扶贫背景下公民权利的保障问题

2019-09-10姜晓倩

湖北经济学院学报·人文社科版 2019年8期

姜晓倩

摘要：随着各项扶贫法律与政策的推行，我国各地贫困率明显下降，人民的生活水平有了显著提高，这对于保障公民权利，实现以人为本的法治理念具有重要意义。然而，由于在扶贫背景下对公民权利和国家义务的关系把握不清，实践中，国家往往更加强调对其自身义务的履行，对于公民权利则缺乏实质上的关注，导致很多贫困公民的权利得不到及时的保障。因此，我国有必要理清扶贫过程中公民权利与国家义务的关系，实现强调重心从国家义务向公民权利的转变，确保相关扶贫政策落实到实处，从而真正解决我国的贫困问题。

关键词：扶贫;公民权利;国家义务;保障;问题

一、问题之提出

改革开放以来，中国农村扶贫政策经历了体制改革下的救济式扶贫（1978—1985年）、开发式扶贫制度化和八七扶贫攻坚阶段（1986—2000）、“大扶贫”格局的形成和发展阶段（2001—2013）、脱贫攻坚和精准扶贫阶段（2014至今）四个阶段①。当前，我国的扶贫改革正处于第四阶段，即脱贫攻坚和精准扶贫阶段，在该阶段中，伴随着扶贫改革力度的逐渐加大，我国各地的贫困率已大大下降。2018年2月28日，国家统计局发布的《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》显示，2017年末贫困发生率3.1%，比上年下降1.4个百分点②。相较于前三个阶段，当前阶段的扶贫内容发生了显著的变化：首先，从扶贫对象上来看，扶贫对象从以往的针对某一贫困地区向针对某一贫困人群转变，这一变化可以使扶贫更加精准有效;其次，从扶贫主体来说，扶贫主体从仅由政府扶贫向政府、社会和市场等多元扶贫主体转变;再次，从扶贫方式上来说，逐渐从粗放型转向精准型;最后，从扶贫理论上讲，扶贫理论更加完善详尽，内容更加丰富充实，为扶贫改革的深化提供了理论基础。

总的来说，在经历了40年的扶贫改革之后，中国逐渐摸索出来具有中国特色的扶贫道路，在借鉴其他国家扶贫经验的基础上，立足于我国国情，通过出台相关政策方针，引导我国向全面小康社会前进。在这四十年中，我国扶贫成果越发丰富，然而，在取得这些成就的同时，我国的扶贫道路仍然面临问题，这种问题主要表现为一种矛盾，即扶贫过程中公民权利和国家义务之间的权衡。提到扶贫，无论是相关法律、政策，还是国家、公民，更多谈论的是国家应该做什么，国家的义务是什么，而不会从公民角度出发，分析现有扶贫制度对公民权利保障状况。这种矛盾在我国当前扶贫改革中仍没有被完全的解决，它的存在阻碍了我国的扶贫改革的进一步推进。因此，本文通过分析扶贫制度中公民权利的保障与国家义务履行的相关情况，探讨如何权衡两者关系，试图实现强调重心从国家义务向公民权利的转变，进而为我国今后的扶贫工作提供完善建议。

二、扶贫制度中公民权利的保障现状

（一）扶贫制度中公民权利的保障措施

1. 立法保障

当前我国的反贫困立法工作主要分为两个方面，一是为了扶贫救济的需要而制定的关于农村居民最低生活保障的立法，二是为了扶贫开发的需要而制定的关于农村扶贫开发的立法③。纵观我国的法律体系，可以发现我国目前关于扶贫的法律数量并不多。全国性的法律主要有2011年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，除此之外，关于扶贫的立法更多的存在于地方，几乎每个省都有自己的扶贫开发条例。这些全国及地方性的法律法规，为我国的扶贫工作的展开提供了法律依据，确保扶贫工作开展的合法性和合理性。

