我国校园欺凌法律治理体系的构建展望

任海涛

近年来，校园欺凌事件在我国多所中小学不断上演，个别欺凌行为甚至因其手段的残忍而引起了全社会的愤慨。校园欺凌严重危害了未成年学生的身心健康，这是我国社会主义教育界必须克服的顽疾。

校园欺凌的有效治理终究要通过由专项立法以及相关法律的修改而形成的法律治理体系来完成，这一治理体系既需要坚持预防为主教育优先原则、法治原则、社会补充原则等基本原则，也需要借鉴域外国家的相关经验，从而实现治理体系的完备化与可行化。

（一）确立多层次立法模式

中国人口庞大，国土面积广阔，各地区之间的发展极不平衡自古以来就是中国存在的社会现实，这就注定类似于中国这种“超大型国家”仅有一部国家立法不足以全面细致地应对校园欺凌这一问题。例如，“截至2015年，美国50个州和哥伦比亚特区都相继制定或修订了专门的反校园欺凌法”；而领土面积相对较小的日本也在《防止欺凌对策推进法》第13条中规定日本地方公共团体可以参酌文部科学省的基本方针，并根据本地实际情况制定各自的地方防治方针，同时，学校及地方公共团体也须制定各自的防治措施。“这种做法体现了原则性与灵活性的有机统一。全国性法律是原则，不能违反，但是各个地区、不同学校可以从本地区、本学校的特殊情况出发，制定更有针对性的办法，这样便于更有针对性地治理校园欺凌行为。”

值得注意的是，2015年新修改的《立法法》第72条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”《立法法》还赋予了全国所有设区市的人大及其常委会立法权。这就为专项立法鼓励多层立法的内容提供了法律支持。因此，我国针对校园欺凌的专项立法应鼓励各地人大及其常委会或政府制定相应的地方法规或规章，各地学校及地方社会组织亦应因地制宜地制定本地的特殊方针，实现对校园欺凌的精致化应对。

（二）建构职责分明的政府运作机制

在应对校园欺凌的工作中，政府无疑应当发挥主导的作用，校园欺凌这一问题的特质逻辑上必然要求政府的严格管理。从政府的“施政力”这一视角来看，效率与效能是衡量政府能够有效处理公共问题的两个重要面向。前者关注焦点在于资源运用的有效性，控制成本及预算，通常被视为能否“把事做好”之指标，后者则强调政府施政目标的程度，亦即解决公共问题的目标达成性，通常被视为是否符合“做对的事”之指标。校园欺凌行为直接影响校园安全及学生的学习质量，有其解决问题之时效性，需要有效配置资源，建立辅导支援机制，自然需要仰仗政府“施政力”之落实。

一方面，专项立法应规划各级政府及人民团体的职责，建立全国性及地方性预防、应对网络。另一方面，专项立法更应明确相关政府部门的牵头部门以及在发生问题后该牵头部门的具体牵头措施，保证立法的可行性与高效性。笼统地指定牵头部门却又未谋划具体的统摄措施，无疑将会在实践中使得这一规定沦为形式。

（三）制定细致的学校防治方针

学校是治理校园欺凌的重镇，这是因为学校往往比其他部门拥有更加专业且便利的教育资源，也是由于学校教职员工与学生相处时间较长，更容易接触学生社会性的一面。纵观包括澳大利亚、英国、美國、日本等国家的立法或政策，学校都是治理校园欺凌的重要主体。我国专项立法亦应发挥学校在治理校园欺凌方面的先锋作用。

第一，应在学校范围内全面拓宽校园欺凌的反映渠道。专项立法应当广泛地设置以校园为载体的欺凌投诉信箱、电话，从而让受欺凌的学生及其他发现者得以及时检举。学校也应充分利用网络的便捷优势，建立学校防治校园欺凌的专门网站，一方面接受相关人员的投诉，另一方面进行反校园欺凌的宣传，培育学生及家长勇敢应对校园欺凌的意识。同时，学校不应只被动地等待学生或他人进行投诉，各级学校也应效法这一做法，例如每年分两次向学生们发放校园欺凌调查表，以便及时探寻校园欺凌的苗头。

