不能及时准确地了解到这些受保对象的具体情况，很多经济条件改善的受保群体在老家留下破旧不堪的房子，实际上却在外地过上了较为舒适的生活，存在隐瞒欺骗的现象，导致统计工作很难做到准确。还有的情况是，多户家庭的收入难以精准衡量比较，由于名额资金有限，基层村委会往往会向上级推荐与自己关系密切或有利益关系的家庭，这些家庭的收入也在贫困线以下，所以就算有层层的公示制度，也能“蒙骗过关”，导致有限的低保资金使用在这些家庭收入并不是最差的群体身上，造成错保、漏保，降低了低保制度的实施效果[2]。

2.3 贫困群体和工作人员之间存在沟通障碍

低保的保障对象是生活低于一般标准的困难群众。有些群众对低保工作的不支持，对基层工作人员的怨愤来自对整个农村低保制度的不了解，没有准确把握低保的政策精神，对基层政府低保工作人员的工作原则、工作程序等不清楚。这些困难群体的知识水平低，对国家政策了解得并不全面深刻，许多符合受保标准的群体只知国家有这个政策，但具体标准、办理手续、领金手续等全是被动地接受政府工作人员的通知。基层政府工作人员只是简单地上传下达，没有很高的积极性和充分的耐心对待前来咨询的贫困村民，缺乏尽职尽责的职业精神主动与这些相对弱势的群体沟通，没有详尽地了解村民的各种情况，导致有些边缘群体由于对低保制度理解不到位，不能及时获得低保补助。沟通障碍导致基层政府的工作人员和贫困村民之间出现认识矛盾的同时，也影响了基层政府的形象。

3 对于改善基层政府低保制度执行偏差的对策建议

3.1 加强低保工作人员的专业化建设

基层工作人员的素质高低直接影响到农村低保制度的实施效果，基层工作人员面临着较大的工作任务、工作压力，最细小繁琐的事情都要在基层工作人员的手中经办，因此要加强对基层工作人员的专业素质、业务技能的培训，提升其工作的专业性和有效性。低保工作的专业化实现需要专业的社会工作队伍[3]。国家应加强社会工作教育，培育专业的社会工作人才及时补充到相应的工作队伍中，以保证低保工作的专业性。专业社工运用专业的知识和技能，帮助贫困人员提升生存、生活、工作能力。专业社工还可以发挥他们影响社会政策的能力，促使政府制定低保相关的配套政策。同时，应提高基层政府工作人员的补助和福利待遇，吸引并留住专业人才与大学生村官等。加强对现行基层政府的老工作人员的培训，提升其專业化业务技能、专业素质与工作理念。整合各界的资源，加强宣传，吸引社会优秀人士、大学生志愿者等加入我国的低保工作人员队伍，保证低保工作人员队伍的视角、理念的时代性、国际性。推动低保工作人员承担起教育者、促能者、倡导者、支持者、发动者和社区照顾者的多重角色任务[4]。并且，通过建立科学化、人性化的人事制度，在吸引并留住专业化人才的同时，促进基层政府低保工作高效有序地进行。可借鉴国外的先进经验，引进科学的管理方法、评估技术，从多方面对基层工作人员的工作进行管理、指引、评估、监督。对在低保工作中绩效显著，切实改善贫困人员贫困情况的工作人员给予奖励晋升，对于敷衍对待低保工作，群众反映不满的工作人员应给予严厉的处罚。对低保工作人员的绩效考核要采用量化指标和质量指标相结合的方式。

