自然资源成为“有主之地”

吴春岐 刘苗苗

权属不清、“九龙治水”等我国在自然资源管理方面存在的突出问题有望得到破解。7月11日，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》（下称《暂行办法》），附《自然资源统一确权登记工作方案》（下称《方案》）。我国自然资源确权登记制度由此迈入法治化轨道。

按照《方案》规划，我国将分三个阶段实现全国自然资源确权登记全覆盖。2019年重在制订工作方案，对国家公园体制试点区，长江干流、太湖等开展自然资源统一确权登记工作。2020—2022年重点是分批对重要的自然生态空间和单项自然资源开展统一确权登记。2023年及以后要在基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记工作基础上，适时启动非重点区域的自然资源确权登记，最终实现全国自然资源确权登记全覆盖。

清晰划定的时间表，将为推进我国山水林田湖草等生态资源整体保护、系统修复、綜合治理提供完整明晰的权属及管理数据平台，我国在科学管理自然资源，推进生态文明建设方面又迈出了重要一步。

给自然资源确权，意在破除自然资源管理中的体制瓶颈和现实痼疾。

管理者缺位是自然资源管理体制中的突出问题。具体而言，我国国有自然资源虽然有名义上的所有权人，但在具体的管理上往往处于“虚位”或“缺位”状态，与自然资源有关的权利和责任难以落实。

我国《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”但国家所有的自然资源保护和利用，到底由哪个机构代表行使，宪法未做规定。《中华人民共和国森林法》至今还延续着“森林资源属于国家所有”规定，未明确谁来代表国家行使森林所有权。

20世纪中后期陆续修订的《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国草原法》，虽然明确规定由国务院代表行使矿藏、水流、草原的国家所有权，但由于国有自然资源数量众多、种类繁杂，又分散于各地，国务院及各职能部门往往鞭长莫及，不少国有自然资源的管理处于“虚位”状态。

这种情况下，部分全民所有的自然资源不同程度地存在着低效利用、无偿使用、掠夺式开发，或被集体经济组织和个人占用、蚕食等情况。

在此前开展的全国农村集体土地所有权确权登记中，一些省市为了赶进度、图省事，把本属于全民所有的许多荒地、荒山等划归村集体，而地方因缺乏全民所有自然资源代表行使机构，致使这一错误做法难以纠正。

“九龙治水”是自然资源管理中另一个比较突出的问题。2018年机构改革前，我国在自然资源管理方面一直沿用计划经济时代的管理模式，土地、森林、草原、海域、水资源等各类自然资源分属不同部门管理，彼此条块分割，在自然资源类型标准界定上甚至相互矛盾。

比如青海、新疆、内蒙古等西部地区大量存在的“一地两证”现象。同一地块，可能既被地方原国土资源管理部门认定为“荒地”，又被地方林业管理部门认定为“宜林地”。牧民承包的一片长有矮灌木的草地，可能同时获得所在地草原管理部门发放的“草原承包权证”和林业管理部门颁发的“林权证”。

这种状况下，牧民可以“一块地领两份补贴”，地方草原、林业等管理部门也可增加所管自然资源的数量范围及相应补贴，皆大欢喜的利益让相关者对此问题心照不宣，代价则是国家要为此支付超出实际面积和数量的巨额补贴。

与此同时，在不少自然资源富集地，重叠管理、交叉管理还导致管理部门之间相互掣肘，自然资源因此陷入“看似谁都在管、实则谁都难管”的尴尬局面。

统一确权登记将为解决权属不清、“九龙治水”等自然资源管理问题提供有效依据，这也是《暂行办法》和《方案》的突出亮点和重要看点。

一方面，统一确权登记让国有自然资源有了明晰的所有权代表行使主体、所有权代理行使主体，明确了行使方式及权利内容等，这意味着在谁来管、怎么管、管到什么程度等关键问题上都有了明确的边界，有望靶向治疗“管理主体缺位”“九龙治水”等问题。

如《暂行办法》第十条规定，全民所有自然资源所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门，所有权行使方式分为直接行使和代理行使。中央委托相关部门、地方政府代理行使所有权的，所有权代理行使主体登记为相关部门、地方人民政府。这里“代表行使”和“代理行使”虽仅一字之差，权属关系却大不一样。

这意味着，像国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地，以及大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地和草原，国务院确定的重点国有林区、海域、无居民海岛、石油天然气、贵重稀有矿产资源等自然资源和生态空间由中央政府直接行使所有权，除此之外的各类自然资源和生态空间由各省市县政府根据属地情况接受中央委托代理行使所有权。

《方案》还要求逐步划清四大边界，即全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，不同集体所有者的边界，不同类型自然资源的边界。

