城乡一体化背景下农村邻避冲突的治理困境

卢梦霞

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁 530006 ）

0 引言

随着社会的发展，人们的环保意识和健康意识不断增强，对于有损自己利益的行为，会采取一定的保护措施，例如垃圾场、核电站、火葬场、加油站等一些特殊的公共设施会对环境或人们的身心健康造成一定的影响，人们会有“不要在我家后院”的邻避意识，这些特殊的公共设施被人们称为邻避设施，人们对于这些邻避设施会有抵触的情绪，因此很容易出现邻避冲突。可以说邻避设施属于城市的必需品，具有很重要的作用，但是在一些城市中，邻避设施的选址遇到了很大的困难，在规划上有向郊区转移的趋向，导致邻避冲突向郊区甚至农村转移。当前，我国城乡进一步融合，为进一步缩小农村与城市的差距，各地政府不断推进农村建设，鼓励乡村经济振兴，不仅推动当地经济的发展，提供就业机会，还推动农村产业化，但企业在生产过程中所产生的环境污染、水污染以及邻避设施的不断转移使得农村环境不容乐观。农村的邻避问题是典型的“中国式”邻避问题，当问题出现时，总是会考虑动用人脉关系疏通以及送礼的方式解决，这种治标不治本的情况会使得邻避冲突更为复杂，进而得不到妥善的解决。

1 农村邻避冲突的特点

公共设施是为社会提供公共产品，是社会发展的产物，人们都享受着公共设施所带来的收益，可以说公共设施具有一定的公益性，但特殊的公共设施，也就是邻避设施，会出现成本和收益不均衡的情况，而这些成本有时会转移到邻近的居民，这些现象在农村时有发生，享受生产设施收益毕竟是少数人，甚至不属于邻近的村民，而隐藏的风险，也就是成本，是要邻近的村民承担，从而产生了邻避冲突，不同于城市的邻避冲突，农村邻避冲突有自身的特点。

1.1 治理主体不健全

邻避问题可以说是城市治理问题，是城市发展到一定时期所要面临的治理问题，一般来说城市的邻避问题，治理主体是政府、社区、公众、第三方等，然而在实际情况中，公众和社区的治理主体的地位不高，缺乏一定的话语权。在农村，社会组织，社区单位，第三方等组织发展不够成熟，缺乏治理的能力甚至不参与，组织之间缺乏互动，无形中激化了农村的邻避冲突，因此研究农村各治理主体之间的互动情况很有必要。村民们文化水平、法律意识、治理经验都不足，在发生邻避冲突时处于被动，无力，甚至受到对方的利用，面对邻避问题，该采取怎样的方式应对？需要再进一步学习。时代在进步，城乡进一步融合，使得农村的各种问题越来越复杂，治理主体也应朝着多元化发展。

1.2 治理受乡贤的影响

农村的社会环境与城市不同，在农村有着相当浓厚的“人情味”，农村乡贤的影响力有时候甚至超过村规民约，所谓的农村乡贤指那些品德、才学被村民推崇的人，这些人有一定的文化水平，能较为理性地分析问题，在农村有一定的话语权，同时在邻避冲突的问题上起着至关重要的作用。在乡贤的影响下，村民的健康意识、环保意识、维权意识逐渐唤醒，了解到邻避设施的危害，学会捍卫自己的权利，在不断博弈的过程中，不断调整策略，正因为乡贤的影响力，在邻避冲突的治理上不能忽视乡贤的作用。生产企业为了解决冲突，在博弈的过程中会趁机以各种手段拉拢乡贤，或者利用乡贤的名义迷惑村民，使得企业能继续生产，因此要重视乡贤在治理中的作用。治理是一个试错的过程，不断发现问题，改进问题，正如农村邻避冲突问题，有自身的特点，不能把城市处理邻避冲突的方法运用到处理农村邻避问题上。