3.2 科学合理地甄别低保对象

贫困地区农村低保对象的精准识别度有待加强，应制定科学的计算标准和计算方法，准确界定农民的收入。农民的固定收入，包括房宅、田地、家庭不動产等能够准确量化，低保工作人员方便核查。但是，许多家庭的隐性收入并不好核查，特别是偏远农村的外出务工人口较多，情况难以了解。如老家贫困但外出打工收入已经超过低保标准的务工人员，子女给的赡养费已经超过低保标准的老年受保群体等，对这些群体的隐性收入，无法准确量化计算。这就需要工作人员在做好硬性工作之余，经常去这些家庭上门走访，仔细留心观察其生活动态，多与这些家庭的邻居交谈，更准确地掌握其真实情况，避免被表面现象所蒙蔽，出现误保的情况。在熟人社会的农村，调动村民的参与性，以村居为单位，多角度、多形式测量受保人群的收入状况与生活需求。依靠收入为标准的硬制度，结合软制度，精准识别应得到保障的对象。除了国家确定的刚性贫困线之外，在统一贫困标准和低保标准的基础上，中央及上级政府应给予基层政府更多的辅助参考条件，如户主的受教育程度、家庭规模、子女数量及其受教育情况、是否有残疾人、耕地面积等。另外，可根据不同地区经济发展水平的差异，在具体市县因地制宜地对受保标准进行适时调整，对低保户进行动态管理。提高低保审批程序的公开程度，可由基层政府召集该村符合受保标准的贫困户，在有限名额下民主评议，公开选择，精准确定最应得到保障的低保户，并进行公示让群众无异议。

低保政策的初衷是减轻贫困户负担，为实现全面小康社会政策托底，所以在政策的执行上要灵活、有原则。特别是对一些有班不上、有钱不挣、有事不干的健壮中青年，要与无法自食其力的真正贫困户区分开对待。同时，出台一些配套制度，让涉及房产、车辆、存款等相关职能部门设专人协助民政人员核实政策享受者信息，提高办事效率，避免关键信息失真，尽量减少不合理现象发生，精准甄别低保对象。

3.3 加强基层政府工作人员和农村贫困人口的沟通

群众对政策的了解与支持是依法高效执行低保政策的基础。而低保政策的宣传正是给予政府和群众双方一个相互了解的机会和空间，有助于消除双方的隔阂和群众的不满，使双方思想得到统一[5]。因此，基层政府可采取公告栏公示、入户发放宣传资料、政府官网告知、微信传播，村委村居张贴等方式，把主要低保政策、辖区内全部低保对象名单和监督举报电话等内容印制成传单，发放到所有村民家中，让广大群众清楚了解低保政策的政策执行精神、保障对象范围、办理程序步骤、管理原则、退出机制等事项，使符合补助标准的贫困人口及时申请得到补助，使有欺骗行为的受保对象在广大群众的监督之下退出保障范围，使“自认为贫困”的贫困群体消除误会，使农村低保政策更公开透明地在阳光下运行，得到广大群众的认同和支持，得到贫困人口的理解和配合。加强基层工作人员对低保政策的读懂吃透，使其在增强自身工作能力的同时能更通俗易懂地向受保对象解释政策，使知识水平低、沟通能力有限的贫困群体能轻松读懂政策，减少因沟通障碍带来的不必要麻烦。可安排如“周五下午接待沟通日”的活动制度，使有需求的百姓能够及时到基层政府寻求救助。加强基层政府和贫困人口的沟通[6]，树立政府良好形象的同时避免政策执行的失误。

4 结论

民政乃国政，重心在基层。农村贫困人口的脱贫是我国全面建成小康社会的短板，农村低保工作是打赢脱贫攻坚战的“重要武器”，基层政府是农村低保政策的执行主体，应重视基层政府在农村低保政策中的执行偏差[7]。从中央到基层政府，都应坚守制度原则，在稳步落实农村低保政策的同时，积极创新，实干进取，总结出现的问题，分析原因，纠正偏差，改进工作，真正发挥农村低保政策的作用，助力脱贫攻坚，促进全面建成小康社会。

参考文献：

[1] 李瑜. 精准视角下重庆市丰都县脱贫攻坚推进中存在的问题及对策研究[D]. 重庆：重庆大学，2017.

[2]付舒. 公平理论视阈下我国社会保障制度的分层化问题研究[D]. 长春：吉林大学，2016.

[3]王思斌. 社会工作要积极承担参与社会服务和社会治理的责任[J]. 中国社会工作，2019（13）：46.

[4]罗曼静. 社会工作者在青年志愿服务领域的角色、困境及对策[D]. 厦门：厦门大学，2014.

[5]祝猛昌. 党的十八大以来群众路线研究：一个文献综述[J]. 重庆社会科学，2014（5）：101-108.

[6]李冬梅. 经济法视野下的反贫困规制[D]. 北京：首都经济贸易大学，2006.

[7]李洪娟. 农村居民对农村低保制度的信任研究[D]. 武汉：华中农业大学，2012.