这些边界的划清将为日后明确各级各类自然资源的权责，促进自然资源保护、顺畅流转和有效监管奠定良好基础，并将有效遏制集体经济组织或个人占用、蚕食甚至侵占国有自然资源的行为。与此同时，不同类型的自然资源也会摆脱多重管理的束缚，得到与之特点相符的保护、利用和监管。国有自然资源管理权属不清的情况将会大大改观。

另一方面，统一确权登记所实行的自然资源登记“一个簿”、产权管理“一张图”、信息“一张网”，将为破解自然资源管理“九龙治水”助一臂之力。

2018年国务院机构改革，将原水利部的水资源调查和确权登记管理职责、原农业部的草原资源调查和确权登记管理职责、原国家林业局的森林湿地等资源调查和确权登记管理职责，以及原国土资源部的土地和矿产资源调查和确权登记职责，全部统一到了新组建的自然资源部，为化解重叠确权登记扫清了体制障碍。

根据《暂行办法》要求，在国家不动产登记信息管理基础平台上，将拓展开发全国统一的自然资源登记信息系统，实现自然资源确权登记信息的统一管理。这意味着各级各类自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况，以及自然资源所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体、行使方式及权利内容等权属状况，会汇总到全国统一的信息平台。

按《暂行办法》规定，该平台信息还要及时汇交国家不动产登记信息管理基础平台，确保国家、省、市、县四级自然资源确权登记信息的实时共享，与此同时，还要与水利、林草、生态环境、财税等相关部门的管理信息实现互通共享，服务自然资源资产的有效监管和保护。

长期因部门分割导致的自然资源“一地两证”现象、交叉统计问题等将迎刃而解。因为平台会自动识别重复统计的各类自然资源信息，实时反馈给相关监管部门予以合并。部门之间相互掣肘的情况也将因标准的统一而得以有效解决。

自然资源确权登记作为自然资源资产产权制度改革的重要组成，意在确保“留住绿水青山，保住金山银山”“变绿水青山为金山银山”。为此，确权登记工作未来开展中还须瞻前顾后，从生态文明建设高度，把好自然资源的整体观、质量关，因地制宜规划自然资源类型，确保自然资源高效利用和有效保护。

从近三年自然资源统一确权登记试点地暴露的问题看，未来的确权登记还需注意以下几个问题。

首先，自然资源确权登记不能局限于明晰权属、划定产权边界，还要更加关注各级各类自然资源的数量和质量。从现实情况看，由于自然资源确权登记时间紧、任务重、程序复杂，相关管理部门对自然资源的数量和质量调查还局限于“拿来主义”，即直接把各类自然资源的原管理部门的统计数据拿来录入登记系统，未做进一步调查。而要为国家科学管理自然资源提供更翔实、准确的参考数据，未来还须把工作做得更加精细、系统，尤其要对自然资源的质量做好调查评估，因为未来这些数据将构成审计地方主要领导干部离任的重要依据，有利于防范地方寅吃卯粮、不计代价地消耗自然资源，避免生态退化。

其次，自然资源确权登记要根据地方经济社会发展需求和资源禀赋实际，科学合理确定自然资源登记类型，不可机械照搬《暂行办法》和《方案》中提及的9种自然资源类型，而要充分认识到《暂行办法》在9类自然资源之后还有一个“等”字，其深意在于，地方应当结合自身实际，积极挖掘值得保护的包括岩洞、地下水等其他自然资源，确保其得到应有的确权登记。

再次，自然资源确权登记不能局限于分类概念，还要从生态空间上作通盘考虑。从现实情况看，分门别类地管理自然资源，有利于把每一类自然资源都管护好，但容易忽略从生态空间的大视角下观照自然资源。未来在分步走、量力而行的基础上，确权登记管理部门还应更多从生态平衡角度出发，调查评估自然生态空间的状况，确保山水林田湖草这一生命共同体健康运转。

确权登记完成后，各类自然资源作为权属明晰的资产，将有条件真正进入市场流转，让市场发挥资源配置的作用。届时，各类自然资源将会配置到“最合适”的市场主体手中，享受最有能力的市场主体管護。与此同时，一条涵盖自然资源调查、确权登记、监测保护、产权流转、抵押融资、生态修复的产业链也将逐步建立起来，为社会创造更多优质的生态产品，满足人民群众对绿水青山就是金山银山的期盼。

值得注意的是，在保有绿水青山和促进绿水青山变金山银山方面，政府也要当好服务者，积极为自然资源资产产权流转搭建服务平台，提供配套服务，同时要努力推动自然资源产业链的发育和发展，让更多惠及民生的生态产品涌现并发展壮大。

随着自然资源确权登记的法治化日益推进，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度将日益完善，护航生态文明向深入推进。

（摘自《瞭望》新闻周刊2019年第34期。作者吴春岐为北京城市学院众诚智库院长）