第二，开展促进学生自我发展的各类教育活动。“教育跟其他社会实践的重要差别就在于教育是一种价值引导活动，一种引导人向‘善’的活动”。日本《防止欺凌对策推进法》第15条第1款规定，学校有义务通过开展道德教育和实践活动来培育在校生的道德情操以及同他人进行人际沟通的能力，从而从根本上防止校园欺凌的发生。我国未来的专项立法亦应要求学校在宏观上更新教育理念，培养学生树立正确的人生观和价值观。其一，学校应“为未成年学生提供具体的多元的教育、文化和生活范式，以让不同文化背景的学生获得更好的理解与被理解”，一些语言欺凌（例如辱骂其他同学“娘炮”“基佬”“矮子”等）体现的正是学生们多元价值的缺乏。其二，学校应长期开展有关人际交往的教育活动，许多证据都表明，欺凌的受害者都是那些不擅交际、害羞或缺乏自信的人，他们的自我认知能力较差，而“越善于交朋友，成为霸凌受害者的可能性就越低”。其三，学校还应重点加强对学生的法治教育，并按照2016年6月教育部、司法部、全国普法办联合印发的《青少年法治教育大纲》开展学校的法治教育，法治教育应注重三项内容：（1）培育学生树立法治观念与规则意识；（2）宣传人权理念，营造仁爱的校园氛围；（3）讲授侵权责任法、治安管理处罚法以及刑法中关于人身财产权益的内容，促使学生们在遭遇欺凌后勇于并善于维护自己的权利。

第三，专项立法应构建教师的责任意识与责任机制。例如，英国就非常重视通过加强师资培训的方式来应对校园欺凌，这既包括职前教师的培养，也包括对在职教师进行反校园欺凌方面的专业培训；日本《防止欺凌对策推进法》第18条第2款也规定学校应当注重对教职员工的相应培训从而提高其从业资质。因此，应对校园欺凌，提高教职员工的责任意识、建构相应的责任机制是不可或缺的一环。同时，专项立法应整合国务院《事业单位人事管理条例》第28条、人力资源和社会保障部《事业单位工作人员处分暂行规定》第17条、教育部《中小学教师违反职业道德行为处理办法》第4条的相关规定，明确教职员工的职责与惩戒方式，从而充分调动学校的整体能动性。

第四，设立校园欺凌应对小组。我国目前的各类中小学尚未在校内设立常设的应对校园欺凌小组，这导致了实践中学校应对校园欺凌的仓促性与滞后性。国际上，日本《防止欺凌对策推进法》第22条明确规定学校必须成立防治校园欺凌的专门组织，且组织中的成员必须有社会福祉士资格者、法律工作者、儿童委员会委员等专业人士；韩国《校园暴力预防及对策法》也要求“学校设置学校暴力对策自治委员会，负责审议本校暴力行为预防和规制事项”。借鉴这一经验，专项立法应督促各级中小学建立常设的校园欺凌应对小组，并明确针对个案的具体步骤：（1）接到举报后，校园欺凌应对小组应首先在10日内召开小组会议，对于不属于本校管辖的校园欺凌事件，学校也应在合适时间内移送相关学校；（2）对于认定为校园欺凌的事件，应将其引入校园欺凌处理阶段；（3）由校园欺凌应对小组展开具体的诸如通知家长、对欺凌者进行批评教育及心理辅导等专业工作；（4）辅导结束后转入善后辅导阶段，因为欺凌行为的“辅导成效并不是一蹴可几，学校应进行长期的追踪辅导”，任何试图通过一两次的辅导教育来彻底矫正欺凌者欺凌心态的做法都是不切实际的；（5）对于性质较为恶劣的校园欺凌，学校应当通知当地派出所。鉴于我国地区发展差异较大的事实，设立法制副校长的条件未必为所有学校所具备，因此专项立法可以允许条件不具备的学校将法制副校长的职责统摄到校园欺凌应对小组中。

