基于实施单元的北京小城镇规划策略研究

赵之枫 朱三兵

摘要：本文分析当前北京市小城镇规划和实施现状，结合新时期北京市“减量提质”的城市发展目标，通过对涉及小城镇规划实施的土地资源、成本收益、建设时序等核心要素的研究，提出基于实施单元的小城镇规划策略。通过统筹城乡用地资源，搭建土地增减挂钩平台、统筹投资收益分配，搭建成本收益核算平台、统筹开发建设时序，搭建项目计划平台，在规划中细化实施路径，达到落实新版总规用地减量任务、划定生态红线、开发边界、多规合一的要求。

关键词：小城镇规划；实施单元；建设用地减量；北京市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.002 中图分类号：F292

文章编号：1009-1483（2019）06-0005-09 文献标识码：A

Research on Beijing Small Town Planning Strategy Based on Implementation Unit

ZHAO Zhifeng， ZHU Sanbing

[Abstract] This paper analyses the current status of planning and implementation of small towns in Beijing， and discusses the core elements such as land resources， cost-benefit， construction timing， etc. related to the planning and implementation of small towns in Beijing in the light of the urban development goal of "reducing the amount and improving the quality" in the new period. The small town planning strategy based on implementation unit is put forward. By coordinating urban and rural land resources， building a platform of linking increase and decrease， coordinating the distribution of investment income， building a platform of cost-benefit accounting， coordinating the development and construction schedule， building a project planning platform， and refining the implementation path in the planning， we can achieve the requirements of implementing the task of land reduction in the new edition of the general plan， delineating the ecological red line， developing the boundary and integration of planning.

[Keywords] small town planning； implementation unit； construction land reduction； Beijing City

引言

实施单元规划思想来源于建设用地的增减挂钩规划构想。2005年10月国土资源部印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，首次提出建设用地增减挂钩的规划思想。2015年4月北京市规委对房山区规划调研中，提出以良乡镇为试点开展实施单元规划研究，实施单元策略首次在小城镇层面尝试应用。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出城乡建设用地按照“市级层面——减量任务设计、区级层面——减量任务分配、乡镇层面——减量任务落实”的路径进行减量腾退。通过实施单元的建立，统筹小城镇城乡用地资源、搭建增减挂钩平台、统筹投资收益分配、落实减量任务，为小城镇规划提出新的要求[1]。李垣等通过对小城镇规划实施方案的研究提出从“项目统筹”到“全镇统筹”的规划实施策略[2]。张尔薇总结北京规划实施单元机制的特点，提出实施政策统筹体系、规划编制体系和运作路径体系等方面的实施单元体系设计思考[3]。李垣提出实施单元是落实“两线三区”空间管制要求，实现建设用地减量、三大设施同步实施、集中建设区外土地综合整治、生态保护和建设等工作的重要路径[4]。已有的研究主要在实践基础上对实施单元的机制及城乡规划中的作用进行探讨，而如何在小城镇规划中运用有待进一步研究。

1研究背景

1.1小城镇在城镇化进程中发挥重要作用

小城镇作为我国最基层的行政单元，其数量和人口规模巨大，是国家落实“乡村振兴战略”的重要载体，也是探索城乡均衡发展的突破口。新常态下，特大城市面臨巨大的规模扩张和人口转移压力，以小城镇为基础的就近城镇化成为重要途径[5]。

1.2城乡规划从“增量发展”向“减量发展”转变

近年来面对资源环境约束和“内涵式”经济发展方式的转变，特大城市建设面临从“增量扩张”到“减量提质”的发展思路转变，城乡规划也面临从“增量规划”向“减量规划”变革[6-7]。在新一版的总体规划浪潮中，深圳、上海、北京等国内特大城市都提出将“存量”“减量”的思路纳入规划编制中。从已公布的特大城市总体规划中可以看到城乡规划的基本体系和内在逻辑正在发生转变。

