以供给侧结构性改革为主线加快推动国有企业高质量发展

刘超

供给侧结构性改革是中国经济历经三十多年高速增长、经济发展进入“新常态”的背景下，党中央在经济领域作出的重大决策部署，旨在从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构优化调整，加快实现经济的高质量发展。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是社会主义市场经济的“支柱”。中国经济要实现高质量发展，国有企业必须率先实现高质量发展。本文从分析供给侧结构性改革对国企高质量发展的意义入手，在国有企业结构调整的重点和实现路径两个层面，对国有企业推进供给侧结构性改革提出建议。

1  供给侧结构性改革对推动国企高质量发展的重大意义

经研究分析，供给侧结构性改革对国有企业高质量发展主要有三个方面的重大意义：

1.1  供给侧结构性改革是习近平总书记对国有企业提出的重要要求

习近平总书记指出，要按照新发展理念的要求，推进结构调整，创新发展，优化布局，使国有企业在供给侧结构性改革中，发挥带动作用。这既是习近平总书记对国有企业的殷切希望，也是对国有企业深化改革、加快实现高质量发展的有力指导。作为共和国的“長子”，国有企业特别是中央企业应当坚决贯彻落实习近平总书记的指示要求和党中央的决策部署，在打好国民经济高质量发展的这场“攻坚战”中切实肩负起“冲锋队”的责任，瞄准国际标准，提高发展水平，持续深化供给侧结构性改革，做强做优做大国有资本，把践行“两个维护”做实到推动我国经济高质量发展之中。

1.2  供给侧结构性改革是国有企业妥善应对风险、准确把握机遇的重大举措

2018年底召开的中央经济工作会议对今年的经济形势作出判断——经济运行稳中有变，变中有忧。随着贸易自由化和新一代信息技术叠加作用带来的新一轮全球化热潮，对于已经是完全市场主体的国有企业而言，只有深刻认识所处的发展大势，顺势而为，遵循规律，以变应变，才能在充分竞争的市场“海洋”里劈波逐浪，行稳致远。一方面，严峻的外部形势对国有企业提出新的要求。以中美贸易摩擦为代表的外部形势仍不明朗，国有企业产品、服务的对外贸易和人才、技术的吸收引进持续受到影响，“走出去”国际布局的步伐有所减慢。在此背景下，依靠对外出口的贸易类国有企业，和走“技术引进+资本融合”路线的科技型国有企业只有坚持从供给端改起、从供给结构调起，通过加大结构调整和创新转型的力度，在适应国内国际两大市场的需求结构上下功夫，才能有效应对外部风险。此外，面对金融强监管的政策趋势，国有企业去杠杆、防风险的任务形势愈发紧迫，现金流收紧和贷款偿还的双重压力挤占了国有企业生存与发展的空间，这就倒逼国有企业进一步修炼“内功”，规范投资行为，强化风险管控，加大直融比重，降低融资成本，提高企业应对挑战的生存本领。另一方面，新的历史机遇为国有企业转型发展提供了有利条件。放眼世界，随着经济全球化、社会信息化、文化多样化不断发展，国与国之间联系更紧、依存度和融合度更高，基于市场经济规则的价值导向和国际经济协调机制作用更加突出，全球经济治理体系正在发生深刻变革。党的十八大以来，中国始终坚持对外开放、合作共赢的理念，以前所未有的自信走向世界经济舞台中央，通过提出“一带一路”倡议、发起成立亚投行等新型多边金融机构、促成IMF完成份额和治理机制改革等一系列重大战略举措，积极参与引领全球经济治理体系变革。这为国有企业加快转方式、调结构、上水平，深入开展国际化产能合作，开拓国际市场，提高国际化经营本领，迈向全球价值链中高端提供了难得的历史机遇。聚焦国内，经历四十余年改革开发高速发展，人民群众在产品服务、生活环境、工作方式、文化娱乐等方面，形成了更高质量的要求和新的需求结构。对于国有企业而言，贯彻新发展理念，满足人民群众对美好生活的需要，是历史责任和社会责任，也是加快转型发展的内在要求，只有以需求为导向，不断在深化结构性调整、优化产能结构、加快“两化”融合上下功夫，提品质、增品种、创品牌，才能屹立于大变革的时代潮头。

