世界银行非自愿移民政策初探

李波 卢睛

文章编号：1006-0081（2019）09-0055-04

摘要：世界银行作为国际金融组织，通过发放低息贷款，帮助不发达或欠发达国家和地区建设基础设施、文化、教育、卫生等大型项目，改善居民生活条件，消除贫困。相关大型项目的建设过程中不可避免会涉及到非自愿移民。因此，针对贷款项目产生的非自愿移民处理，世界银行制定了系统有效的移民政策并进行了广泛实践。在解读世界银行非自愿移民政策的同时，将其与国内水利水电工程移民政策进行比较，探讨了世界银行非自愿移民政策在中国的实践。

关键词：非自愿移民;移民政策;评估程序;世界银行

中图法分类号：D632.4

文献标志码：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2019.09.013

1研究背景

1.1世界银行概况

世界银行于1945年12月27日成立，由5个成员机构组成：国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）、围际金融公司（IFC）、多边投资担保机构（MIGA）和国际投资争端解决中心[1]。

世界银行主要面向发展中国家，其关注领域包括教育医疗、农业农村、环境保护和基础设施建设。通过向会员国提供优惠贷款，建设相关领域的项日，促进发展[1]。

1.2世界银行非自愿移民政策概述

世界银行针对贷款项目产生的非自愿移民处理，提出了相应的非自愿移民政策，基本原则是减少和避免产生非自愿移民，旨在帮助移民恢复和改善生产生活水平，强化公众参与，鼓励非自愿移民参与到移民安置规划全过程中来。仅仅通过现金补偿无法达到安置目标，应以人为本，考虑移民安置区产业发展和移民就业问题，移民安置方式以开发式代替被动式。

1.3国内研究现状

国内专家对于世界银行非自愿移民政策的研究已经比较全面，蔡频[2]总结了世界银行对非自愿移民的基本做法;方长荣[3]也对世界银行非自愿移民政策与我国水库移民政策进行了比较分析。类似的研究成果还很多，相当数量的研究成果对世界银行非自愿移民政策做了详细解读和对比，但很少涉及政策操作层面的流程化。

1.4存在问题

通过多年实践，世界银行非自愿移民政策得到了广泛认同，尤其在水利水电国际项目中常作为非自愿移民安置方案编制、评审和效果评价的依据。对于世界银行贷款的项目，必须依据其非自愿移民政策，按照规定的程序和方法，进行非自愿移民影响分析和安置处理;而对于非世界银行贷款项目，由于该政策得到了广泛认可，通常也需要将其作为工作依据和重要参考。我福哦有关项目建设单位在运用世界银行非自愿移民政策时存在的问题如下：

（1）世界银行非自愿移民政策多为定性要求，不同项目中具体要求可能存在差异，难以把握。

（2）世界银行的非自愿移民政策是纲领性文件，对具体问题的操作性不强。

1.5研究目标和内容

通过解读世界银行非自愿移民政策的核心内容，明确其处理对象和处理要求，并总结归纳其处理措施，梳理评估程序，为世界银行非自愿移民政策在国内项目的运用提供参考。

2世界银行非自愿移民政策解读

2.1政策组成

1990年，世界银行颁布了著名的《世界银行4.30导则：非自愿性移民》，成为了20世纪90年代指导世界银行贷款项日移民安置工作的纲领性文件。2001年，世界银行发布了《非自愿性移民业务政策OP4.12（Operational Policies）》和《非自愿性移民世界银行程序BP4.12（ Bank Procedure）》，用来取代《4.30导则》[2]。

新的世界银行非自愿移民工作文件延续和继承了《4.30导则》的精神，坚持其非自愿移民工作原则和目标不变，丰富了其内涵，对移民安置工作的具体过程和操作进行了详尽的叙述和规定。该文件的出台为世界银行贷款项目中非自愿移民的合理安置和可持续发展奠定了框架基础[2]。

2.2政策目标

（1）项目应合理选址并选定方案，尽量减少甚至避免移民。

（2）强化公众参与，应允许移民参与到安置工作之中，与移民分享项目带来的效益。

（3）安置效果明显，应显著提高移民安置后的生产生活水平。

2.3涉及影响及对应措施

在世界银行政策中非自愿移民产生的影响可归纳为2类：①对私有财产的影响;②对公共资源的影响。为应对第一类影响，世界银行政策规定，应制定移民安置行动计划和政策框架。针对第二类影响，世界银行政策规定，应编制移民安置过程框架。不仅如此，在非自愿移民的整个过程中，需要关注弱势群体和原住居民的诉求，及时补偿安置移民，对于靠土地生存的移民应尽量依土安置。

在世界银行对项目进行评估的阶段，项目业主需要向世界银行提交移民文件进行评审，所谓的移民文件，并不单纯地对应移民安置行动计划，而是一系列报告的统称。移民安置规划文件一般分为3类：①移民安置行动计划;②移民安置政策框架;③移民安置过程框架。

2.4世界银行非自愿移民评估程序

根据世界银行非自愿移民政策，总结归纳了世界银行非自愿移民评估程序，见图1。

3国内移民政策与世界銀行政策对比研究

在行业规范层面，我国在1984年就制定了《水利水电工程水库淹没处理设计规范》，并编制了水利水电工程建设征地移民安置的其他相关规范，经多次修订，已经逐步形成了完善的水利水电工程建设征地和移民安置的系统理沦，对水库淹没处理范围、实物指标调查、移民安置、土地征收、专业项目复建、库底清理等技术路线和方式方法作了详细的规定。