2. 政策保障

我国扶贫工作除了一部分由法律法规等加以保障外，更大一部分是由相关政策加以保障，这里的政策既包括国家政策也包括地方政策。国务院扶贫工作领导小组办公室的官方网站中，对国家和地方的扶贫政策进行了专门的收录。政策保障在一定程度上可以弥补法律保障的不足，由于法律制定需要遵循严格的程序，不可能及时适应社会变化，具有一定的滞后性，而政策具有一定的灵活性和适应性，在法律缺失的情况下，可以通过指定相关的政策在指导扶贫工作的展开。

3. 行政保障

这一保障主要以政府为保障主体，作为扶贫的义务主体，我国扶贫工作的展开主要靠的就是政府等行政主体。国务院及其职能部门负责全国性的扶贫工作并对地方的扶贫工作进行指导，地方政府及其内部职能部门主要负责的地方扶贫工作。通过全国性及地方性行政扶贫主体间的相互合作，确保我国的扶贫制度落实到每一个角落，每一个贫困对象。

4. 司法保障

司法作为保障公民权利的最后一道防线，成为扶贫对象维护自身权利的重要手段，这是扶贫的救济途径，相较于立法保障和行政保障，司法保障是扶贫对象可以切身行使的一种保障手段。涉及到扶贫的司法救济方式主要有行政、民事和刑事诉讼，通过这些救济方式，扶贫对象可以针对自身受侵害的事实得到相应的赔偿，依法追究扶贫主体的责任。

（二）扶贫制度中公民权利保障存在的问题

1. 扶贫立法相对滞后，立法保障机制不完善

扶贫立法的问题主要体现在两方面：一是立扶贫法严重滞后。分析我国的扶贫法律文件，我们可以发现资扶贫改革以来，我国并没有出台过综合性的扶贫立法，仅仅颁布了一些工作文件，这就导致了现行立法与当前的扶贫工作无法保持一致，许多扶贫工作的开展往往没有背后的法律支撑，容易受到质疑与反对。二是扶贫立法层级较低。除了立法数量有限外，已有的扶贫法律也不完善，大多数扶贫立法存在于地方的各种条例和规范中，国家层级上的立法欠缺。由于缺乏国家层级的统一法律的依据，地方层级的各类条例、规范往往冲突不断，阻碍了扶贫工作的开展，不利于维护扶贫对象的权利。

2. 行政执法不规范，滥用权力现象频发

扶贫工作的执法主体主要是政府等行政机关。首先，我国的扶贫主体存在问题，人们通常认为政府等行政部门承担扶贫义务，但除了政府外，一些社会组织、企业等都可以成为扶贫主体，仅将扶贫义务全部压在政府身上，会导致政府的运转失灵，效率降低，同时政府资金的严重匮乏还会阻碍扶贫工作的顺利开展。另外，我国的扶贫行政程序也不完善。政府在履行扶贫义务的过程中主要是按照法律规定的行政程序，一旦程序有問题，那么政府的行为就会受到质疑，同时程序的缺失还容易导致政府的自由裁量权过大，滥用权力，贪污腐败。

3. 司法救济机制阙如

前文说到，司法是保障公民权利的最后防线，仅有权利是不够的，必须规定相应的权利救济机制，才能确保权利的正常行使。由于扶贫主体主要是行政机关，所以行政诉讼和行政复议在扶贫司法救济中所占比重往往很大，但目前由于行政诉讼和行政复议的受案范围有限，对于某些扶贫案件的受理往往存在争议。

4. 扶贫工作的监督与制约机制不健全

在扶贫过程中，无论立法、行政还是司法，都需要进行相应的监督和制约，避免一方权力过大。在我国，政府等行政机关作为扶贫主体，多数扶贫工作均由它们推进，其权力通常很大，因此扶贫主体是否能够正确行使权力和履行义务对于我国扶贫改革意义重大。对扶贫权力的监督，除了需要加强内部行政监督之外，还需要充分利用外部的社会监督④。但我国目前规定的更多是内部的行政监督，缺乏外部的社会监督，仅靠内部监督不利于全面监督扶贫权力，容易遗漏大量的贪污腐败现象。另外，我国的内部监督也不完善，人大监督及审计监督都存在问题。一旦权力得不到有效的监督，权力滥用现象就会频发，公民的权利就会遭受侵害而得不到及时的保障。