1.3  供给侧结构性改革是国有企业补短板强弱项的现实需要

供给侧结构性改革，着眼点是供给侧，目标是提高供给产品与服务的质量。在市场经济中，国有企业是服务与产品的重要提供者，推进供给侧结构性改革，必须从国有企业自身改起，瞄准自身发展的短板，在“破、立、降”上做文章。深化供给侧结构性改革是国企实现“轻装上阵”的需要。历史上，国有企业在履行经济责任的同时，作为一个特殊的社会组织，在提供医疗、教育、养老和“三供一业”等服务方面发挥了不小作用，为社会治理和社会保障作出了一定贡献。随着市场经济的不断发展，这些社会职能逐渐成为了制约国有企业转型升级、加快发展的“包袱”，加之经营不善、决策失误等因素产生的“僵尸企业”、“壳企业”，形成了企业利润的“出血点”，导致国有企业在市场化的竞赛中负重奔跑、伛偻而行。国有企业要想“跑”出好成绩，“赛”出真水平，只有坚持“破”字当头，大力破除无效供给、推进优胜劣汰，加快处置“僵尸企业”、推动“三供一业”分离移交、改革企业办教育和医疗机构、剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，才能实现瘦身纤体、轻装上阵，始终保持竞争力。深化供给侧结构性改革是国企加快“动能转换”的需要。深化供给侧结构性改革，“破”不是目的，目的是要先“破”后“立”。“立”就是大力培育新动能，推动传统产业优化升级，核心在于创新。习近平总书记指出，创新是推动人类社会向前发展的根本动力，是一个国家兴旺发达的不竭动力。党的十八大以来，国有企业特别是中央企业对创新发展的重视程度不断提高，由注重要素驱动到更加注重创新驱动，取得了一批重大科技创新成果。但国有企业创新人才数量和质量与创新需求结构不匹配，关键核心技术受制于人的问题仍然比较突出，一些高度依赖进口的高端芯片、基础软件、关键零部件面临着断供的风险，严重制约了企业独立自主、安全发展。国有企业迫切需要瞄准“卡脖子”问题，持续加强关键核心技术攻关，加大构建开放、协同、高效的共性技术研发平台和充分激发创新创造动力的体制机制的力度，补齐关键核心技术短板和影响创新的机制障碍，加快培育一批新产业、新产品、新技术、新业态、新模式。深化供给侧结构性改革是国企避免“脱实向虚”的需要。习近平总书记在党的十九大报告中强调，必须把发展经济的着力点放在实体经济上。21世纪以来，由于资本市场在我国的兴起和不断发展，处于银行、保险、证券、信托等领域的国有企业实现了非常可观的盈利，这极大激发了其他国有企业进军金融市场的热情。许多主业非金融的国企纷纷通过新设、收购、合资合作等方式，拥有了通过提供各类金融服务创造效益的能力，资本市场中聚集了大量的国有资本。作为市场经济的“主力军”，一旦国有企业都一头扎向资本市场，不再专注主责主业，中国的实体经济发展就会缺少支撑，中国经济就有“脱实向虚”的危险。同时，国有企业降杠杆、减负债的任务形势也非常迫切。截至2018年底（财政部统计口径），全国国有企业资产负债规模超过110万亿，资产负债率超过64%，其中，中央企业高达67.7%。面对负债规模和负债率的双重压力，国有企业需要加大“降”的力度，注重资金链安全，进一步加大清理应收款项和重点行业、重点企业“两金”压控力度，推动企业优化债务结构、强化投资管控，积极探索市场化债转股的有效模式，夯实国有企业发展基础，提高风险防控能力。

