坚守耕地保护红线 筑牢粮食安全根基

河南省自然资源厅耕地保护监督处

为深入贯彻落实习近平总书记参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时重要讲话精神，按照河南省委统一安排部署，省自然资源厅围绕扛稳粮食安全重任和加强耕地保护工作，联合省农业农村厅派出7个调研小组，走访49个县（市、区），组织召开78次座谈会，个别访谈400多名同志，进行专项调研，详细了解各地加强耕地保护工作的主要做法，研究当前工作中亟待完善的政策措施。同时，省自然资源厅主要领导带队专程赴浙江学习“千万工程”先进经验。在此基础上，结合全省实际，提出进一步加强耕地保护工作的对策建议。

基本情况和主要做法

近年来，河南严格落实中央关于加强耕地保护严守耕地红线要求，把保护耕地放在更加突出的位置，坚持依法管地、依法用地，耕地保护工作取得明显成效。一是在保障城镇化、工业化快速发展的同时，牢牢守住耕地保护目标红线，全省耕地实际面积1.2227亿亩，超出国家下达目标192万亩;实际保护永久基本农田1.0223亿亩，超出国家下达目标17万亩。二是有效保障了经济发展用地需求。“十三五”以来，批准建设用地125.82万亩，有效保障了经济社会发展的用地需求。三是高标准农田建设取得明显成效。“十三五”以来，投入资金309.1亿元，建成高标准农田6042万亩，为粮食高产稳产奠定了坚实基础。

河南的做法主要有7个方面，即构建了较为完善的耕地保护顶层制度框架，强化提升了规划的管控能力，严格落实耕地占补平衡，实行永久基本农田特殊保护，大力开展土地整治建设高标准农田，努力提高土地节约集约水平，全力抓好土地执法监管工作。

存在的主要问题

虽然近年来河南的耕地保护工作取得了一定成效，但调研中发现仍存在一些亟待解决的问题。

耕地资源供需矛盾依然突出。近年来，河南工业化、城镇化加快发展，不可避免要占用大量耕地，而全省耕地后备资源相对不足，供需矛盾较为突出。

市、县政府的主体责任没有完全履行到位。部分地方政府“重发展、轻保护”思想依然存在，政府主导的违法用地居高不下，主体责任没有完全履行到位。虽然18个省辖市耕地红线目标全部守住，但县级层面仍有26个县低于目标红线，41个高标准农田建设项目进展缓慢。

节约集约用地水平有待进一步提升。一是地方长期以来形成的“重新增、轻存量”的倾向还没有完全扭转。普遍提出要申请追加建设用地规模指标和计划指标，对盘活存量畏难情绪较重。据统计，全省2009～2016年批而未供土地有62.44万亩，闲置土地9.06万亩，居全国前列;全省多数产业集聚区、开发区的实际供地率不足60%，远低于全省平均水平。二是用地标准执行不严格。地方在招商引资中，没有充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，放宽市场准入条件，干扰土地市场价格形成机制，导致供应价格偏低，企业节约集约用地动力不足。三是规划管控作用发挥有限。多年来，地方政府急于招商引资，往往是规划跟着项目走，项目选址到哪里，规划调整到哪里，规划严肃性大打折扣。再加上对破坏耕地等严重违法行为打击不力，难以起到震慑效果。四是农村建设用地节约集约程度更低。一些村庄空心化严重，集体经营性建设用地利用粗放，再加上新农村建设遗留问题还未消化完毕，农村宅基地流转、退出机制不完善，往往是新的已建设、旧的拆不掉，造成集体建设用地大量闲置浪费。据统计，全省人均农村建设用地267平方米（按户籍人口计算），人均建设用地标准为150平方米，高出标准117平方米。

违法违规占用耕地问题突出。局部地区违法违规用地采矿总量仍然偏高，突出表现为“一高、二大、三不力”。“一高”即政府主导的违法居高不下。河南正处在加速发展的关键期，基础设施建设大量上马，铁路、公路、机场等政府主导的重点项目违法占比达到39%，并有进一步蔓延趋势。“二大”即农民住宅和农村公益性项目违法量大面广。农民对宅基地的刚性需求持续增长，农村文化广场、卫生防疫等公益性项目建设较多，成为土地违法违规新的增长点，约占违法总量的23%。“三不力”即政府履行主体责任不力、日常巡查监管不力、违法查处整改不力，一些地方政府“红线”意识淡薄，重发展、轻保护，有的自然资源部门执法不严、查处不力，致使本地区违法违规用地采矿行为长期得不到纠正，历史遗留问题较多。2017年度全省土地卫片执法共发现违法用地4.9万亩，其中，耕地2.97万亩。据全省卫星遥感监测数据显示，2018年度由地方政府主导的城市道路等基础设施、公益性项目违法占地仍然较多，且有进一步蔓延趋势;全省私搭乱建和“小散乱”项目违法占用农用地2.6万亩，其中，耕地1.9万亩、永久基本农田5900余亩。