三、扶贫制度中国家义务的履行现状

（一）扶贫制度中国家义务的主要内容

1. 国家尊重义务

传统的观念将扶贫视为国家对公民的一种“施舍”，这种观念从本质上讲就是忽略了国家对公民所应承担的尊重义务。所谓的国家的尊重义务主要包括三个方面：一是国家尊重公民的人格尊严，人格尊严是人权理念的重要内容，只有尊重公民，才能将扶贫视为他们的一项权利，进而对其加以保障;二是国家尊重公民的自由选择权，是否脱贫从根本上讲是公民的权利，国家在扶贫中不能独断的进行扶贫，必须考虑扶贫对象的意愿，尊重他们的选择权;三是国家尊重公民的隐私权，在扶贫过程中，为了确定扶贫对象，国家可能会进行一些走访、入户调查等，这些行为在一定程度上会侵害公民的隐私权，国家必须对公民的相关信息采取保密措施，避免公民隐私的泄露。

2. 国家保护义务

本文所探讨的国家保护义务主要指的是救濟义务，具体到扶贫制度中，即国家在不履行或不适当履行扶贫义务时，如何对公民权利进行救济。在扶贫过程中，强势的国家主体与弱势的扶贫对象必然会发生冲突，此时，扶贫对象往往处于劣势地位，以他们自身的能力根本无法与公权力对抗，必须借助外力才有维护自身利益，这些外力主要包括诉讼和行政复议等。国家在扶贫过程中，除了要按扶贫程序完成相应的扶贫任务，还要对每一阶段中出现的矛盾纠纷进行救济，从而确保扶贫的正常进行。

3. 国家给付义务

与前两种国家义务相比，这一义务更具可视性。具体到扶贫制度中，所谓的国家给付义务即通过给予扶贫对象一定的物质和服务来满足其生活需求。物质给付行为可形象化为国家对贫困对象的“输血”过程，这一方式能够在特定的时间内迅速及时的解决某一地区的贫困问题，但这种物质给付是暂时的。我们更倾向于服务给付行为，这种方式将国家的给付义务转变成一种“造血”工具，通过向公众提供相应的教育、技术、资金等，激发公民的创造力，从而通过自身的努力实现脱贫。

（二）扶贫制度中国家义务履行存在的问题

1. 国家扶贫义务的空泛化

国家履行扶贫义务的行为是一种行政给付行为，与之相对应，公民则享有一定的权利，主要包括两方面：一方面赋予扶贫对象享有免于干预的权利;另一方面为发挥扶贫对象的主动性和主体性作用，允许其通过行使请求权，请求国家实施特定给付义务⑤。既然强调公民的权利，那么国家扶贫义务的启动必须有权利的行使，但在实践中，国家的扶贫义务往往呈现空泛化趋势，公民会通过权利和消极行使给付请求权来排斥扶贫义务的履行。以上情况会导致这样一种现象：虽然有大量的扶贫制度政策，但这种制度并没有真正地得到贯彻落实，从而使国家扶贫义务与公民的权利出现偏离，国家扶贫义务越发空泛。

2. 履行国家扶贫义务过程中忽视公民权利的保障

国家义务是与公民权利相对应的，这是宪法学的一对基本范畴。在传统的扶贫制度中，国家往往处于一种更高的位置，国家将扶贫视为对公民的一种“恩赐”，这种扶贫是建立在“国家权力—公民义务”的关系上。随着扶贫改革的推进以及法治观念的增强，国家与公民在扶贫制度中的关系逐渐转变为“国家义务—公民权利”，这种观念承认社会救助是公民一项基本也是最低层次的权利和人权，其思想基础是国家义务论⑥。虽然扶贫的观念发生了巨大的变化，由国家权力本位转向了公民权利本位，但在现实的扶贫过程中，国家仍具有传统的扶贫观念，在某些领域、某些地区，国家在扶贫过程中仍忽视公民权利的保障，从而使贫困者更加贫困。