1.3北京市城市发展目标的转变

北京市自2014年启动新版城市总体规划修编工作以来，提出促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用的发展思想。在最新公布的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》中明确指出到2035年全市建设用地总规模由2016年的2921平方公里减少到2760平方公里的用地减量目标。在实现方法上提出建立以规划实施单元为基础、以政策集成为平台的建设用地增减挂钩实施机制，变单一项目平衡为区域平衡。在具体操作中建立以实施单元为平台的乡镇（街道）、区、市三级统筹机制，以乡镇（街道）为基本单元，推动集中建设区新增建设用地和外围低效用地减量之间的捆绑挂钩，以实现北京市减量发展目标。

1.4集体建设用地的改革和创新利用

我国实行城乡二元治理结构，《中华人民共和国土地管理法》明确指出我国实行国有用地和集体用地两种用地权属，并对二者的建设行为进行不同的要求和管制，两者权属转换实行单一线路，通过对集体用地的经济补偿将其权属变更为国有用地权属，才能进入市场交易。2015年中央部署“三块地”改革（农村土地、集体经营性建设用地、宅基地），国有用地和集体用地之间的差异逐渐缩小[8-9]。2018年《乡村振兴战略规划（2018年—2022年）》提出要健全农村土地管理制度，在符合规划分用途管制的前提下，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确入市范围和途径。并提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，以此盘活农村存量建设用地，保障乡村振兴的用地需求。集体建设用地如何创新利用成为当前小城镇发展的重要影响因素。

2北京市小城镇规划面临诸多困难

2.1土地资源利用粗放

2.1.1集体经营性建设用地规模增长较快

自2004版北京市总体规划实施以来，全市严格控制建设用地的规模总量。乡镇层面对于镇区的建设以土地利用总体规划和城乡规划为依据，通过以“土地一级开发”的方式将集体用地变更为国有用地进行建设，用地规模总量得到有效控制[10]。而对于以集体用地为主的镇外广大区域则缺乏有效管理，大量的自主建设和工业大院粗放发展，致使集体经营性建设用地规模不断扩大，突破原有建设用地规划总量。尤其是在城乡结合部地区的乡镇中表现尤为突出，笔者在实地调研中对乡镇近年来建设用地的规模变化进行梳理发现，乡镇集体经营性建设用地在近十年内增幅普遍都在100%以上（见表1）。

另外由于市场原因和利益驱使，大量人流聚集在乡镇地区，人口转移和扩散频繁，乡镇建设缺乏管理，工业大院多无证建设，建设品质参差不齐，乡镇环境和整体风貌遭到破坏，逐渐成为城乡用地矛盾的重灾区。

2.1.2工业大院和低端产业面临腾退，建设用地面临减量

受20世纪80年代北京市远郊区县鼓励发展镇办企业、村办企业政策影响，小城镇地区产生大量工业大院[11]。另外小城镇建设行为监管不力导致出现镇域范围内非建设用地空间被大量侵占、违章建设严重等现象，并且呈现向周边蔓延的趋势[12]。例如作为2015年集体建设用地改革试点的大兴区西红门镇，在现有的952公顷的工业大院用地中，合法的工业大院面积约200公顷，仅占总用地的21%。其余约752公顷的工业大院用地均为无证建设，面临腾退。

另外小城镇内存在大量的镇外单位，其经营建设和管理独立于乡镇政府，但市政和公共服务多为乡镇政府承担，对乡镇未来发展造成影响。并且镇外单位多为低端产业面临转型，规划编制中难以统筹，缺乏具体的规划实施路径。例如房山区青龙湖镇镇外单位30处（其中部属4个、市属21个、区属5个），用地305公顷，占全镇国有用地70%，产业以京煤、国有采矿为主，面临腾退（见图1）。如何进行产业转型升级，需要在规划层面给出具体的指导意见。