执法监管人才队伍建设和体制机制仍需进一步完善。据统计，全省自然资源执法人员共有1.1178万人，其中，在编人员8187人，行政编制仅有325人，执法装备、车辆、人员编制等方面保障不足，与承担的职能不相适应。2013年至今，全系统共向法院申请强制执行土地违法案件5.717万件，退回2.7971万件，退回率达48.9%;移送公安机关案件1891件，退回518件，法院判决196件;移送纪委监委追究党政纪责任案件3119件，责任追究落实1926件，土地执法强制执行难、刑事追究难、没收移交难、追责问责难“四难”问题还较为突出。

对策和建议

按照习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时关于“要发挥好粮食生产这个优势，立足打造全国重要的粮食生产核心区，推动藏粮于地、藏粮于技，稳步提升粮食产能，在确保国家粮食安全方面有新担当新作为”的重要讲话精神，河南坚持问题导向与目标导向结合，坚持一個重点，开展六大工程，坚决打好耕地保卫战，牢牢守住耕地保护目标红线。

“一个重点”就是切实压实地方政府的主体责任。一是以制度建设为中心任务，提请省委、省政府印发《进一步加强耕地保护严格土地管理的意见》《关于严格自然资源执法监管工作的指导意见》《河南省违反土地管理规定行为责任追究办法》，压实耕地保护责任，从严落实好市（县）党委、政府的主体责任、各相关部门的共同责任。二是建议省委、省政府将耕地和永久基本农田保护目标、自然资源执法监管共同责任落实情况纳入各级政府工作考核，由组织、纪委、自然资源等部门联合开展责任目标考核，并将考核结果作为领导干部综合考核评价、生态文明建设目标评价考核、粮食安全市长（县长）责任制考核、领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要依据。三是建议由省纪委、检察院、法院、财政厅、司法厅等部门联合研究制定关于自然资源领域案件移送、财物没收、追责问责以及“裁执分离”的规范性文件，明确统一的刑事移送、建筑物没收、法院受理、审查等细则，共同破解土地执法“四难”问题。

“六大工程”即实行耕地管控性保护工程、约束性保护工程、补救性保护工程、倒逼性保护工程、激励性保护工程和惩治性保护工程。

开展管控性保护工程，从源头上管控耕地。一是积极推動建立国土空间规划和用途管制新体系。加快建立全省国土空间规划新体系，统筹划定生态红线、永久基本农田、城镇开发边界，强化国土空间规划的指导约束作用，积极构建国土空间用途管制新机制，严格控制城镇建设占用优质耕地和自然生态空间，协调经济发展中生态保护和自然生态空间，实现经济发展的高质量。发挥空间规划的导向作用，坚持一张蓝图保发展，6月底前完成省级国土空间规划编制工作，2020年底前完成市、县国土空间总体规划编制工作。二是通过规划引领带动“三农”发展。充分发挥规划、计划的管控和引领作用，持续加大对现代农业和农村产业融合发展的政策支持力度，引导农业结构的合理调整，优先安排农村基础设施和公共服务用地，把调整布局、存量挖潜作为解决农村发展的主要途径，盘活农村闲置建设用地资源，保障农村新产业新业态用地。三是有效推动农村建设用地拆旧复垦产生的资源在城乡间合理流动，规范完善收益合理有偿分配机制，确保整治形成的建设用地指标和收益优先返还农业农村。

实行约束性保护工程，有效保护永久基本农田。一是强化永久基本农田红线对各类建设布局的硬约束，除国家重大工程外，其他项目严禁占用。二是加快永久基本农田储备区建设。在永久基本农田之外其他质量较好的耕地中，划定永久基本农田储备区，及时报部备案，为重大项目占用做好充分准备。三是严控占用永久基本农田调整程序。对符合法定条件、确需占用基本农田的，必须按法定程序报批，要严格按照《自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》要求，严格占用和补划审查论证，并将同等数量和质量的耕地补划为基本农田，将永久基本农田的严格管控传导到各级各部门。

实行补救性保护工程，严格落实占补平衡。一是严格落实占补平衡数量、质量并重要求，坚决杜绝占多补少、占优补劣行为。二是开展耕地质量等别年度更新评价和补充耕地质量等级评定，积极探索耕作层土壤剥离，用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地土壤改良。三是加强补充耕地质量监管，依托“智慧耕地”信息系统，强化补充耕地项目质量、数量上图入库监管，适时开展实地核查。四是积极协调农业农村部门，将高标准农田产生新增耕地和产能作为占补平衡使用，扩展补充耕地储备空间。

