遍及数十国 美国为何要将制裁进行到底

以前，美国借助实力占据主导地位，通过卖武器、自由贸易等获得庞大利益。现在，美国期望通过赤裸裸的制裁赢得短暂胜利，但未来呢？敌人仍旧是敌人，朋友却变成了对手。

“我认为美国患有一种病，那就是制裁成瘾。”伊朗外长扎里夫接受美国有线电视新闻网（CNN）采访时如是说。不只扎里夫，土耳其外长恰武什奥卢也曾表示：“美国必须戒除对制裁和欺凌的迷恋。”虽然两位外长说出这样的话事出有因——伊土两国是遭美国制裁的国家，但拥有全球最强大军事力量的美国除有好战的名声外，的确也以爱好制裁他国闻名。动用制裁手段施压他国，美国有其优势，也有历史可循。更重要的是，在特朗普上任之后，美国政府对制裁手段的使用愈益频繁，可以说贯彻了“把制裁进行到底”。

纷纷上榜——黑名单“不断拉长”

2012年11月的一天，英国伦敦市中心一座剧场里，座无虚席，观众们在欣赏话剧《一小时十八分钟》。它讲述一名俄罗斯律师揭露一起俄官员腐败案后，人生最后几个月在监狱里痛苦挣扎并死去的故事。这部话剧连续上演了三周。

次月，美国时任总统奥巴马签署一项制裁俄罗斯“问题官员”的法案，即拒绝向他们发放入境签证，冻结这些人在美国的资产。这个法案叫《马格尼茨基法案》，而马格尼茨基正是话剧中那名俄罗斯律师的名字。4年后，美国将该法案扩展为《全球马格尼茨基人权问责法》，华盛顿据此针对任何一国被其认定为贪污和违反人权的公民进行制裁。

因一名俄律师而起的法案，只是美国庞大制裁网络的冰山一角。仅2018年8月，美国政府就启动多项搅动国际政坛的制裁：月初，美国对土耳其政府两名高官实施制裁，几天后宣布对土钢铝产品征收制裁性关税;7日，美国恢复对伊朗实施制裁。至于俄罗斯，华盛顿已接连宣布新制裁措施和计划。此外，美财政部于15日宣布对三家来自中国、俄罗斯的公司进行制裁，17日宣布对缅甸军部和边防司令共4人进行制裁。

制裁，通常指经济制裁，近十几年常出现在公众视野中，不少国家都使用过，而美国是使用这一手段最频繁的国家。美国政府和学界对“经济制裁”这一词汇的使用比较谨慎，美外交学会将其定义为“为达成外交和安全目的而撤除贸易金融关系”。但美国媒体的使用要宽松得多，例如有媒体将美国对中国产品加收关税形容为制裁。当然，此前美国对中兴公司发布禁令也被稱作制裁。

美国对外制裁手段多种多样，按制裁对象可分为对一国的整体制裁，也有专门针对某国企业、个人、组织的制裁。若按制裁内容分，经济制裁包括禁止入境、冻结或限制资产、限制贸易、贸易禁运等。《环球时报》记者登录美国财政部网站看到，目前该网站列有28个制裁项目，其中有巴尔干国家相关制裁，对白俄罗斯、布隆迪、中非共和国、古巴、刚果民主共和国相关制裁，以及伊朗制裁、伊拉克相关制裁、黎巴嫩相关制裁、利比亚制裁、朝鲜制裁、索马里制裁、苏丹和达尔富尔制裁、南苏丹相关制裁、叙利亚制裁、乌克兰和俄罗斯相关制裁、委内瑞拉相关制裁、也门相关制裁、津巴布韦制裁等。

在这些制裁中，力度和对象有很大差异。对于古巴、朝鲜、伊朗等国，美国的制裁更为全面。以古巴为例，美国对古巴的全面禁运长达半个多世纪，2015年美古恢复外交关系后，并未解除对古禁运、旅游限制等制裁。虽然美国公司可向当局申请出口许可，但货品结算必须以现金进行。特朗普上台后，美国进一步收紧了对国民前往古巴的限制。