《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出到2035年全市建设用地减量至2760平方公里，按照“市级指导，区级统筹，镇级落实”的方式进行减量，主要在乡镇层面进行落实，减量对象主要为集体产业用地和村民宅基地。例如通州区规划至2035年乡镇集体建设用地由现状的31.5平方公里减量至6.4平方公里左右。于家务回族乡在北京市“两图合一”用地现状中认定集体产业用地为108.89公顷，需减量腾退，乡镇面临巨大减量压力（见图2）。

2.1.3区域间优势资源难统筹

北京市小城镇的发展受到区位、交通、资源、政策等影响，区域间发展差异较大，受到行政边界和利益权属的影响，区域之间的优势资源难以统筹，用地指标、资金要素等优势资源难以跨越行政区进行合理化调配。例如延庆区的大榆树镇下屯村，村庄紧邻世界园艺博览会会址，村两委计划借此契机采取“村企合作”的开发模式打造世园风情小镇，推动村庄发展。村庄土地减量后建设用地总量难以满足村民安置和世园风情小镇建设需求，由于缺乏建设用地指标，项目迟迟难以落地，面临“有钱无用地指标”的困境。同镇的小张家口村属于山区村落，村庄受到泥石流灾害和垃圾厂污染影响，规划实行整村搬迁，搬迁安置后剩余建设用地指标4.26公顷。但由于镇政府启动资金存在2亿元缺口，导致安置项目无法顺利推进，面临“有用地指标无钱”的困境。受到行政区划和政策影响，两村合作缺乏实施路径，需要在區域范围内寻找统筹平台。

2.2规划建设时序缺乏统筹考虑

2.2.1规划实施达不到预期

小城镇规划实施受到资金、政策等外在因素和权属、利益协调等内在因素的双重影响，规划往往难达到预期。通过对12个处于规划末期的北京市小城镇调研结果来看，乡镇集建区规划实施的平均比例为48%，整体达不到规划预期。并且随着距离中心城区的扩大，呈现出实施比例逐渐减小的特征（见表2）。

2.2.2先占白地现象普遍

在增量发展的背景下，规划实施中以项目推动为主，受到经济效率影响，权属单一、开发条件良好的未利用地块成为优先考虑的地区，而已有存量建设用地因开发成本高、权属复杂，成为难以推动的地区，出现“棚户区”“城中村”，开发建设时序上忽视了区域统筹，导致“先占白地后啃骨头”现象普遍，产生大量遗留问题。在减量发展背景下，如何统筹利用好存量建设用地和新增建设用地，做好两者的利益协调，需要在开发建设时序上做出回应。

2.2.3村庄体系规划难实现

《城乡规划法》中明确提出编制乡镇规划时需要编制村庄体系规划，现行村庄体系基本按照迁并类、保留类进行划分，但是在规划建设时序上不能给出具体的安排。在实践中村庄体系规划基本依实际情况进行实施，规划建设指导乏力。笔者在实际调研中发现多数乡镇村庄体系规划“失效”，整体实施情况较差（见表3）。并且出现部分村庄实施与规划不符的情况，迁并类村庄依旧编制村庄规划或环境整治规划，部分保留类村庄已进行城镇化安置等现象。

2.3规划实施成本缺乏考虑

2.3.1地价上涨导致规划实施成本增加

目前的规划实施所需要的资金主要通过土地一级开发的方式获得，这种方式能够在短时间内见效。近年来北京对土地政策进行调整，如何能够满足多方利益和保证规划实施资金的长期性成为新的挑戰。随着北京市土地供应的紧缩，一级开发逐渐退出市场，新的方式还未成熟，对于长期依赖土地财政的小城镇，规划实施资金的来源方式缺乏长效性。

