对征地安置补偿不服，该告谁？

张梦梦

在不少征地安置补偿案件中，民众存在分不清责任主体、乱告一气的现象。殊不知，行政行为讲究“依法履职”“权责相适应”原则，简言之，就是任何行政行为都应该有明确的责任主体，不能瞎告、乱告，否则不仅权利得不到救济还会造成行政和司法资源的极大浪费。因此，想要在复议、诉讼过程中依法高效地维护自身的合法权益，找准、找对责任主体尤为关键。

例如，案例一，对征地安置补偿标准不服，要求市、县自然资源管理部门进行协调，且将市、县自然资源管理部门作为被告进行复议、诉讼。案例二，认为征地安置补偿款落实不到位，申请人要求确认市、县自然资源管理部门在组织实施征地批复过程中没有依法支付征地补偿款的行为违法。案例三，对征地安置补偿不服，将市、县自然资源管理部门和市、县人民政府作为共同被告提起复议或者诉讼。案例四，对征地安置补偿标准不服，将市、县人民政府作为被告。案例五，对征地安置补偿落实不到位将市、县人民政府作为被告。

在上述案例中，申请人选择市、县自然资源管理部门作为责任主体的标准有以下几个。一是征地安置补偿方案由市、县自然资源管理部门拟定;二是征地安置补偿方案落款盖章主体为自然资源管理部门;三是征地安置补偿方案由市、县自然资源管理部门负责组织实施。选择市、县人民政府作为责任主体的依据为：安置补偿行为是经市、县人民政府批准的行为，依法应将上级批准机关作为责任主体。

依据《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”以及《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”由此可知，法律规定市、县人民政府负责组织实施征收土地和安置补偿程序。

从《土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定的“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”可以看出，土地行政主管部门即现在的自然资源局在征地过程中，需要具体负责征地补偿、安置方案的拟定和实施。

那么，土地行政主管部门是否能够因为具体负责征地补偿、安置方案的拟定和实施，就成为此类案件的适格被告呢？《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”以及第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”因此，确定适格的被告就需要从“作出行政行为的主体”入手。在征地安置补偿过程中，具体组织实施各行政行为的主体确实为土地行政主管部门，如，征地安置补偿方案的制作和公告主體均为各级自然资源局。但这里的组织实施行为不应当理解为该行为就是土地行政主管“作出”的。依据合法行政原则，行政机关应当依照法律授权作出行政行为：行政机关所作行政行为必须有立法性规定的明确授权;没有立法性规定的明确授权，行政机关不得作出任何影响公民、法人和其他组织权利义务的行政行为。在征地安置补偿过程中，《土地管理法》第四十六条以及《土地管理法实施条例》第二十五条明确了征收土地的实施主体为县级以上人民政府，即依据法律规定县级以上人民政府依法享有组织实施征地程序的法定职权。而土地主管部门的行为应当认定为《行政诉讼法》第二十六条第五款规定的受委托实施的行为，因为在征地安置补偿过程中，土地行政主管部门所做的行为均需要经过市、县人民政府批准后才能实施，故其行为应理解为代表市、县人民政府实施的行为，而非土地行政主管部门独立行使职权的行为。综上可知，在征地安置补偿中，土地行政主管部门的行为属于受政府委托的行为，而非独立行使法定职权的行为。

《行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”《行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”不难发现，在征地安置补偿案件中，复议和诉讼法律规定的适格被告应当是人民政府。

在河南省高级人民法院（2019）豫行终513号判决书中，明确指出：土地的征收主体为市人民政府，故市人民政府具有安置补偿的法定职责。市、自然资源管理部门以及《土地管理法》的相关规定，对外发布征地补偿安置方案，但其并非涉案土地的征收主体，不具有安置补偿的义务。履行行政补偿法定职责是政府的职责，申请人不能将市自然资源管理部门作为被告。

综上可知，征地安置补偿案件的法定责任主体是市、县人民政府，而非土地行政主管部门，对征地安置补偿不服，要告还得告政府。（作者单位：河南检察职业学院）