另外一些制裁更有针对性。通常，美国会根据外交目的，对一国政府、军队以及相关方进行目标明确的制裁，美国财政部与国务院会协作制定“特别指定国民”（SDN）名单。例如对巴尔干国家相关制裁，仅在SDN名单上列出的人员会被制裁。

美国一些制裁因事件而设立，比如前文提到的马格尼茨基法案。类似的还有反毒品走私制裁、网络相关制裁、反恐制裁、不扩散制裁、以制裁反击美国敌人法案、钻石交易制裁、跨国犯罪组织制裁等。网络相关制裁包括美国对俄罗斯通过网络干涉美国选举进行制裁，不扩散制裁则是对朝鲜、伊朗、叙利亚境内的多个组织进行的制裁。

除了前述国家，美国众议院于2018年7月25日通过《柬埔寨民主法案》，提议制裁柬首相洪森及其16名亲信。2017年底，美国对柬部分官员施加“入境禁令”，2018年3月宣布终止对柬援助，6月对负责洪森安全的一名人员实施金融制裁。7月30日，美国国务院发表声明称，考虑进一步限制柬官员和公民访问美国。

美国还对世界其他国家实施次级制裁，即对未列入制裁名单的他国企业实施制裁。美国威胁与伊朗进行合作和贸易的所有国家，让欧洲恼火就是一例。正因为如此，德国新闻电视台直言：“美国制裁名单不断拉长，不仅包括大批新兴国家，也有西方国家。”

温柔手段——背后是这些力量支撑

“2月份通常是美国官员忙着宣布制裁的月份。但如今，由于特朗普咄咄逼人，对美国的敌人大举使用经济制裁工具，美国政府正在大部分月份发布枪林弹雨般的制裁措施。”2018年8月初，美国《华盛顿邮报》的一篇文章称，有统计显示，仅在去年，特朗普政府就将近1000个个人和实体列入黑名单，这比奥巴马在位最后一年多出30%，是奥巴马第一年上台时的3倍。

对于这一现象，中国人民大学国际关系学院副教授刁大明接受《环球时报》记者采访时说，一方面美国对制裁的使用具有一贯性，另一方面制裁符合特朗普的个性，符合他的行事风格和政策议程。

2017年8月，美国外交学会刊文称，美国使用经济和金融制裁的次数超过任何其他国家。美国制裁政策始于行政或立法机构，引人注目的是，在美国总统1976年以来宣布的50多项国家紧急状态中，大部分至今仍然有效，包括卡特1979年发布与伊朗有关的紧急状态。据了解，执行、管理制裁的机构主要是财政部的外国资产控制办公室（OFAC），OFAC经常添加或删除被其列入黑名单的数千个人、企业和团体;国务院、商务部、国土安全部、司法部等也经常参与。

英国《经济学家》曾刊文称，人类在20世纪远比以前更频繁地使用制裁，尤其是美国历任总统和国会：1940年罗斯福尝试制裁日本，1956年艾森豪威尔制裁英国以结束苏伊士冒险，卡特总统利用小麦禁运和抵制奥运会惩罚苏联，里根制裁波兰以抗议后者实施戒严。美国国会也将制裁视为发泄怒火的“轻松、廉价”方式。1996年，洪都拉斯、哥伦比亚、意大利、日本等国都因猎杀鲸或海豚遭受美国禁运。接下来5年，美国对外国实施了85项新制裁。

实际上，制裁曾有“外交钝器”之称，而这与美国的制裁史有关。早在1870年，为报复英法在拿破仑战争期间抓捕美国水手和商船，美国国会通过法案对两国商品实行禁运。1898年，因古巴问题，美国对西班牙实行禁运。不过，由于执法能力不强，多数制裁流于形式。1919年，美国总统威尔逊倡导“绝对抵制”理念，称一个遭受联合经济抵制的国家就是一个即将投降的国家，但后来意大利入侵埃塞俄比亚使其理论遭遇重大考验并折戟沉沙。1940至1941年期间，美国对日本的贸易制裁则在一定程度上促使东京决定参加二战。