小城镇的规划实施面临巨大的拆迁安置成本，北京市各类用地地价逐年上升，规划实施成本逐年增加，这也给规划的实施带来资金上的难度（见图3）。

2.3.2小城镇规划缺乏对实施成本的长远考虑

小城镇规划编制缺乏对规划实施的长期考虑，对于未来的经济发展和土地利用之间的弹性考虑不足[13-14]。地方政府历年来的财政收入要满足一般性财政支出和地方发展，对于规划实施所需要的资金基本上依靠“卖地换钱”的方式维持，但随着村庄回迁房用地面积逐年提升和“回迁补偿货币化”方式的实行，需要小城镇规划留有弹性空间来满足不断变化的发展需求。

2.4土地收益分配方式待优化

2015年中央发布《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，提出在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价[8]。拉开集体建设用地走向市场的序幕，但是对于绝大多数小城镇而言，还困于“集体”之中，土地的价值并未得到完全的释放。

目前北京市小城镇农民收益除了农用地流转收入以外，主要依靠自有物业租金的“瓦片经济”，随着非首都功能的疏解，外来人口减少，原有经济模式难以持久，未来农民的收益难以保障。另外在保持集体土地所有权不变的情况下，现有土地利用模式从“土地储备”向“长期持有”过程的转变，土地效益不能像城市中的国有用地一样在短期内得到回报，长期的持有过程中如何保证小城镇发展的同时，保证农民的收益逐步提升，成为新的研究课题。

3实施单元的基本内涵

3.1北京市规划编制体系的变革

实施单元作为北京市建设用地减量的重要实现路径和城市增长边界、生态保护红线成为此次北京新总规修编的创新之处（见图4）。相比城市增长边界和生态保护红线，实施单元更强调政策的综合性，实质上是城市精细化管理的范畴。在落实城市用地减量上提出建立以实施单元为基础、以政策集成为平台的增减挂钩实施机制。新版总规第105条中表示：强化以乡镇（街道）为基本单元，变“项目平衡”为“区域统筹”，推动集中建设区新增用地与绿化隔离地区低效用地减量捆绑挂钩，强化土地资源、实施成本、收益分配和实施监管统筹管理。针对实施任务较重的地区，探索跨区域平衡机制。创新土地收益分配方式，集中建设区的土地收益优先用于解决周边城乡结合部改造。

北京市的城乡规划体系中提出分区规划的实施要点为功能定位、空间布局引导、规划实施要点、主要调控指标。主要完成城乡体系（城镇分类、人地房规模、减量任务）、绿色空间（“两线三区”、限制区规划方案）、专项规划、划分规划实施单元、近期工作任务。详细规划和乡镇规划层面主要为重点地区规划、制定规划实施单元的实施方案。

3.2实施单元的基本概念和作用

通过对北京新版总规的规划编制体系思考，确定实施单元的基本概念为：以乡镇（街道）为基本单元，以提升城市综合发展质量为目标、多部门协同工作的精细化管理和实施统筹平台。通过变“项目平衡”为“区域统筹”，推动集中建设区新增建设用地与绿化隔离地区低效用地减量捆绑挂钩，强化土地资源、实施成本、收益分配和实施监管统筹管理。

实施单元的主要作用为：在总规基础上，通过细化规划任务和实施路径，落实新版总规划定生态红线、增长边界、多规合一的要求，为控制性详细规划和乡镇总体规划的编制和实施提供依据（见图5）。具体内容是：（1）统筹实施管理的平台；（2）落实总体规划实施任务，分解至各实施单元；（3）单元内实施任务和剩余资源在区域内统筹；（4）统筹民生项目、绿化项目、农民安置，实现全面发展；（5）落实全域空间管控、探索全要素规划实施政策。

3.3实施单元的基本类型

《北京市分区规划编制技术要点和成果规范（2018）》提出在各区的分区规划编制阶段统筹划分实施单元。依据行政辖区范围，以乡镇为基本单元，对于条件成熟的乡镇划分为独立的实施单元，对于实施条件复杂、资源和任务不匹配的乡镇，进行必要的整合拆分，再划分实施单元。