3. 缺乏不履行国家扶贫义务的救济措施

实践中，在公民与国家的对抗中，由于国家权威的震慑以及公民对国家权力的服从心理，国家往往占据优势地位。本文所探讨的扶贫对象通常是社会中的弱势群体，一旦发生国家不履行或者不正当履行其扶贫义务，公民根本没有与之抗衡的能力，而我国对于国家不履行扶贫义务的责任有没有明确的条文规定，虽然宪法第四十五条规定了公民拥有社会救助的权利，但并未规定如果该权利得不到保障，公民如何维护这种权利。另外，其他的法律法规同样对此没有详尽规定。正如法国《人权宣言》所说的：“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法。”如果我国近在宪法和法律中规定公民享有社会救助的权利，而没有规定一旦该权利遭受侵害如何救济的问题，那么该权利的规定就没有任何实际意义。

四、解决扶贫问题的新出路：强调重心从国家义务向公民权利的转变

通过前述对扶贫过程中公民权利保障和国家义务履行现状的分析，我们可以得出这样的结论：我国在扶贫过程中过多地强调国家义务的履行，而忽视了与义务履行相对的公民权利保障。本来在扶贫背景下，我国对于公民权利的保障措施就不完善，这种过度强调国家义务而忽视公民权利的做法将进一步将扶贫过程中的公民权利推向虚置状态。为了解决这种问题，我国必须做出改变，而这一改变也是解决我国当前扶贫问题的新出路，即将强调重心从国家义务向公民权利转变，也就是说，在扶贫过程中，我国既要督促国家义务的履行，也要确保公民权利的保障，并在必要时更加关注公民权利。对此，我国可以从以下几个方面努力：

（一）扩大扶贫主体，提高国家扶贫义务履行的有效性

我国目前的扶贫主体主要是政府，很少涉及到社会力量。由政府主导扶贫工作确实可以为扶贫打下坚实的基础，为今后的扶贫改革提供指导，同时政府还极具号召力，可以综合各种力量推进扶贫，但我们也不能过大的强调政府的作用，政府并非万能的。为了避免政府权力过大及出现失灵状况，我们必须将社会力量引入到扶贫工作中来。在政府扶贫工作开展过程中加入社会力量主要有以下三个优势：一是社会力量的加入可以为扶贫注入大量的资金;二是社会力量的加入可以弥补政府扶贫的不足;三是社会力量可以监督和制约政府权力，防止权力滥用现象的发生。通过扩大扶贫义务主体的数量，除了可以是国家扶贫义务得到及时的履行，更重要的原因是通过引入社会力量来对国家义务主体的履行行为进行监督，确保其对东公民权利的尊重与保障。

（二）明确扶贫对象和扶贫权利的范围，确保公民权利保障的准确性

对于贫困的标准，我国并没有一个统一的标准，这就导致各地对于扶贫对象的确认具有一定的偏差，比如说A地的贫困户到了B地可能就是中等收入家庭，这种现象的出现与社会公正价值相背离。对此，我国要做的是通过立法确立一个扶贫的标准，并在考虑各地实际情况的基础上，授予各地一定的自由裁量权，在遵循法律规定的扶贫标准范围内，根据各地的具体情况进行具体分析。

另外，现在的扶贫注重的往往是物质上的扶助，却忽视对公民权利的保障，物质上的贫困仅是表面的和一时的，权利上的贫困才是贫困的真实原因。我国必须在给予物质扶贫的同时，通过维护公民的权利让公民切身感受到国家对他们的重视，从根本上脱离贫困。对于扶贫对象所享有的权利，国家不能仅作空泛的表达，必须在相关的法律法规中对其权利进行明确，另外还要让公民了解熟知这些权利并学会如何去行使。

