军用土地军民两用模式创新研究

裴泽宁 周航 刘潇

军队全面停止有偿服务工作完成后，创新军用土地应用模式成为当前面临的重要课题。介绍军用土地当前面临的问题状，分析产生原因，分析军地土地双方发展的互动影响。从改革创新、融合目标、协调机制、战斗力标准四个方面构建军用土地两用模式创新逻辑框架，最后，提出军用土地两用模式优化策略。

1.引言

随着国防和军队全面深化改革的不断推进、军队全面停止有偿服务工作的完成，面对大量空余军用土地资源，如何有效整合与合理利用，成为停偿工作后的重要课题。促进军地土地的整合利用是军民结合发展的全局性、综合性和战略性问题，它确定了未来军队空间发展格局的基本框架。随着我军发展进入新常态，更加强调军用土地这个国防资源的军事属性，更加要求军用土地的集约高效利用。在此背景下，探索创新军用土地应用模式，走开军民两用保障新路子，既是深入贯彻军民结合发展战略的必然趋势，又是提升军用土地保障力的内在要求，更是将存量资源转化为战斗力的创新举措。

2.问题的提出及原因分析

2.1大量军用土地闲置

军队全面停止有偿服务后，收回的土地有相当数量处于闲置状态，闲置土地与在用土地坐落数量基本一致，集约利用程度低，并且呈现出“多、小、散、零”的特点。这些闲置土地有的位于主城区核心商圈，有的位于城市经济发展带，有的位于农耕地等，与民用土地形成了“你中有我、我中有你”的状况，功能定位不明确。这是由于营区绝大多数成形于上世纪五、六十年代，调控力度不够、规划先天不足、总体布局零散、功能区划不明、建筑选址不妥、环境品质较差等。因而，面对空余闲散土地资源多与日益增长的土地需求之间的矛盾，加强军用土地集约高效利用已迫在眉睫。

2.2军地土地纠纷较多

军用土地与地方政府的用地规划及民间民事主体土地发生用地矛盾较多。主要表现在军地土地规划冲突和权属冲突。面对经济的高速发展，城市土地征用、房屋拆迁的形势，一些位于发展地带的军用土地或者过去地处偏远但现在成为发展主阵地的军用土地不得已让路。这是由于城市土地所有权由国土资源管理部门行使，规划权由国务院城乡规划主管部门及下级人民政府行使，两权分属不同部门，加之与部队沟通不够造成的。反过来，部队的建設发展也影响到民用土地发展，这是由于五、六十年代有些军用土地未利用完，经军地双方协调，在明确部队所有权的基础上支持地方从事种植、养殖业发展，一些民众的家庭收入都来源于此，当部队由于任务需求再次利用时便产生军地纠纷。

2.3军地协调机制不完善

军地信息交流共享渠道不畅通。地方国土资源管理部门在土地资源信息公开过程中，存在信息不完整、准确性不高、公开程度较低等问题。军用土地涉军事设施及军事秘密，为防止失泄密事件发生，确保军事安全，导致军队土地管理部门的土地信息多为内部参考，信息透明度不高、共享不够。军地土地协调平台机构缺失。在军地双方协商置换整合、指标储备、军民纠纷等问题的过程中，更多依赖人员沟通，当遇到人员变动调整时，协调沟通不畅，相关业务无法顺利开展，原因是缺乏有效机构平台。法规制度缺失。关于国家建设用地的法律法规大部分属于通法，部队建设用地的法规属于内部行政法规、规章，二者之间并没有融合。在当前军地土地需要大量置换整合、储备管理之际，缺乏适应当前形势的针对性法律条文和规章规范。

3.军地土地双方发展的互动影响分析

3.1民用土地发展对军用土地发展的影响

我国城镇化大力发展的趋势越来越大，城市空间结构发生了巨大变化，表现为工业用地外迁、农村用地减少、居住环境改造、低效用地置换，农村用地的规划调整为军地土地置换提供了可能性，使得大量存量资源被盘活，促进了城乡土地资源供求平衡、城乡土地价值最大化、绿色生态景观增加，也促进了军地土地资源的供求平衡。民用土地的健康绿色发展促进了地方经济的飞速发展，从而也支持了国防建设发展。

3.2军用土地发展对民用土地发展的影响

军用土地属于国防资源，承载着实现强军目标的任务使命。近年来，军队全面停止有偿服务旨在将存量资源转化为保障力，从而生成战斗力。部队主动出让核心商圈的军用土地，积极与地方建立协调机制，出城近郊、整合置换、指标储备、军民共享等一些列举措，为支持地方经济建设作出了贡献，也为人民树立了艰苦朴素、敢打必胜的良好形象。

3.3军地土地双方发展关系

军用土地与民用土地虽然不是军民结合发展的重要领域，却是不可或缺的一部分，二者分别承载着国防建设发展的使命和地方经济建设的使命，是物质的基础、发展的载体。正确处理好军用土地与民用土地的交集，是正确处理好国防建设和经济建设交集的基础。打破军地壁垒首先要明确军地界限，实现军民结合首先要认清个体特性，这是双方协调深入发展的辩证法。