对于小城镇层面实施单元类型的划分，建议以乡镇行政边界作为基本实施单元，根据实际情况与需求，区县可统筹多个乡镇作为一个实施单元，也可将产业园区与乡镇统筹为一个单元（见图6）。具体类型可细分为：（1）单个乡镇为单元；（2）多个乡镇整合为单元；（3）边缘集团与乡镇统筹为单元；（4）产业园区和乡镇统筹为单元。

4基于实施单元的小城镇规划策略

4.1统筹土地资源，落实规划实施任务

梳理土地资源台账。在全市规划和国土“两图合一”用地现状基础上，梳理小城镇镇域范围内集体经营性建设用地、宅基地、镇外单位等土地资源现状。根据全市不同地类建设用地减量标准明确各小城镇建设用地减量对象和任务，做好剩余土地资源规模和还建可利用土地规模底账[15]（见图7、表4）。为建设用地的“增减挂钩”和“捆绑实施”打好基础。

4.2测算规划实施成本与剩余资源收益，肥瘦搭配

建立规划实施成本台账。规划实施成本在城镇化地区和保留发展地区包含不同内容，城镇化地区包括一级开发成本、拆迁安置成本、还绿成本等。保留发展地区包括拆迁安置成本、还绿成本、公共服务社市政设施建设成本等。不同发展类型的小城镇所面临的规划实施成本内容不同，不同的计算标准所得结果也不相同，需要通过多种方式的计算校核得到初步的规划实施成本。

建立土地資源收益台账。在小城镇建设用地“减量”与“还建”的基础上，得到还建可利用土地规模和剩余土地规模，结合小城镇产业规划定位和已有合作意向实施主体的产业发展类型估算未来土地产出收益。目前对于规划产业收益的计算包含两个方面，一是土地和建筑的直接收益，包括规划商业用地和规划工业用地的建筑物业费用、商品住房的交易费、房屋出租费等；二是产业的产品效益所产生的税收。这两块构成土地资源的主要收益。根据规划近远期产业发展建立收益台账（见表5）。

在规划实施成本和土地资源收益台账的基础上，结合用地减量进行“肥瘦搭配”，统筹考虑土地的增减挂钩，寻找区域内的收支平衡，变“项目平衡”为“区域平衡”。最后在规划实施方案中进行“收支平衡”地块之间的“捆绑”，以划分规划实施版块的方式进行用地“捆绑”，保证每一个规划项目的实施都能够有充足的资金来源。推动集中建设区新增建设用地与低效用地减量的土地资源和资金平衡上的“捆绑挂钩”。

在规划用地空间布局上，组织规划师、地方政府和实施主体相互沟通多方参与，进行建设用地的空间落位。划定城市开发边界，确定土地管控的“两线三区”，进行土地资源利用刚性约束。以职住比和建设规模总量对未来建设行为进行约束，并适当划定“战略留白用地”区域，为未来小城镇建设提供弹性发展的空间。

4.3明确建设时序，保证全面发展

建立项目清单和年度实施计划。在近远期规划的基础上提出年度实施计划机制。规划部门根据空间资源潜力、规模控制和结构优化的要求，提出年度各类建设用地供应总量，形成年度实施计划项目备选库、年度实施计划，报送近期建设规划工作政府领导审议。并与国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度财政预算一起，共同报上级政府批准（见图8）。

公共优先，保障民生项目实施。在规划实施时序上确立公共优先的原则，优先考虑涉及民生项目的落位与实施。在用地供给时序上，变“成本均摊”为“先供先摊”（见图9）。先期落位实施项目相较远期落位实施项目分摊更多的用地减量任务，降低未来用地减量实施的压力。在区级层面建立所辖小城镇战略发展储备地，实施单元内与单元之间用地资源与任务统筹管理。拆迁任务完成后划定的“战略留白用地”用作“全区战略储备地”，作为不同单元之间、民生项目与经营性项目之间统筹调配的基础。

