德国警察管理和规制集会游行的法律依据

杨玉生

即使在西方国家中，德国也属于集会游行举行得比较多的国家之一，除了五一节的传统政治性游行，重要国事活动（比如G20峰会在德国召开）也通常会伴随着集会游行，如果民生方面出现了情况，那就更不得了。比如，2011年初，德国食品安全管理人员相继在市场上的鸡蛋、猪肉和鸡肉中发现致癌的二恶英。尽管并未发现受害者，但此事件仍在德国引发了一场严重的食品安全危机和大规模示威游行。就集会游行的主体而言，也是五花八门，工人、职员、公务员、大学生，有时可能还有乳臭未干的孩子。在这种情况下，应对示威游行带来的挑战，成了德国警察勤务的重要内容。这种挑战是巨大的。由于集会游行作为一项公民的基本权利，受到最高位阶的法律保护，警察机关不仅一般不得禁止公民行使这项基本权利，而且还要为其实现提供相应的保障，既不能让集会游行因外界干扰无法进行，也不能让集会游行破坏了社会秩序。有时候，警察机关不得不承担这样的任务，即在同一个城市使两组目标完全对立的集会游行有序进行，相互不发生冲突。

德国有关集会游行的法律规定

德国《基本法》对集会游行这项基本权利做了原则性的规定。《基本法》第八条规定：（1）所有德国人均享有和平地、不携带武器进行集会的权利，集会无需事先通告或批准;（2）对于露天集会的权利，可制定法律或根据法律予以限制。这条原则性的规定实际上包含着授权和限制两项内容。首先，《基本法》第八条规定明确，只有具备“不携带武器”（ohne Waffen）和“和平地”（friedlich）这两个条件，才受到法律的保护。其次，立法者将露天（unter freiem Himmel）集会单独作为一类提出，明确要通过法律加以限制，因为在立法者看来，露天集会对社会秩序具有天然的破坏性。下面将重点解读的法律规定，都是针对露天集会出台的。

德国是一个联邦国家，联邦和州是这个国家的基本构成单位。德国基本法用“联邦专属立法”和“联邦与州竞合立法”的规定对联邦和州的立法权限做了明确的划分，联邦具有明显的优势地位：不仅在大多数领域拥有专属立法权，而且在基本法规定的“竞合立法”领域也具有优先权。基本法第74条第3款规定，结社和集会方面的立法属于竞合立法领域，也就是说，在一定的条件下，联邦和州均有权在这个领域制定立法，但联邦具有优先权。

正是根据基本法的授权，早在1953年，德国联邦就正式出台《集会游行法》（Gesetz u ber Versammlungen undAufz u ge），在很长一段时间里，这部法律是联邦德国唯一一部集中规定集会游行规范的法律，目前仍然有效。然而，从2006年开始情况发生了一定变化。从那个时候开始，德国实行大规模的联邦制改革，联邦与各州之间的权限划分有所变动。德国基本法也相应地做出了修改：集会游行这个领域不再属于“竞合立法”的对象。也就是说，各州在这个领域也获得了单独的立法权。不过，根据《基本法》第125a条关于“1994年11月15日前颁布的联邦法律的继续适用”的规定，这项于1953年颁布的联邦法律还会继续生效，直到各州在这个领域完成了自己单独立法。目前，仅有巴伐利亚、下萨克森、萨克森-安哈尔特和石勒苏益格-荷尔斯泰因四个州拥有了本州的《集会游行法》。在其他十多个州，联邦层面的《集会游行法》仍然是政府当局执法的主要依据。