在移民政策层面，国务院丁1991年制定《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，后分别于2006，2013年和2017年进行了4次修订，其中2013年进行了两次修汀。该条例从国家政策层面明确了水利水电移民总体原则和方针，落实了责任和权力清单，梳理了工作流程，成为了我国水利水电工程建设征地移民安置工作的纲领性文件。

另外，我国还出台了包括《中华人民共和国土地管理法》在内的多项法律法规，这些法律法规与征地移民息息相关，也是开展征地移民工作的重要依据。这些法律法规随着经济社会的发展而与时俱进，经过不断修订、补充和完善，至今已比较成熟，核心内涵与世界银行的移民政策基本一致，但更具针对性和可操作性。

可从以下3个方面对国内与世界银行移民政策进行对比。

3.1政策原则

国内水利水电工程项目首先强调尽量减少甚至规避移民，如果产生移民，必须进行妥善安置，关注重点除了移民的“安身”外，更重要的是“立命”，通过土地资源开发、产业扶持等，使移民的生产生活水平有所提高，倡导开发性移民，让移民能够自力更生。世界银行的非自愿移民政策与中国水利水电工程移民政策在以上方面上是类似的。但不同之处在于，世界银行特别强调公众参与和照顾特殊群体。

3.2安置规划

国内水利水电工程移民安置规划重点关注淹没补偿、移民安置方式和安置去向、专业项目迁复建等，世界银行的非自愿移民安置行动计划在这些方面有类似要求，但世界银行移民政策的要求比国内可行性研究阶段移民安置规划要求更高，特别强调组织机构的责任、社区参与、法律法规、环境保护、实施进度和监测评估[3]。

3.3公众参与

我国水利水电工程移民工作中也强调公众参与，尤其是少数民族地区，应因地制宜，尊重宗教信仰。尤其是“科学发展观”的提出，在以人为本上对国内工程移民安置提出了更高的要求。目前国内水库项目在公众参与上做得比较好，但在规划报告中体现不多;而世界银行非自愿移民政策要求将移民参与安置计划的全过程通过表格记录下来，并编制进入规划报告，充分体现公众参与的程度和深度。另外，世界银行政策还要求提供移民申诉和建议的渠道，保障移民的发言权[4]。

4世界银行非自愿移民政策的实践

我国大批水利水电项目获得了世界银行的资金支持，随着这些项目的开工建设和完工投产，在供水、发电、防洪、灌溉等方面发挥了熏要作用，提升了人民的生产生活质量，也对我国水利水电行业改革与发展起到了积极的促进作用。云南鲁布格水电站是我国首个使用世界银行贷款建设的水电项目，该项目于1984年与世界银行签订了贷款协议。此后，随着改革开放的深入和发展，岩滩水电站、水口水电站、二滩水电站、大广坝水电站、天荒坪抽水蓄能电站、小浪底水电站、桐柏抽水蓄能电站也分别获得了世界银行贷款支持贷款金额为33.21亿美元。

在以上项目中，世界银行的非自愿移民政策得到了充分的认可和实践，并接受了相关专家的第三方独立监督与评估，效果显著。

在這些项目中，尤其以小浪底水电站最有代表性。小浪底工程是国家“八五”重点工程项目，淹没范围广，移民数量多达20万，移民投资缺口很大。因此国家计划委员会于1993年批复同意利用世界银行贷款解决小浪底工程移民投资不足的问题。小浪底工程移民安置参考了我国的移民政策规范和世界银行的政策要求，在征地移民工作上做到了和国际接轨;在项目管理、规划设计、监理、评估和环境保护等方面都进行了有益的尝试，例如按照世界银行的要求，业主单位设立了专职环境机构，各级移民部门配备专（兼）职环境管理人员，并着力加强移民安置区环境保护建设等[3]。

5结论和启示

总结了世界银行对于非自愿移民评估程序，明确了评估程序的阶段划分。世界银行非自愿移民政策在我国可进行有效应用，与我国移民政策核心内涵一致。世界银行非自愿移民政策与国内移民政策也有一定的区别，在实践中应注意识别。

世界银行的非自愿移民政策具有重要的理论和实践意义。其理论意义主要体现在：①世界银行非自愿移民政策强调以人为本，与中国移民政策不谋而合。②世界银行的非自愿移民政策强调绿色发展，符合中国可持续发展理论。其实践意义主要体现在：①世界银行非自愿移民政策具有很好的指导作用，能够充分保护移民的权益，对于移民生产和生活水平的恢复能够发挥重要作用。②世界银行非自愿移民政策对于世界银行贷款项目的顺利实施发挥了重要保障作用，保障项目环境长治久安。

参考文献：

[1]The World Bank Group. OP4.12 -Involuntarv resettle-ment[R].Washington： The World Bank， 2009.

[2]蔡频，国外及世界银行对非自愿移民的基本做法[J].水力发电，2002（4）：18-20.

[3]方长荣，世界银行非自愿移民政策与我国水库移民政策的比较分析[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2002，4（2）：92-94.

[4]冯时，禹雪中，廖文根，国际水利水电工程移民政策综述及分析[J].中国水能及电气化，2011（7）：18-26.

[5]孟健，徐启龙，小浪底移民项目利用世界银行贷款的实践[J].人民黄河，2006，28（8）：50-51.

（编辑：唐湘茜）

收稿日期：2019-03-06

作者简介：李波，男，工程师，主要从事水利水电工程咨询工作。E-mail： 691813086@qq.com