4.4创新收益分配方式，协调多方利益

2018年，《乡村振兴战略规划（2018年—2022年）》提出“创新收益分享模式”，加快推广“订单收购+分红”“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等多种利益联结方式，让农户分享加工、销售环节收益和产业链增值收益。当前北京市土地开发方式从“土地储备”向“长期持有”转变，强调土地收益的长期性和分配均衡性；在小城镇规划实施过程中探索土地收益返还机制；强调在规划实施成本和收益台账的基础上，搭建成本收益平台；保证实施主体、地方政府和当地居民三者之间的长期利益。对于集体经济组织采用镇企联合、土地入股、当地农民优先就业、农民经济保底、利益分红等多种方式加以保障（见图10）。

5结语

实施单元是《北京城市总体规划（2016年—2035年）》中针对北京市建设用地减量与规划实施提出的一种规划策略，试图解决以往规划实施过程中出现的问题，探索出适应新形势的小城镇规划编制策略和方法。通过目前的试点乡镇效果可以看到，“实施单元”这一规划策略对于推动北京市小城镇未来发展有着重要意义。未来如何在城乡规划法律规范层面上确定实施单元在城乡规划体系中的地位，将对实施单元的规划策略应用产生重要的影响。

参考文献：

[1]北京市规划和自然资源委员会.北京市城市总体规划（2016年—2035年）[z]，2017.

[2]李垣，张铁军，朴佳子，等.“存量规划”背景下乡镇层面的规划实施方案编制探讨——以昌平区百善镇为例[J].北京规划建设，2017（4）：84-90.

[3]张尔薇.城乡规划实施转型与运作机制研究——以北京规划实施单元为例[C]//中国城市规划学会.规划60年：成就与挑战——2016中国城市规划年会论文集（12规划实施与管理）.北京：中国城市规划学会，2016.

[4]李垣.“存量规划”背景下乡镇规划实施方案编制探讨——以昌平区百善镇为例[C]//中国城市规划学会.持续发展 理性规划——2017中国城市规划年会论文集（14规划实施与管理）.北京：中国城市规划学会，2017.

[5]夏梦妍，张学飞，张建.北京小城镇总体规划编制方法初探[J].小城镇建设，2018，36（1）：40-46.doi：10.3969/j.issn.1002-8439. 2018.01.006.

[6]邹兵.实施性规划与规划实施的制度要素[J].规划师， 2015，31（1）：20-24.

[7]李晓江，张菁，董珂，等.当前我国城市总体规划面临的问题与改革创新方向初探[J].上海城市规划，2013（3）：1-5.

[8]赵之枫，赵欣晔.农村集体建设用地统筹利用模式案例研究——以北京市大兴区和重庆市为例[J].小城镇建设，2018，36（1）： 19-25.doi：10.3969/j.issn.1002-8439.2018.01.003.

[9]赵天如，黄亚平.农村集体建设用地流转机制研究[J].小城镇建设，2018，36（12）：5-10.doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.12.002.

[10]鄒红征.北京市土地储备征地实物补偿研究[D].北京：中国地质大学，2013.

[11]张晨.北京第一道绿化隔离地区城市化建设试点规划实施研究——以朝阳区将台乡为例[J].北京规划建设，2017（3）：122-126.

[12]吴纳维.北京绿化隔离地区土地利用演变及规划实施机制研究[D].北京：清华大学，2016.

[13]李燕，庞平.北京市城乡一体化发展的问题及规划建议[J].小城镇建设，2019，37（2）：75-79.doi：10.3969/j.issn.1009-1483. 2019.02.012.

[14]钱紫华，易峥，王芳.城乡统筹理念下的城乡规划编制改革——实践探索与改革展望[J].城市规划，2015，39（1）：57-63.

[15]施卫良.规划编制要实现从增量到存量与减量规划的转型[J].城市规划，2014，38（11）：21-22.