总的来说，制裁作为一种干涉形式，被视为成本和风险更低、介于外交和战争之间的中间路线。复旦大学国际问题研究院院长吴心伯对《环球时报》记者说，除相比军事手段风险和代价更小外，美国偏好制裁也因其实力优势，其他国家往往在经济、政治、安全等方面受制于美国。

自“9·11”事件后，美国在冻结个人资产、限制个人金融交易方面授予财政部更大权力，而美国以及美元在国际金融系统中的地位也使得美国政府的制裁在全球范围都能被感受到。有分析称，这次美国恢复对伊朗制裁遭到极力反对，但美国一旦实施制裁，欧洲金融机构将不得不跟随。2014年，法国巴黎银行因为帮古巴、伊朗、苏丹等国机构處理数十亿美元款项，最终被美国处以89亿美元高额罚款。2015年，德国商业银行因接管伊朗和苏丹客户的交易，被美国罚款14.5亿美元。

有欧洲媒体认为，美国以外的公司和政府的确可以选择其他货币来解决交易问题，但能够组织如此大规模国际交易的机构通常与美国银行有联系，几乎找不到与美国金融体系无关联的银行。而且，美国本身又是最大的消费国。

“美国以制造金融动荡为乐。”美国彭博社近日的一篇文章坦承，美国总统特朗普喜欢通过经济制裁手段得到他想要的结果，而且不担心风险蔓延到美国。文章称，奥巴马、小布什和克林顿都是在美国经济衰退的背景下当选总统，而特朗普不同，他当选时美国已经历了数年经济扩张。

过犹不及——2400年前的教训

提起美国对制裁的热衷，国际媒体往往会追根溯源讲述一段古老的历史：公元前432年，雅典对邻国墨伽拉实施贸易制裁，这不仅未能逼迫对方屈服，预防冲突，反而帮助引发伯罗奔尼撒战争，最终雅典战败受辱。这被认为是最早的制裁失败案例。如今的制裁比2400多年前更有效吗？

客观而言，制裁有时候确实奏效，例如当年终结英国对苏伊士运河的突袭，国际社会对南非的制裁加快种族隔离制度的结束，俄罗斯经济因制裁而陷入窘境。但找到失败案例更容易。1997年，美国国际经济研究所通过研究发现，1970年以来，美国仅有13%的单边制裁达到外交目的，制裁还导致古巴、伊拉克和伊朗等国人口发生变化，但制裁未能迫使印度和巴基斯坦放弃核武器。

在吴心伯看来，美国实施的制裁的确成败不一，像对古巴制裁就没实现其目标，但在对伊朗的制裁上，通常认为，奥巴马时期美国对伊朗不断升级的制裁是推动伊朗与美国谈判的重要原因。“总的来讲，美国制裁不成功的居多。制裁作为一种手段，需要其他措施配合。特别是美国发起的单边制裁，起作用的更少。”

“制裁效果取决于各种因素，且制裁通常随时间变化而变化。”美国外交学会刊文称，批评者表示制裁鲜能如愿以偿改变对方行为，但支持者声称近年来制裁已变得越来越有效，仍然是一件“必不可少的外交政策工具”。

对于制裁效果究竟如何，美国学界存在争议。但不可否认的是，制裁是美国政府近几十年来频繁挥动的大棒，现政府尤甚。对此，《今日美国报》担忧称，美国的制裁植根于经济实力和影响力，但特朗普的制裁咆哮已经削弱该手段的威力，因为国际支持和目标明确是复杂制裁奏效的必要元素，而特朗普的制裁缺乏这两点。

2016年，美国前财长杰克·卢曾对美国滥用制裁提出警告。他说，制裁过犹不及，有可能迫使企业远离美国金融体系，侵蚀美元在全世界独领风骚的地位。此外，美国盟友的沮丧感或将导致美国更难形成多边同盟。