2  国有企业推进供给侧结构性改革的关键核心

国有企业深化供给侧结构性改革，变革图强的关键在于调整“三个结构”。

2.1  以优化国有资本布局为抓手，调发展结构

由于很多国有企业存续时间比较长，相当一部分都处在钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石化等重资产行业，产业结构偏旧偏低端，转型升级比较难，“船”大不好调头。尤其在这些行业发展形势比较好的时候，更是加大投入、扩大生产，等到行业发展的“大潮”退去，留下了一批过剩产能，企业的利润和发展空间受到挤占。因此，国有资本应该分布在哪些领域、新进入哪些领域，是决定国有企业未来发展质量高不高、发展前景好不好的一个关键问题，需要从各级党委、政府层面加强对国有资本布局结构的调整力度。把准方向投入增量。作为党和国家事业发展的物质基础，国有资本的投向要服从党中央的部署和国家事业发展的需要。国有企业应主动拥抱“一带一路”建设、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等国家战略，瞄准国家重点发展的地区和产业，加大投入，主动作为。围绕做强做优国有企业主业、调整优化产业产品结构，实施项目带动战略，通过产业投资和股权运作，推动国有资本向新一代信息技术、高端装备、生物医药、新能源汽车、新材料等新兴产业聚集。大力实行基金群战略，以国有资本为支点撬动包括民营资本在内的各类社会资本，引导社会资本进入那些战略投入乏力、具有较长回报周期的重要行业和领域，放大国有资本功能。提升效率调整存量。由于一定时期内国有资源总量是有限的，因此如何分布应该坚持效率优先的导向，在注重对增量资本引导的同时，分类对存量资产进行优化。对同质化严重、主业处于充分竞争领域的传统企业，通过专业化重组来提高产业集中度;对一些企业集团中非主业的其它专业公司可考虑剥离给在这方面更具优势的其他集团实现专业化发展;对于主业处于战略性新兴产业等有发展前景的企业，要通过进军本领域国际国内资本市场，强化投资、合作、并购重组，发展壮大，做优做强。盘活资源腾退赘量。结构调整不仅要有“进”，还要有“退”。国有企业要加快推进去产能、处置“僵尸企业”和低效无效资产，清理不具发展优势的非主营业务，依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，将变现的国有资本投入到重点发展的领域和产业，通过有序进退為国有企业未来发展腾出空间。

2.2  以深化国有企业混改为重点，调资本结构

党的十八大以来，党中央高度重视国有企业混合所有制改革。从党的十九大提出发展混合所有制经济，到中央经济工作会议提出的积极推进混合所有制改革，显示出党中央把混合所有制改革作为国有企业改革突破口的决心更加坚定。当前，国有企业中大部分是国有独资企业，还有相当一部分是通过国有企业互相持股实现股权多元化的企业，社会资本特别是民营资本与国有企业的融合程度不高，国有企业“一股独大”和内部人控制的现象还较为突出，只有积极稳妥推进国有企业混改，才能解决这些瓶颈问题，才能激发国有企业的市场活力。夯实混改基础做到心中有数。国企混改特别是一级企业层面混改前期有大量基础工作要做，各项基础工作包括基础数据都要精准，不能“差不多”、“大概其”，不能眉毛胡子一把抓，要做到底数清、需求清、程序清。无论是企业数量、职工人数，还是集团资产、资源和债权债务，都要全面精准掌握，底数清楚了才有底气。对企业缺什么、混改要什么、建立什么样的体制机制要了然于胸。什么混改模式对企业有利，是存量引资、项目引资，还是出资新设、增资扩股、整体上市，心中要有一杆秤。坚持“审计为先”，混改方案要履行法务审核程序，律师事务所和企业法律顾问要出具法律意见书，确保混改按照程序办，依法合规推进。选准合作战投推进协同发展。找到有远见的战略投资者，意味着混改工作成功了一半，直接关系到混改的质量高不高、混改企业的“基因”强不强。选择战略投资者不仅要看出价，更要看战投的质量，企业要根据自身行业特点和发展战略，科学设置战投的条件和标准，优先考虑战略协同性好、业务契合度高、产品关联度高，产业、产品构成上下游关系的企业，通过混改加大项目合作和资源整合，促进产业升级，提升产业链价值链。妥善职工安置保障平稳落地。集团层面混改能否顺利推进，关键看职工能否得到妥善安置。做好混改企业职工分流安置工作，既是经济问题，也是社会问题，更是政治问题，决不可掉以轻心。对混改企业的现有职工，原则上“人随资产走”，由混改后企业接收留用，劳动合同继续履行。对不参与混改、实施处置退出企业的职工，优先在企业内部予以安置，支持创业就业，确保“不丢一户、不落一人”。探索设立职工安置风险保障基金，用于混改后职工解除或终止劳动合同的经济补偿，切实维护职工的合法权益，使职工心情舒畅，更加理解改革、支持改革。