《集会游行法》的主要内容

集会游行自由是一项宪法权利，其位阶很高，但权利在实际的行使中经常会与其他的社会价值如秩序、安全、平等发生冲突。比如，公共场所的集会和游行往往会对正常交通秩序产生某种不利影响，从而构成安全隐患。也就是说，这种权利存在着被滥用而损害其他社会价值甚至自身价值的可能性。正冈为如此，《基本法》第八条第一款规定了“所有德国人”都具有集会游行自由之后，紧接着就在第二款中授权立法机关通过具体的法律对这项基本权利做出限制。在某种意义上可以说，1953年出台的《集会游行法》是以限制集会自由这项基本权利为主要内容的立法，当然限制的目的最终也是为了其在现实中得到更好地行使。概括起来说，这种限制是通过义务性规范和禁止性规范两种方式实现的。首先说义务性规范，它指的是通过对权利行使主体施加相应的义务，来实现限制的目的。比如，《基本法》第八条规定，公民在举行集会游行时，不需要履行任何申报手续，也不需要获得任何人的批准。然而，《集会游行法》却对露天集会的举办人施加了事先申报的义务。该法第14条明确规定：有意图举办露天集会或游行的人都应该最迟于宣布前48小时向主管当局申报，并说明集会或游行的目标;在申报中必须说明，什么人对集会或游行承担责任。相关人员没有履行法律规定的义务，可以成为主管当局禁止或解散该集会的合法理由。

就禁止性规范而言，可以概括为三类。

第一类是对权利主体范围的限制。《基本法》第八条规定，“所有德国人”都拥有集会游行自由，这只是一种宣誓性的原则。为了不让少数人利用这项基本权利对德国基本社会制度构成威胁，《集会游行法》在第一条中就规定，以下四类人不得行使集会游行自由权。

1.那些根据《基本法》第18条的规定丧失集会自由基本权利的人。2.那些意图通过举行或参加这样的活动以促进被联邦宪法法院根据《基本法》第21条第2款宣布为违宪的政党、其关联组织或后备组织之目标的人。3.被联邦宪法法院根据《基本法》第21条第2款宣布为违宪的政党。4.根据《基本法》第9条第2款被禁止的社团。

第二类是对行为加以限制。《基本法》第八条规定，集会游行不得携带武器，这已经是一种限制。《集会游行法》在此基础上做了进一步的明确规定，比如，该法第2条第3款规定：没有当局的授权，任何人不得在公共集会或游行中携带武器或其他适合于或专用于伤害人身或毁坏东西的器物。同样，没有当局的授权，禁止在去往公共集会和游行的路上携带武器和上面所提到的器物，禁止向公共集會和游行运送为在公共集会和游行中使用准备和分发武器和上面所提到的器物。再比如，该法第3条第1款规定：禁止在公共场合或一个集会中穿着制服、部分制服或类似的服装，以表达共同的政治思想。以上这些限制是针对所有集会游行而言的，对于“露天集会”法律还有更多的禁止性规范。比如，该法第17条a规定：禁止在露天的公共集会、游行或其他露天公共活动中或在参加这些活动的路上携带防护器械（schutzwaffe）或其他比较适合于用作防护器械并专门根据情况用于抵抗国家职权承担者的执法措施的器物;禁止用适合于并可能用于阻碍确认身份的化装方式参加这样的公共活动，也禁止在参加这样的公共活动的路途中使用这种化装方式。

第三类是对地点的限制。《集会游行法》第16条第1款规定：在各州立法机关需要安宁的（befriedet）集会禁止区内不得举行露天的集会或游行，也不得号召在此地举行露天集会或游行。至于集会禁止区的具体范围是什么，需要通过单独的联邦立法和各州立法来加以确定。德国联邦有一部立法，即《联邦宪法机构需要安宁区域的法律》（Gesetz u ber befriedete Bezirke fur Verfassungsorgane desBundes）。这部法律中就对德国联邦众议院、参议院及宪法法院周边禁止举行集会游行的区域进行了具体和详细的规定。

《集会游行法》最后一部分还为违反以上这些规范的行为设置了“罚则”，既有刑事处罚，也包含违反秩序法性质的处罚。刑事处罚的最高限可以达到三年自由刑，而违反秩序行为的最高罚金为1000马克。

总之，《集会游行法》为警察机关完成这个领域中相关勤务提供了全面的执法基础，只要有人在集会游行过程中违反这些义务性规范和禁止性规范，警察机关就可以使用该法所规定的执法措施来进行处置，当然，该法对这些执法措施本身也规定了一些限制条件，以确保其在合理合法的范围内被运用。

《集会游行法》虽然不是严格意义上的警察法，但由于德国警察日常勤务中必须面对大量的集会游行，所以该法成为警察机关最常适用的法律之一。

（责任编辑：张敏娇）