邓小平与中美建交最后阶段的谈判

2019-09-10薛鹏程

上海党史与党建 2019年9期

[摘要]中美建交是1978年7—12月间中美双方近半年会谈的结果。在建交谈判的最后阶段，邓小平发挥了决定性的作用。通过邓小平与伍德科克在12月13—15日间的多次会谈，美方同意在《中美建交公报》中增加一条反对霸权主义的条款，双方还就《美台共同防御条约》的废除问题达成了一致。与此同时，邓小平果断决策暂时搁置中美双方在美国对台军售问题上的争议，排除了公报如期发表的最后障碍，促使中美关系最终实现正常化。

[关键词]邓小平；中美建交；谈判；《中美建交公报》

[中图分类号] K 1 0 7 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2019）09-0032-06

1978年5月，美国总统国家安全事务助理布热津斯基访华期间，中美两国商定从6月开始进行建交谈判。其后，从7月开始一直到12月，双方进行了长达半年、共計十次的秘密谈判。前六次谈判为建交谈判的第一阶段，主要由时任外交部长黄华、副部长韩念龙与美方驻华联络处主任伍德科克进行会谈。经过前六次会谈，中方一直以来坚持的“撤军”“断交”两大原则已基本被美方接受，一些细节问题留待日后商讨。除此之外，两国还就建交时间、建交方式与未来美台关系等问题初步达成了一致。但眼看约定宣布《中美建交公报》（以下简称《建交公报》）的日期将至，双方在公报草案的措辞、《美台共同防御条约》（以下简称《共同防御条约》）的废除问题以及美国对台军售问题（以下简称“对台军售问题”）等方面却尚未谈妥。于是，在建交谈判的最后阶段，为尽早实现中美建交，一直在幕后主导谈判的邓小平于12月13—15日亲自走上前台，就相关问题与伍德科克进行了四次会谈。最终，在邓小平的运筹帷幄下，公报得以顺利发布，两国关系实现了正常化。当前，国内学界对中美建交最后阶段的谈判已有所涉及，但由于缺乏具体谈判档案的支撑，部分成果对两人会谈的内容与细节难免论述得不够充分。本文将依据2013年以来美国解密的档案文献及前人的研究成果，对邓小平与伍德科克就中美建交最后阶段的谈判过程进行更全面的分析阐释。

一、要求美方在公报中加入反对霸权主义的条款

新中国成立以来，党和国家领导人一直把反对帝国主义和霸权主义作为中国外交的重要指导思想，其“反霸”对象经历了多次调整。新中国成立初期，以毛泽东为首的中国领导人采取“一边倒”的外交政策，与苏联结成同盟以反对美国的政治孤立、经济封锁和军事威胁。到1960年中苏冲突爆发前，中国反对霸权主义和强权政治的主要对象是美国。中苏冲突爆发后到20世纪60年代末70年代初，当时中国实行“两个拳头打人”的政策，将美国和苏联都视为帝国主义和强权政治的代表。然而，1969年“珍宝岛事件”的爆发使中国领导人认为此时苏联已成为中国的头号敌人，故提出了“联美抗苏”的策略，积极推动中美关系的缓和，并将苏联视为中国反对帝国主义和强权政治的主要对象。为此，在美国总统尼克松访华期间发表的《上海联合公报》（以下简称《上海公报》）就曾明确提及要反对霸权主义（以下简称“反霸”），“承诺中美双方任何一个国家都不在亚太地区谋求霸权，并且反对任何国家和国家集团在亚太地区建立霸权的企图”[ 1 ]。对中美两国来说，这里的“任何国家”无疑意指苏联。从中国的角度上看，中苏分裂及苏联在两国边境大规模陈兵以威慑中国的做法，使得邓小平把苏联的霸权主义和强权政治看作是对中国国家安全的重大威胁。为此，邓小平希望通过缓和中美关系来为即将到来的内政外交重大调整提供一个良好的外部环境。从美方的角度上看，20世纪70年代中后期以来，美国在苏联的冷战攻势下逐渐处于守势地位，其国家利益受到损害，也需要联合中国来浇灭苏联在第三世界的扩张势头。在这种情况下，邓小平非常希望即将发表的《建交公报》能延续《上海公报》中两国共同“反霸”的精神，并力求将这条“反霸”条款写进公报中去。然而，直到邓小平会见伍德科克前，美方并没有在公报的任一草案中明确提及“反霸”。这也是为何邓小平在与伍德科克会谈中，直接要求美方在《建交公报》中加入一条“反霸”条款的主要原因。