实行倒逼性保护工程，尽量少占或不占耕地。一是持续推动用地保障方式由增量为主向盘活存量为主转变。以落实“十三五”单位GDP建设用地使用面积22%下降目标为主线，持续开展批而未供和闲置低效土地盘活利用专项行动。推动建设用地总量控制、减量化管理，各地商品住宅和商服等经营性用地使用存量用地和增减挂钩进行保障。二要严格执行土地开发利用标准。加强节地考核评价，开展节地技术和节地模式创新示范工作，健全以准入标准、定额标准和控制标准为主要内容的土地使用标准体系，着力提升土地利用效率。结合产业实际情况，逐步提高建设项目用地的准入门槛，大力推进建设利用多层标准厂房。加强节地考核评价，推广节地技术，引导节地模式创新，鼓励地上、地下空间综合开发利用。三是发挥市场机制的激励约束作用。建立健全统一的自然资源市场体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步扩大国有土地有偿使用范围，加快形成充分反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的土地市场价格机制，通过价格杠杆约束粗放利用，激励节约集约用地。加快推进土地二级市场建设，实现存量土地资源顺畅流通和高效配置，营造节约集约用地的制度环境。四是探索完善农村土地节约集约利用政策。统筹农业农村各项土地利用，合理布局各类用地，鼓励农业生产和村庄建设用地复合利用，鼓励有条件的农村利用“四荒地”、农村闲置房屋校舍、空闲地等发展特色产业，促进农村一二三产业融合发展。借鉴浙江、江苏等省经验，结合河南实际，研究推行“点状供地”模式，支持休闲农业和乡村旅游项目发展。

实行激励性保护工程，有效提高基层群众保护耕地的积极性。一是探索建立耕地和永久基本农田保护补偿制度。借鉴浙江经验，建立耕地和永久基本农田保护经济补偿制度，使农村集体经济组织和农户能从保护耕地和基本农田中获得长期、稳定的经济收益，充分调动农村集体经济组织和农民群众保护耕地的主动性、积极性。如浙江省每年给村集体每亩永久基本农田补贴100元钱，如发生私搭乱建行为，将予以扣除，这样极大提高村集体保护耕地和永久基本农田的积极性。二是全力推动全域国土综合整治。借鉴浙江“千村示范、万村整治”和全域土地综合整治经验，以一个行政村或本乡镇相邻的几个行政村为行政单元，编制整合原村庄规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划有机融合的多规合一的实用性村庄规划。合理优化农村生产、生活、生态用地空间，优化耕地、永久基本农田和村庄建设用地布局，通过政府搭建平台，合理安排和引导各部门项目投入，形成“各炒一盘菜，共办一桌席”共建格局，打造“千万工程”升级版，有效推进农村人居环境改善及乡村振兴战略实施。县级政府可按照相关政策，通过开展全域国土综合整治调整永久基本农田布局，整治产生的有关结余指标可进行交易，产生的收益可用于乡村振兴和扶贫攻坚。

实行惩治性保护工程，把好耕地保护最后关口。一是建立执法监管新体制。以建立地方政府为主导的执法监管共同责任机制为重点，以最大限度减少和遏制违法行为为目标，以“整合执法资源、理顺执法机构、规范执法主体”为原则，参照生态环境行政执法体制改革模式，探索建立既符合中央精神又切合河南实际的自然资源执法监管机构设置、职能配置、人员编制和经费装备保障体系。二是创新执法监管手段。继续全面完成基层所建设，大幅度提升执法装备保障与信息化水平，守牢耕地保护的前沿阵地。进一步畅通违法线索发现处置快速反应机制，加快建设省、市、县、乡四级互联互通的自然资源执法监督指挥中心，强化分析研判和预警，为防范打击违法行为打下坚实基础。三是坚持过程严管，严肃查处整改违法行为。建立健全具有河南特色的自然资源督察制度，督促地方政府和相关部门不断完善长效监管机制。要举利剑、长獠牙，成为虎狼之师，严厉打击各类违法占用耕地特别是永久基本农田行为，严防“农地非农化”。梳理排查倾向性、普遍性问题，适时部署开展专项整治行动。四是将执法工作与扫黑除恶专项斗争紧密结合，坚持既查事、又查人。加强与纪委监委、公检法等部门的沟通协调，健全完善自然资源执法监管长效机制。五是落实后果严惩，持续形成强大震慑效应。建立卫片执法与日常执法相互印证机制，充分运用约谈、问责和限批等手段，严肃责任追究;建立“增违挂钩”工作机制，实行严格奖惩;建立自然资源违法行为“黑名单”制度，实施联合惩戒，让违法者寸步难行。