城乡建设用地增减挂钩项目实施存在问题及对策

赵彩云

摘要：城乡建设用地增减挂钩工作自开展试点以来，取得了积极的效应，但在具体工作中还存在诸多问题。在新形势下，必须因地制宜，科学研判，寻找破解难题的对策。

关键词：城乡建设;增减挂钩;项目;监管

2006年国土资源部在全国开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”试点工作。中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“强化新建农房规划管控，加强‘空心村’服务管理和改造。”实践证明：城乡建设用地增减挂钩工作能有效解决耕地保护缺动力、农民增收缺渠道、美丽乡村建设缺钱、工业化城镇化缺地、城乡统筹缺抓手等难题，实现了耕地增加、生态改善、农民得利、城乡发展的多赢局面

在充分肯定城乡建设用地增减挂钩政策取得的巨大成绩的同时，也要坚持问题导向，看到当前工作推进中的问题，主要有以下几个方面：

一“重拆旧、轻安置”，项目拆迁群众安置权益难保障。农民无处建新房，造成项目根本无法推进。这种问题完全是上报项目镇、村不负责任，县区有关部门审查不严造成的，有的拆旧项目区己得到省政府批复，但项目安置点还没有着落，易引发新一輪的农民违法建房问题。

二新村安置选址不科学。有的安置点规划选址征求群众意见不充分，导致项目区群众不愿意搬迁;有的采取零星安置，随意性很大，一边在拆，一边在建;有的仅仅是换换地方，基础设施投入不足，群众意见很大。

三增减挂钩项目实施难度、投入成本在增加，基层政府工作有畏难情绪。近几年，通过农村增减挂钩拆迁复垦，“空壳村”不断减少，增减挂钩的拆迁难度在不断增大，农民房屋的拆迁成本越来越高，农民拆旧建新愿望增强，乡镇政府工作量和工作难度也在增加，以至于部分镇、村干部在工作上产生畏难情绪。

四增减挂钩项目拆迁农民补偿不规范。目前各县区用于农民拆迁的补偿标准不统

一、不规范、有的按拆迁户籍人口补偿、有的按房屋间数补偿、有的按房屋结构补偿，补偿方式可以说是五花八门，普遍偏低，有的甚至是零补偿。

五增减挂钩项目资金使用不科学。项目资金除部分用于基础设施、旧村拆迁复垦，大部分沉淀在乡镇账户，存在很大风险。资金拨付程序有待优化、工作经费报账难等，影响了增减挂钩项目实施和乡镇工作的积极性。

六增减挂钩项目投入偏低。随着增减挂钩项目工作难度、投入成本不断增加，偏低的增减挂钩项目投入标准制约了工作开展。

为解决上述问题，在增减挂钩项目实施中需要把握以下关键：

一坚持多规融合。增减挂项目区设置必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，与城乡规划、主体功能区规划、产业发展规划、乡村振兴规划、美丽乡村建设规划、村庄布点规划及生态保护红线相衔接，做到“多规融合’，。

二扎实有序推进。认真开展调查摸底工作，立足土地利用及村镇建设等规划，按照先易后难、因地制宜、分类分步实施、逐步展开的工作方法，科学合理确定项目区，重点选取优势明显、腾空率高、易于实施的地块纳入拆旧区，分步完成复垦。

三充分尊重民意。城乡建设用地挂钩工作，涉及农民切身利益，需要得到群众理解、支持和拥护。必须始终坚持把群众利益放在首位，以改善农村生产生活条件、满足群众的实际需要、提高其生活质量为前提，充分发扬民主，不断规范完善程序。在项目选址、立项、实施过程中都要充分尊重民意、集中民力、发挥民智，坚持农民的事情“自己议、自己定、自己干、自己管”，保障农民的知情权、参与权和受益权。

四广泛宣传引导，营造舆论氛围。镇、村、组三级联动，通过召开专项工作会议、进村入户与群众谈心交流等方式，广泛宣传土地增减挂钩的目的、意义及政策标准，充分了解群众的愿望和要求，切实解决群众的实际困难，让农民切实感受到进行土地增减挂钩的好处，努力营造良好舆论氛围，激发群众参与的热情。

五加强规划、用地管理，管控违法用地、违法建设。要强化“规划即法”的意识，严格村庄布点规划和农民建房用地的管理，坚持堵疏结合，引导农民建房向新村规划点集中。要结合实际，允许跨行政村流动，鼓励农民建房向中心村、向集镇流动集聚，通过调地、换地、租地等形式，解决好农村规划、用地问题。

六注重与美丽乡村建设、土地流转相结合。把实施农村土地综合整治作为美丽乡村建设关键抓手，有序推进村庄拆并搬迁，要求城乡建设用地增减挂钩试点项目保障农村新村建设安置用地不得少于15%，否则，不予审核上报。在保持农民土地承包经营权基本稳定的前提下，对在增减挂钩中腾退、复垦和改建前后的土地权属，及时办理土地变更登记，在尊重群众意愿的前提下，承包到户或统一流转经营。推进“退宅进城”和“人地挂钩”办法落实，推进美丽乡村、美丽集镇建设

七建立完善制度机制。成立组织，各乡镇、项目村点成立镇村城乡建设用地增减挂钩工作领导小组、财务监督小组、村民党员代表议事会、工程质量监督小组，建立完善财务监督管理制度、工程质量监督制度、村民党员代表议会制度等，落实工作实施方案;并对拆迁户情况、补偿安置情况、项目资金使用情况、工程项目招投标情况等进行公示。

八依法依规强监管。在项目质量监管上，采取“一到、二查、三督”的方式，“一到”即国土部门及相关部门主要负责人深入到项目区了解项目区进展情况;“二查”即查项目实施是否符合要求，查新村建设程序是否规范;“三督”即群众、党员代表，工程质量监督小组和财务监督小组，对项目实施方案制定、项目资金使用、项目工程建设等方面进行监督。严禁以开展农村土地整治为名，搞违法建设，对违反政策规定，造成重大损失或引发群体事件的要追究领导责任;构成犯罪的，要移送司法机关查处，真正把土地整治工程建成优质、阳光、廉洁和安全工程。

总之，开展建设用地增减挂钩工作，是利国利民的好事，也是深入贯彻十九大精神，实施乡村振兴战略的具体举措，必须真抓实干，破解瓶颈，切实发挥政策最大效应。

参考文献：

[1]《中华人民共和国土地管理法》.

[2]国土资源部、国家发改委印发《全国土地整治规划（2016-2020年）》.

[3]《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）.

[4]中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》.