1978年12月13日，邓小平第一次会见伍德科克时就明确指出：“前期在《建交公报》的相关会谈中，美方提交的草案在内容和形式上已基本被中方接受。不过，在公报中应该增加一条‘反霸条款，以此来增强《建交公报》的分量。”[ 2 ]与此同时，邓小平还强调不仅应该在公报中提及“反霸”条款，还应共同表达“反霸”的立场。因为不这么做的话，外界就有可能怀疑中美在“反霸”问题上存在分歧。[ 3 ]随后，伍德科克立即以电报的形式将其与邓小平的会谈内容通报给了卡特政府。而对于邓小平的要求，卡特总统的最初反应是不同意在《建交公报》中加入一条“反霸”条款，并在给伍德科克的备忘录上写下了一个大大的“No”，明确表示反对。[4]这主要是因为卡特认为如果在公报中加入这条“反霸”条款，明显意指苏联，这一点苏联不可能不知道。这种做法将极有可能激怒苏联，从而影响正在进行的美苏第二阶段限制战略武器谈判。[5]

然而，伍德科克私下却比较认同中方的做法，觉得美方可以同意邓小平的要求。伍德科克认为，如果卡特政府拒绝增加“反霸”条款，必将引起中国的不满，进而将有可能影响整个中美建交谈判的进程。为此，伍德科克在给卡特政府的备忘录中提出了在公报中加入“反霸”条款的三个理由：“其一，‘反霸是1972年《上海公报》的内容之一，将该条款写入《建交公报》已有先例可循。其二，卡特政府缺少反对加入“反霸”条款的理由。因为在盟友日本和苏联签订《日苏和平友好条约》时，美方曾鼓励日本在条约中加入一条‘反霸条款。最后，美国政府‘向来明确‘反霸，尽管该条款可能对美苏关系产生一定的负面影响，但这将不会明显地阻碍两国处理相互间的关系。”[6]在列举上述理由后，伍德科克还提出可以根据《上海公报》的表述来处理这条即将加入到《建交公报》中的“反霸”条款。[ 7 ]最终，在伍德科克的建议下，卡特同意邓小平提出的在公报中增加一条“反霸”条款的要求。于是，在1978年12月16日发表的公报中就有了这样的表述：“任何一方都不应该在亚洲—太平洋地区以及世界上任何地区谋求霸权，每一方都反对任何其他国家或国家集团建立这种霸权的努力。”[ 8 ]是否在公报中加入“反霸”条款这一影响中美关系正常化的障碍得以排除。

反观当今，美国总统特朗普不顾中方的强烈反对并贸然发动贸易战的做法不仅与《上海公报》及《建交公报》中的“反霸”条款精神背道而驰，更充分暴露了奥巴马“亚太再平衡”战略余温下的美国霸权主义的本质。从2019年6月份开始，美方以消减对华贸易逆差为借口，肆意对中国输美产品强征高额惩罚性关税，污蔑中国侵犯其知识产权、窃取其“商业机密”，并部分禁止或限制中国的高新技术企业在美国的投资。这一系列做法表面上是为了减缓美国经济衰弱的进程，但最终目的还是为了遏制中国以维护其既有的强权政治与霸权地位。[ 9 ]需要指出的是，经贸合作一直是中美关系的重要推进器，其本质上是在全球经济治理中求同存异、互利共赢，绝非零和博弈和竞逐霸权。[ 1 0 ]因此，美国应深刻地意识到“自己生病给别人吃药”的做法是不可取的，其不仅应及时摒弃这种逆经济全球化的行径，更应该与中国一道，在恪守国际关系准则的基础上积极维护中美经贸的大局，不要妄图把贸易战作为维护其霸权地位的“万良药”[ 1 1 ]，否则长久下去只能是“搬起石头砸了自己的脚”。