最后，专项立法应督促学校明确针对欺凌者的校内纪律处分并予以落实。例如，菲律宾《教育部兒童保护政策》规定：“根据学校已有的或教育部的规章制度对侵犯者实施合理的纪律处分，包括书面警告、社区服务、停课、隔离或开除等。”菲律宾这一政策中的“社区服务”对我国而言很有借鉴意义，现实中学校的一些处分实际上无法让欺凌者改过自新，但社区服务无疑会以其实践优势增强欺凌学生的社会公德心，从而抑制甚至铲除其再次欺凌同学的心理苗头。

（四）注入社会力量，实现协同治理

“国家治理并非国家包办”，社会为防治校园欺凌的工作提供了人力、智识资源，建构了外部保障，这正是当下我国提倡的“法治社会”的应有之义。在法治社会中，公共治理可视为政府部门结合市民社会的资源和力量，提供公共服务并创造公共利益的程序及作为，且不再是以政府机关为主的“官僚治理”，而是呈现国家权力移转的“多层次治理”模式。社会力量的这种参与功能在西方国家表现得尤为明显。在英国，“一些社会团体，如全国防止虐待儿童协会（NSPCC）、欺凌干预组织（BIG）、戴安娜奖、儿童港湾以及石墙等，都为学校反欺凌工作提供专门支持和帮助，学校可以从这些反欺凌组织中借鉴处理欺凌问题的专业知识和实践经验”。

在建设法治社会的大背景下，我国未来专项立法亦应构建社会团体、组织与政府机关及学校综合治理之新模式，“协同治理的要义是通过多元主体在共同处理复杂社会事务过程中的相互协调，消除彼此间存在的隔阂与冲突，实现共同行动，以最低的成本实现公共价值和长远利益”。第一，学校应同家长共同应对校园欺凌。学校可以鼓励家长组成团体并在课余时间对学生进行教育，同学校协同规划治理校园欺凌的策略。第二，专项立法应当倡导专业人士组成应对校园欺凌的社团组织，实现治理校园欺凌的针对性与专业性，这里的专业人士可以包括教育专家、律师、社区工作人员、心理咨询师、社会学专家，以及非营利组织、非政府组织成员等。这种社会组织应当具备如下功能：（1）信息收集、共享功能。这一功能可以及时有效地发现校园欺凌现象，从而将信息公布给学校、政府甚至媒体；（2）法律应急功能，即对个别恶性的校园欺凌事件及时予以制止并与相关政府或司法部门取得联系，寻求法律协助；（3）追踪辅导功能，上述组织中的专业人士应对欺凌者与被欺凌者进行心理疏导，对欺凌者进行必要的追踪观察，遏制其再次欺凌同学的心理苗头。

（五）完善家庭教育制度

家长或监护人对子女的欺凌行为无疑具有协助改善的义务。在英国，如若欺凌学生的行为无法改善，则LEA（地方教育当局）或学校可以要求家长负起连带责任：如学生因欺凌等偏差行为被永久停学或在一年内被定期停学两次以上时，LEA或学校得向法院申请对其家长发出“教养令”；学生违反“反社会行为令”，法院亦可连带对其家长发出“教养令”；被停学学生之家长，必须确保其子女在学校上课时间不得出现在公共场所。反观我国在家庭教育方面，不论是政府部门还是学校，都没有给予充分的重视。面对这种极不平衡的家庭教育现状，未来我国专项立法应将家庭教育纳入国家基本公共服务的范畴，提升家庭教育的能力，建立对不履行监护职责的父母的惩戒机制；甚至，专项立法可以强制施暴学生的父母接受教育及相应的行政处罚，促使其改变自身不良的教育方式。