2.3  以建立现代企业制度为方向，调管理结构

习近平总书记强调，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，必须一以贯之。长期以来，国有企业在管理上存在诸多问题，比如坚持党的领导与公司治理融合不够，出资人与董事会、经营层权责边界不清晰，企业管理层级多、管理链条偏长偏散等问题。这些问题成为国有企业高水平决策、高质量管控、高效率运营的“拦路虎”。因此，国有企业应坚持问题导向，把建立现代企业制度作为管理优化、结构提升的“牛鼻子”抓牢抓好。完善有效制衡的法人治理结构。坚持党对国有企业的全面领导，始终遵循市场经济规律、企业发展规律。进一步厘清企业治理主体的责任边界、权职边界，充分发挥党委的领导核心作用，发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用，做到各司其职、各负其责、无缝衔接。坚持落实和维护董事会依法行使重大决策选用人等权力，充分发挥发展决策作用;保障经理层经营自主权，充分发挥经营管理作用;在党的领导下，各管理主体的作用应该统一，不搞“两层皮”。持续优化国有企业组织结构。国有企业特别是中央企业，管理层级还比较长，三级以下参股企业数量激增，个别企业的管理层甚至超过十级，这种偏“长”偏“散”的组织结构，法人链条长，管控能力弱，跑冒滴漏多，资源配置效率不高，难以形成规模和聚集效应，运营效率低下。应加大管理层级压控力度，综合运用管理层级上提、兼并重组整合、去低效去行政化等手段，把企业层级压减至合理范围，建立压控长效机制，巩固提升国有企业管控水平和运营效率。建立以资本和利润为核心的企业管理体系。我国国企管理从早期的以生产管理为中心，发展到以财务管理为中心，到现在的以资金管理为中心，管理理念和方式已发生重大变化。应当建立起以资金管理为核心的管理体系，生产服务于销售，经营围着资金转，生产围着经营转。应提高企业的财务资金管理水平，形成“花钱必须有预算，没有预算不能花钱”的基本理念，推行资金集中管理，防止所属企业乱投资、乱担保、乱拆借、乱融资。

4  国有企业推进供给侧结构性改革的实现路径

国有企业推进供给侧结构性改革的实现路径，可简要概括为 “一、二、三、四” 的改革思路。

4.1  坚持用改革的办法化解问题矛盾——“一个总要求”

习近平总书记于2018年在山东烟台视察时指出，谁说国企搞不好？要搞好就一定要改革，抱残守缺不行，改革能成功，就能变成现代企业。虽然改革的目的是为了做大“蛋糕”，为了国有企业更好更快更可持续的发展，但也意味着既有利益的重新分配，可能会动一些人的“奶酪”。国有企业特别是国资监管部门和国有企业领导人员，需要大力解放思想、谋虑长远，处理好公与私的关系，保持昂扬的斗争精神，以滚石上山的毅力、壮士断腕的勇气和伤其十指不如断其一指的魄力，打好全面深化供给侧结构性改革攻坚战，加快实现国有企业高质量发展。