二、妥善解决《共同防御条约》的废除问题

卡特政府上台后，通过中国驻美国联络处主任黄镇与卡特等人的会见、1977年8月的美国国务卿万斯访华和1978年5月的布热津斯基访华等渠道，中方已经明确告知美方，要想实现中美关系的完全正常化，美国必须遵守中方提出的“断交”“撤军”和“废约”的建交三原则。其中的“废约”就是要废除美台在1954年签订的所谓的《共同防御条约》。尤其在布热津斯基访华期间，邓小平就明确指出：“‘建交三原则涉及中国的国家主权，中方不能有其他考虑。”[ 1 2 ]但是，卡特政府并不打算按照中方的要求行事。[ 1 3 ]早在万斯访华期间，卡特曾指示万斯向中方表示：“美方不能用‘废除这一词汇来处理《共同防御条约》问题，而只能用‘失效或者‘终止一词。”[14]此后，卡特政府坚持用前述立场来对待该条约，并决定要按照条约中的所谓“第10款”提前一年通知条约将“失效”，而不是在《建交公报》发表后立即予以废除。中国显然不允许美方这么做，这就导致废除《共同防御条约》问题同正常化的谈判进程密切地纠缠在了一起。直到邓小平与伍德科克会谈前，“废约”问题尚未得到妥善解决，并成为中美建交最后阶段谈判的重要内容之一，双方为此展开了激烈的讨论。

在12月13日的会谈中，针对《共同防御条约》的废除问题，邓小平直接向伍德科克提出了自己的要求和建议。邓小平指出，双方在“1979年1月1日后，美国断绝与台湾的所谓外交关系，通知台湾废除所谓的《共同防御条约》，并在4个月内撤走在台湾的军队和军事设施”等建议已达成一致。[15]但邓小平提出美方不应该在公报或声明中提及《共同防御条约》的“第10条款”。[16]因为根据该条款，缔约一方应该在废约通知送达缔约另一方的一年后终止条约[ 1 7 ]，这意味着美国不得不在“终止”条约前一年通知台湾。“如果美方在《建交公报》中公开提及该条款，将意味着《共同防御条约》将继续持续一年的时间。”[ 1 8 ]而对于邓小平的要求，伍德科克辩称提及“第10条款”只是技术上的问题，除此之外没有其他，并辩称美方通过该条款来“终止”条约主要是基于美国国内政治的考虑。[ 1 9 ]邓小平继续指出，美方应当在内部处理这一问题，不应该公开提及这一条款，否则很容易使人认为《共同防御条约》名义上废除，实际上却继续有效。面对这一质疑，伍德科克再次表示，鉴于美国公众的关心，在通知条约“终止”时，美方不能不提及该条款。而邓小平则再次强调希望美方研究一下这个问题，看能否不公开提及这一条款。由于未得到明确授权，伍德科克承诺将尽快上报卡特总统，并让国内的律师们抓紧进行研究。[ 2 0 ]

此外，在要求美方不公开提及所谓“第10条款”的同时，邓小平还要求美方在美台断交的这一年时间里不要向台湾出售武器。邓小平提出：“如果这一点能够达成一致。我们可以同意你们使用‘终止一词。”[ 2 1 ]由于在12月4日的谈判中，美方提出《建交公报》发表后美国将“终止”而不是“废除”《共同防御条约》后，时任中国外交部副部长韩念龙曾表示过强烈的反对，[ 2 2 ]因此，伍德科克对中方谈判立场的调整感到有点难以置信，希望邓小平给予更明确的阐释，并希望绝对清楚地了解邓小平关于“终止条约”和出售武器到底意味着什么，是否如果美方在1979年不向台湾出售武器，中国方面将接受“终止”一词？[ 2 3 ]对此，邓小平解释道：因为美方要求法律上用一年时间来“终止”条约，如果在这段时间内继续向台湾出售武器，将意味着美国一直在继续执行《共同防御条约》的相关条款。中方同意美方使用“终止”一词，是建立在“这一段时间内美国不向台湾出售武器”和“美方不公开提及‘第10条款”两个条件的基础之上。[24]最终，卡特政府在权衡之后，认为可以满足中方的要求。12月14日，伍德科克告知邓小平卡特政府同意不公开提及《共同防御条约》的“第10条款”，1979年内也不再向台湾出售武器。[25]这样，中美关系正常化中的“废约”问题得到了妥善解决。