（三）完善扶贫过程中公民权利的保障措施

对公民权利的保障无外乎立法、行政和司法三种方式，本文在第二部分已经谈到过我国在扶贫保障上存在的种种问题，针对这些问题，该部分将给出相应的建议。

首先，立法方面。前文提到，我国关于扶贫的相关立法不多，这就导致行政机关在执法时找不到法律依据，公民在寻求救济时找不到途径，从而使国家与公民的矛盾越积越深，不利于扶贫工作的开展。对此，我国应尽快出台一部综合性的扶贫立法，在该法律中明确规定扶贫主体和扶贫对象的确定、扶贫的方式以及扶贫的救济方法。另外，在扶贫立法的过程中，还要充分考慮不同地区的实际情况，并在此基础上探索发展深度扶贫的新模式。

其次，行政方面。在扶贫过程中，公民权利能否得到有效地保障主要依赖于国家有没有及时履行义务，国家履行扶贫义务的方式主要是各类行政行为，因此有必要规制政府的行政行为。首先，要规制行政扶贫主体，对大量繁杂的行政主体进行分类整合，明确他们的分工;其次，要规制行政扶贫权力的运行，确保国家在履行扶贫义务过程中严格遵循行政程序;最后，对行政扶贫的内容也要加以规制，明确其要扶贫的对象及扶贫的方式，确保行政扶贫精准到位。

再次，司法方面。在扶贫过程中，公民与国家主要存在于行政法律关系中，公民在权利遭受侵害的时候，通常会求助于行政诉讼或行政复议，对此，我国有必要扩大行政复议和行政诉讼的受案范围，通过立法明确将与扶贫相关的行政争议纳入其中。当然，除了行政救济外，在某些情况下还会用到民事和刑事救济。在这些救济方式的基础上，我国需要构建一个完整的扶贫诉讼体系，其中包含行政、民事、刑事等各种救济途径，并对每种救济途径所对应的情况进行总结分析，让公民熟知这些救济方式及情况，以便及时维护自身权益。

最后，权力监督方面。首先，要完善人大预算审议监督机制和审计监督机制等国家层面上的监督。其次，要发挥社会监督的作用，国家监督纵然有力，但由于国家权力的涉及面太过广泛，仅靠国家监督并不能全部顾及，此时就需要社会监督，社会监督主要包括各类社会组织、市场和社会公众等的监督，监督领域宽，与国家监督相互配合，在一定程度上可以遏制权力滥用和贪污腐败等现象。

注释：

① 申秋：《中国农村扶贫政策的历史演变和扶贫实践研究反思》，《江西财经大学学报》，2017年第1期，第91页。

② 凌薇：《全球视野下的中国扶贫新局面》，《农经》，2018年第3期，第86页。

③ 刘晓霞，周凯，张学：《我国农村扶贫开发立法的现状与完善——基于我国10省、区、市农村扶贫开发地方立法文本的分析》，《山西省政法管理干部学院学报》，2015年第4期，第108页。

④ 杨成：《论精准扶贫的法治保障》，《河北法学》，2018年第5期，第8页。

⑤ 唐梅玲：《从国家义务到公民权利：精准扶贫对象民生权虚置化的成因与出路》，《湖北大学学报（哲学社会科学版），2018年第1期，第142页。

⑥ 贾锋：《社会救助权之国家义务》，《南通大学学报（社会科学版）》，2013年第6期，第30页。

参考文献：

[1] 李小云.我国农村扶贫战略实施的治理问题[J].贵州社会科学，2013，（7）：101-106.

[2] 陈洁.论精准扶贫的法治化路径[J].攀枝花学院学报，2018，35（4）：27-31.

[3] 何平.我国精准扶贫战略实施的法治保障研究[J].法学杂志，2017，38（1）：50-58.

[4] 蒋银华.论国家义务概念之萌芽与发端[J].广州大学学报（社会科学版），2011，10（7）：30-34.