（六）建立应对网络欺凌的机制

网络欺凌是随着互联网技术的发展而出现的一种新型校园欺凌，我国目前在应对校园欺凌方面尚无成熟的经验。国际上，“澳大利亚着重于为学校开发各类网络安全教育课程，从源头防范网络欺凌的发生；欧洲国家在开展网络欺凌研究上采取的态度是通力合作、共同防范，在预防教育上下大力气；而美国则制定一系列相关法律来遏制日益蔓延的网络欺凌现象，通过立法来保护未成年人的网络安全”。借鉴上述国家的经验，我国应对网络欺凌可从以下几个方面入手：（1）要求学校对学生开展教育，使其深刻认识到负面消息网络传播的危害；（2）规定对于受到网络欺凌的儿童、学生，可以根据其本身或者保护者的要求删除相关网络信息，提供、公开发信息者的个人情报，必要的时候还可以通过公安机关实现；（3）受害人可以要求相关网络服务运营商并请求司法部门协助提供信息发布者的个人信息，提出侵权损害赔偿请求等。

（七）实现欺凌行为与现有法律的有机衔接

校园欺凌往往涉及民事、行政和刑事等多层法律关系与法律责任，然而，“我国对于校园欺凌问题的重视程度存在严重不足，惩治措施多以批评教育为主，涉及行政处罚和刑事处罚力度较弱”，这种处理方式导致部分涉事学生与家长有恃无恐，恶化了校园欺凌的局面。对此，专项立法应当促使欺凌行为与现有法律特别是刑事法律的对接，依法处置部分恶劣行为，发挥民事、行政法律的治理功能以及刑事法律的震慑作用。例如，专项立法可以列明言语欺凌可能违反《治安管理处罚法》第42条的规定或构成《刑法》第246条侮辱罪、诽谤罪；殴打行为可能违反《治安管理处罚法》第43条的规定或构成《刑法》第234条故意伤害罪；在多人场所逼迫他人实施羞耻行为可能构成《刑法》第237条强制猥亵罪，等等。

（八）改革刑事责任年龄制度

在当下的刑事责任年龄制度下，很多严重的校园欺凌行为尤其是涉及杀人、伤害等后果的行为往往因为当事人未达到14岁或16岁的刑事责任年龄而不能被追究任何刑事责任。实际上，实践中的校园欺凌“如果没有造成重伤、死亡等严重后果，学校、涉事双方家长之间会进行具有较大缓冲余地的谅解协商，警察等机构会尽量避免以刑事案件立案，而鼓励学校、涉事双方家长调解，通常以道歉、赔偿等方式结案，整个事件的处理甚至不会留下案底”。这无疑极大地纵容了部分校园欺凌，使欺凌者有恃无恐。校园欺凌的治理应当坚持保护与惩治并举，二者不可有所偏废。面对部分恶劣的校园欺凌事件，我国刑事法律体系可以从以下方面选择一种模式进行改革：（1）降低刑事责任年龄，从而对部分恶劣的事件进行及时打击；（2）增加已满14周岁不满16周岁年龄段应负刑事责任的罪刑种类，将部分常见且危害较大的校园欺凌行为纳入其中予以规制；（3）引入恶意补足年龄制度。这一制度源自美国，是指若有充足证据表明未成年人主观恶意已能够使其区分对错而又执意触法，虽当事人未达到刑事责任年龄，依然可追究其刑事责任。“恶意补足年龄制度一定程度上能够消解因欺凌者年龄限制而忽视其主观恶意引起的公正缺位，彰显出法律对潜在校园欺凌实施者的威慑力，从而有效遏制恶性校园欺凌事件的发生。”

总之，建构我国治理校园欺凌的法治体系，必须既要促使这一体系具备充分的可操作性，又要尽可能地涵摄多种部门或组织，形成政府、学校、社会以及家庭“四位一体”的法治治理格局。

（摘自《东方法学》2019年第1期，原标题为《我国校园欺凌法治体系的反思与重构——兼评11部门〈加强中小学生欺凌综合治理方案〉》，作者为华东师范大学法学院副教授、法学博士。有删节）