需要指出的是，《共同防御条约》虽得以废除，但中美两国在美台关系问题上的博弈其实远未结束。在中美关系正常化引起美国国内尤其国会和亲台势力的强烈反应之后，卡特总统在国会议员运用宪法权力挑战总统终止条约权力的压力下，于建交后迅速通过了用以代替《共同防御条约》的《与台湾关系法》，正常化后的中美关系再度受到严重损害。随后里根时期中美两国签署的《八一七公报》虽一定程度上修补了中美关系，但由于美国对台的“六项保证”而大打折扣。而特朗普上台后为遏制中国的和平崛起不仅频打“台湾牌”，而且企图将里根时期仅是口头承诺的“六项保证”公开化和文字化。这就导致如今美国对台政策的基本框架已经由“三公报一法”转变为“三公报一法加六项保证”。[26]因此，中方在与美国内部那批散播所谓“中国威胁论”的议员们博弈时应始终注意提高警惕，既要保持建交谈判时那种在原则问题上毫不让步的态度，又要以“必须废约”的决心来坚守国家主权与领土完整的底线，更要提防特朗普政府趁機在台湾问题与中美贸易摩擦问题上换牌、叫牌的无理招数。[ 2 7 ]

三、果断决策暂时搁置美国对台军售问题

迄今为止，美国对台军售问题依然是两国关系的“晴雨表”，是构建中美新型大国关系过程中一道较难逾越的鸿沟。需要指出的是，中方当时提出的“建交三原则”中并没有明确涉及美国对台军售问题。因为在中方看来，如果美国方面履行了“断交、废约和撤军”三原则，那么停止对台军售自然是顺理成章的事。但对于卡特政府来说，维持对台军售是必须力争的条件——卡特政府把这看作是关系到美国政府对台湾所谓的安全承诺和让美国国会接受中美建交的必要条件。[ 2 8 ]在万斯和布热津斯基访华时，卡特总统都曾要求他们向中方提出建交后美国继续对台军售的设想。但万斯只是间接的向中国领导人示意过[ 2 9 ]，而布热津斯基则干脆没有提及[ 3 0 ]。正因为在谈判前两国并没有就对台军售问题进行过彻底的交锋，导致它成为建交谈判的最大障碍，“谈判曾经因这个问题几乎失败”[ 3 1 ]。

谈判开始后，美国通过助理国务卿霍尔布鲁克渠道和卡特总统渠道，明确向中方提出过建交后美方将继续维持对台军售立场，遭到中方严词拒绝。[ 3 2 ]1978年11月2日，伍德科克又一次向中方直接提出对台军售问题，依旧遭到了韩念龙的坚决反对。[ 3 3 ]可即便知道中方的确切立场，一直坚持维持对台军售的卡特政府却没有指令伍德科克对这一问题进行更深入谈判，伍德科克本人也只是寻求将美方的立场记录在案。这导致卡特政府一直沉浸在自己的迷思之中——即认为美方只是答应在1979年内不进行对台军售，并非永久停止，等1979年后还将恢复对台军售。也正因为在12月4日的谈判后美方没有再提及军售问题，伍德科克也没有再次澄清美方将会在1979年后恢复对台军售，中国于是认为卡特政府已经默认了建交后不会再继续出售武器给台湾的立场。然而，事实证明双方在对台军售问题上存在着很大的误解，这一误解也成了《建交公报》出台的最后障碍。本来通过邓小平与伍德科克13—14日的两次会谈，中美双方已经就公报的主体内容取得了一致。如果再就公报中的一些具体表述细节问题达成一致，公报将按照事先约定的时间如期发表。然而，就在《建交公报》发表的最后关头，对台军售问题却使得谈判几乎陷入到失败的边缘。[34]12月14日，伍德科克将其与邓小平的会谈记录以电报的形式发给了卡特政府。在对两人的谈判内容进行研读的时候，霍尔布鲁克认为“没有一处地方明确地显示中国人理解或者同意卡特政府在1979年后保留继续向台湾出售武器的权利”[35]。霍尔布鲁克建议要求中方澄清这一问题。可伍德科克在《建交公报》即将发表的最后关头，不愿意再去面对邓小平，也不想双方关系再起波澜，于是答复卡特政府自己在会谈中已经毫无疑问地将美方关于1979年后继续对台军售的立场明确记录在案。[36]但卡特政府对伍德科克的答复并不满意，坚持认为其应该紧急约见邓小平以说明美方立场。15日下午4时，伍德科克再次约见邓小平，希望“澄清美国将在1979年后继续对台军售的立场……虽然卡特政府体谅军售问题的敏感性，但美国的政治现实使得任何政府都不可能同意在1979年后停止对台军售”[ 3 7 ]。