4.军用土地军民两用储备模式创新的逻辑框架

以改革创新为驱动。抓住军民结合发展战略之机，坚持富国与强军相统一。在创新军用土地建设、技术力量储备、资源调配和生态环境保护等军地资源共享机制上下功夫，探索具有部队特色、符合军队现代化要求的军用土地融合保障。在营区营房管理、核与辐射环境监测、水电气热、建筑节能等方面，依托社会、融入国家，减轻保障负担，提高保障效益。

以深度结合为目标。军用土地建设领域是军民结合领域广、空间大、深度深的领域，军地通用性强，不论是工程建设、土地管理还是战时勤务保障，绝大部分内容在国家和地方都有相应的新技术、大企业，这些都为联勤建设提供了强有力的支撑。通过建立完善的机制标准，采用信息化手段，将国家和地方理念技术和资源与军用土地保障深度结合。

以互动协调为途径。建立信息共享平台、互动协调机制。军地双方摸清可资利用的各类保障资源，能利用民用资源的就不自己铺摊子，能纳入国家经济社会发展体系的就不另起炉灶，能依托社会保障办的事情都要实现社会化，最大限度地节约资源，提高保障效益。

以战斗力为标准。树立战斗力标准，强化国防动员教育，充分发挥国动委、边防委的纽带和桥梁作用，形成军地联保方案，每2至3年组织一次军地联合的就地筹措演练，形成以部队保障为主、社会保障为辅，以实物保障为主、产能保障为辅的多元化保障格局，有效提升后勤持续保障能力，促进战斗力生成。

5.军用土地军民两用储备模式优化举措

5.1加强顶制度层设计

尽快出台军用土地管理领域的军事法律，对军用土地的性质、规划、供给、审批、用途管制、使用流程、生态环境保护等各个环节进行明确。设立地方监察部门、军队纪检部门共同监督的合作监察制度，避免军地双方责任主体相互推诿或者不合理协调。

5.2建立军地联动协调机制

建立军委机关、军兵种与国家部委、省（市）政府定期会商机制，在中长期规划编制、地区整体规划制定、重大工程项目安排等时机，召开军地会商会议通报有关情况、征求意见建议，共同研究解决有关军地土地置换、储备管护、军民纠纷等矛盾问题，成立专门工作组，由党政双方主要领导担任双组长、党政专职副书记任指挥长；主要领导重大事项亲自协调、关键环节亲自把关、重点问题亲自解决，对项目实行网格化、清单式管理。建立“军队统筹、政府主导、企业承接”的工作机制，对闲散军用土地分门别类清理，集中委托给所属国有企业；对没有地方权属手续的部分軍用土地，联动变为有效地方土地。

5.3建立军民共享平台

依托地方信息基础设施，加快军地兼容、军地联通、军地共享的信息网络建设，构建军民通用的军用土地可视化系统和动态化地方潜力调查系统等土地信息系统，逐步扭转地方资源军民分割、信息不通、流动不畅的局面，确保军队需求实时可知，地方资源实时可视，为战时实施一体化提供信息保障平台。资源利用从封闭管理到开放共享，针对大型训练场地阶段性、季节性使用的特点，探索点状征地、征而不转、征租结合等方式，在训练间歇期适度对社会开放，提升国防教育效果，开创军民共享新业态。

5.4统筹结合保障力量

在刺激增长、促进转型、增加就业等方面，吸引央企、国企等地方优质资源，融入军用土地建设领域，通过“不为我有、但为我用”的结合共赢，填补军队专业技术力量不足。对军民通用科技，充分发挥地方丰富的科研机构、科技力量、科学技术等优势，通过提供科技需求，采用公开招标、协议等方式，加大新技术、新材料、新工艺成果应用力度，充分利用国家和地方地理环境、国土卫片等数据信息。

5.5军地联管功能对接

既要维护好部队利益，确保军队资产不流失，又要充分保障人民群众的合法利益，这是军地联管功能对接的目标。在军用储备土地日常管护与地方签订管护协议。在地方基础设施建设兼顾应急应战需要，预留军事功能需求接口，比如高速公路、仓库、港口、码头、人防、长途通信等基础设施建设，充分考虑战时部队机动、野营物资储备、装备调运、装卸停泊等作战需要；军队要把具有比较优势的机场、地下设施、人防工程等专业力量和技术，纳入军民结合发展体系，为地方重大工程勘察设计提供技术服务。

参考文献：

[1]裴泽宁.军地土地置换整合探索[J].中国军转民，2018（12）：68-71.

[2]还毅.创新军用土地资源保障模式探索军事土地融合保障新路[N].解放军报，2018-10-09（005）.

[3]孙兴维.探索新时代军用土地保障转型发展新路[N].解放军报，2018-09-17（005）.

（作者单位：裴泽宁：海军工程大学；周航：陆军勤务学院训练基地；刘潇：海军勤务学院）