4.2  发挥好“两类公司”平台作用

党的十九大提出“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”。去年底召开的中央经济工作会议中着重强调了“两类公司”的重要性，作出了“改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司”的部署要求。以“两类公司”为抓手推进从管企业向管资本转变的改革“路线图”已经确定，关键是要把“两类公司”导入市场化、法治化的轨道，从“上、中、下”三个维度发挥好“两类公司”的市场化专业化平台作用。“上”就是上承国资监管授权经营体制改革，按照授权范围履行出资人职责。要落实“两类公司”董事会职权，将投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利授予“两类公司”，让其当好政府与国有企业之间的“隔离层”，依法对持股企业承担起促进国有资产保值增值的监管职责。“中”就是立足市场主体地位，抓稳扛牢经济责任这个“中心”。“两类公司”也是企业，企业的目标就是盈利。要围绕履行好经济责任，抓紧修炼“内功”，在尊重市场规律、诚信守法经营的前提下，增强战略引领、产业培育、资产经营、风控合规的能力，加快建设成为会投、会卖、有进、有退的国有资本运作主体和利润中心。“下”就是下接国有企业改革深化，当好国企改革的“助推器”。充分发挥“两类公司”在投资融资、招商洽谈、资产处置等方面较为灵活的优势，采用市场化、法治化手段，加大资源整合调配力度，着力破解不良资产剥离、房产土地处置等国企改革的非政策性问题难题，推动持股企业深化供给侧结构性改革等重点领域改革。

4.3  以 “三個变革”为改革目标

提升发展质量和效益，是国有企业推进供给侧结构性改革的题中应有之意，应该坚持质量第一、效益优先，加快推进质量变革、效率变革、动力变革，真正把战略重点转到拼质量、拼效益、拼创新上来。建立推动质量变革的指标体系。按照高质量发展的要求，建立健全统计报表体系、经济运行评价体系、业绩考核和任期考核体系，引导企业算清发展的政治账、经济账和长远账，正确处理量与质、速与效的关系，坚定不移推动高质量发展。强化推动动力变革的创新能力。国有企业应大力推进技术创新，对接《中国制造2025》和国家重大科技专项，加强技术攻关与集成、装备研制及大规模应用，攻克更多前瞻性、原创性、颠覆性的关键核心技术，培育一批科技领军企业和高新技术企业。大力推进商业模式创新，瞄准市场需求，积极培育新业态、新模式，推进产品服务向个性化订制、集成化服务、平台型竞争转型跨越，进一步增强企业创新力、需求捕捉力和品牌影响力。完善推动效率变革的监督管理。习近平总书记强调，深化国有资产监督管理体制改革，加强出资人监督，把管资本为主和对人监督结合起来，提高国有资本运行和配置效率。国有资产监管部门应当坚持监管并重、监管协同，促进企业更健康、更有效率的发展。充分发挥财务监督、审计监督与派驻监督的协同作用，探索建立出资人监督会商机制，整合监督资源，打造发现问题—移交问题—解决问题的监督闭环。采用大数据、人工智能等现代信息技术手段，扩大监管覆盖面，切实防止国有资产流失。

4.4  落实巩固、增强、提升、畅通四大任务

2018年中央经济工作会议提出“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，是深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展新的部署要求。落实到国有企业，就是抓好四个方面。巩固“瘦身健体”成果。持续巩固“三去一降一补”成果，继续加大去“僵尸”、压层级、剥职能、防风险的力度，推动更多产能过剩行业加快出清，为国有企业健康平稳发展打好基础。增强企业发展活力。深化企业内部机制改革，着力破除体制机制障碍，加快建立干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减的“三能”机制，进一步激发企业活力和内生动力。提升创新能力水平。完善以创新、质量、贡献为导向的科技人才评价和正向激励机制，着力解决科技投入和科技人才不足的问题，在承担国家重大专项、重大科技项目、重大工程、重点研发计划和技术创新中心建设中发挥作用，不断增强企业核心竞争力。畅通资源配置渠道。强化国有资本布局规划的统筹，用好国有资产处置平台作用，促进各类生产要素合理流动、优化配置，不断加大对实体经济的支持力度。