对于伍德科克的说辞，邓小平十分生气，断然表示反对，指出美方在1979年后继续对台军售实质上是想保留所谓的《共同防御条约》。[ 3 8 ]不过，邓小平很快就恢复了冷静，反问伍德科克是否要推迟建交公报的发表？也许认识到没有授权伍德科克无法对这一问题做出答复，邓小平果断向伍德科克表示：两国如期发表公报，并暂时搁置美国对台军售问题。[ 3 9 ]但是，邓小平同时强调“只是把问题暂时放在一边，中方保留日后继续讨论这一问题的权利”[40]，并向美方提出了以下三个要求：首先，希望美方在正常化后十分谨慎小心地处理对台关系，不要阻碍中国找和平、理性解决台湾问题的方式。[41]其次，要求卡特总统在回答记者提问的时候，尽力回避对台军售问题。如果美方的言辞不妥，中方将坚决表明自己的立场。最后，邓小平还强调：“如果美国继续向台湾出售武器，从长远来看将会对中国以和平方式解决台湾问题设置障碍，最终只能导致武力解决……奉劝在中国实现和平统一方面，美国可以尽相当的力量，至少不要起相反的作用。”[42]这样，按照邓小平的思路，美国接受中国的“建交三原则”，先行建交，对台军售问题在建交后通过协商解决[43]，公报发布的最后障碍终被排除。1978年12月16日，《建交公报》顺利发表，中美关系实现了正常化。

由上可知，面对建交最后一刻中美双方在对台军售问题上的激烈交锋，邓小平在明确表明立场的情况下暂时接受了美方“同意存有分歧”的方案，先行建交。但不得不指出的是，美国对台军售问题在建交时并未获得解决，未来中美关系友好之路因此依旧任重道远。果然，对台军售问题在美国“霸权护持”阴霾的笼罩下始终难获解决，并在后冷战时代出现了两次对台军售高峰。[44]2019年上半年，美国再一次在对台军售问题上“玩火”——即国防部批准了一项价值5亿美元的对台军售案，并为台湾提供战斗机飞行员培训及后勤服务。这种表面经济利益实则针对中国且严重违反国际法原则和中美三个联合公报的行径，立即遭到了中方的强烈反对。《人民日报》发文称，“以台制华注定徒劳，挟洋自重没有出路”，敦促美方立即撤销上述对台军售计划，慎重处理涉台问题，以免损害中美关系和台海的和平稳定。[45]总之，军售问题对中国大陆来说一直是一个较为棘手的问题，未来中国在构建中美新型大国关系的同时还应该加大对台军售军工企业的制裁力度，通过与周边国家搞好关系的做法来进一步挤压“台独”势力在国际上的生存空间，并注意加大对台工作以凸显大陆制度优势。[46]毕竟，实现祖国完全统一是不可阻挡的历史大势，中国必须统一，也必将完全统一！

四、结语

中美关系正常化是1978年7—12月中美双方立场与观点不断折冲的结果。在建交谈判的最后阶段，邓小平在国内外环境变化的形势下，从国家发展战略即将调整的大目标出发，坚持原则且策略灵活，在修订公报内容和排除公报发表障碍方面起到了决定性的作用。中美双方最终在审视分歧、努力协商以及某种程度相互妥协的基础上达成了基本共识。需要指出的是，在当时苏联霸权主义咄咄逼人的国际情势下，中美双方为实现关系正常化所做的让步和妥协不仅反映出两国领导人的高瞻远瞩，其放弃对峙求合作、顺应大势求和平的决心也符合两国和世界人民的根本利益。应当说，在建交谈判的最后阶段，双方在建交公报的措辞、各自发表的声明以及对台军售等问题上都做出了一定让步。而这种暂时妥协在当时恰恰是符合双方的国家利益和战略诉求的最佳方案。雖然两国在实现正常化时并未完全解决美国对台军售问题，但中美建交开辟了中美关系发展的新局面。

通过梳理建交最后阶段的谈判过程，笔者得出以下结论：基于国家利益的国际政治谈判与国家间的交往实际上是一门充满变通的艺术。时至今日，当我们在处理诸如中美贸易摩擦、美国对台军售及台海问题时，依然能从那段谈判历程中领略到邓小平在关键时刻沉着冷静、处事果断的领导人风范，并从中得到应对中美关系问题的有益启示。

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