1.3 社会各界关注度低

以往分析中，不难发现，公众更倾向于关注城市邻避冲突问题，对于农村邻避冲突问题关注程度不高，这也是由于城市的发展，公共设施也发展起来，紧接着邻避问题就会产生，从而引起公众的关注。随着城乡一体化进程的加快，掀起了建设新农村的浪潮，各类企业发展起来，但各项规章制度不健全，出现很多问题，与此同时邻避冲突出现，由此引发了一些群体性事件，此时公众才开始关注农村邻避冲突问题，因此城市邻避的研究与农村邻避的研究又有不同之处（表1）。

表1 城市邻避与农村邻避研究差异情况

1.4 博弈过程曲折

邻避冲突的处理需要一个过程，甚至是一场“持久战”，期间充满曲折。农村地区拥有复杂多样的因素形成了农村邻避冲突的复杂性，不同力量之间的博弈，使得农村邻避冲突的结果不太一样。在博弈的过程中，并不是一帆风顺，首先，在政策的制定上，有很强的不确定性，在邻避设施的选址上规定不清楚，导致生产企业到农村住宅区附近建厂，并排放污染，引发邻避冲突后，没有详细的政策、文件进行指导，导致事件不能妥善处理。其次，双方在博弈的过程中，会采取一些极端的行为，无形之中激化了双方的矛盾，使事件更为复杂。最后，由于村民们的科学文化知识水平较为欠缺，缺乏理性思维，在事情的判断上容易受他人影响，甚至被人利用，从而引发新一轮的危机。博弈过程也是属于渐进式的博弈，随着矛盾的升级，博弈也就越激烈，因此要想解决农村邻避冲突，就要了解博弈过程。

2 农村邻避冲突治理优化路径

在农村邻避冲突产生之时，相关部门也采取了解决的措施，尝试将影响降到最低，例如责令生产企业整改，但并未详细给出整改的建议、标准，事后的监督不到位，没有形成长效机制，此外不少农村的单位以及乡贤等各方力量也加入邻避冲突的治理上，但这些组织处于发展时期，缺乏经验，所以发挥的作用不大，这些处理的方案治标不治本，因此需要寻求新的方式来解决农村邻避冲突的问题。

2.1 从源头治理

邻避设施具有负外部效应，会对邻近的居民带来身体和心灵的伤害，所以才会受到抵制，通过转移邻避设施来缓和矛盾只能是暂时解决问题，随着城乡进一步融合，乡村企业的发展，邻避问题还是会出现，由此看来源头治理是值得考虑。生产企业在申请建厂时，相关部门应对相应材料进行严格审核，联合相应的技术部门进行技术检查，查看生产企业的生产程序是否符合标准，污染源的处理是否达标，并预先考虑到会出现的问题，以及解决的方案，并召开听证会，给生产企业一些改进建议，生产企业按要求修改后，并符合标准，才可以建厂，同时当地政府制定相应的措施、政策，定期对生产企业进行监督、检查，并向邻近的居民做好沟通，给予一定补偿，从而避免邻避冲突的出现。源头治理可以在一定程度上避免了邻避冲突，减少污染，同时也减少了邻避设施对居民带来的身体及心灵上的伤害。

2.2 形成组合型补偿方式

邻避设施大致分为两种类型，第一种是威胁到人们的身体健康，作业时会产生污染，给环境造成一定影响的设施，例如垃圾场、发电厂、一些特殊的生产企业，第二种是影响人们的心理健康，例如殡仪馆、墓地、精神病院，不同的邻避设施给人们所造成的影响是不同的，不能单一进行经济补偿。在农村地区，多数情况是遭遇第一种邻避设施类型的威胁，因此补偿的方式除了经济补偿之外，可以根据实际情况外加一些补偿项目让村民们自行选择进行组合，例如在农村地区，村民们的风险意识不强，投保率较低，可以给村民们购买医疗保险、意外保险等保险补偿，此外，受经济收入的限制，农村中只有少数人会定期进行健康检查，可以定期组织村民进行免费的健康检查，这种定制式的补偿方式一来，可以把选择权交给村民，使补偿到位，二来，可以体现政府和生产企业负责任的态度，弱化邻避冲突。

2.3 提升公民参与度

在邻避冲突的治理上，不能忽视邻近居民的权益，他们享有环境的平等权，因此相关部门在进行邻避冲突的治理时，要保证居民的参与权。事关公民切身利益的邻避项目，政府应积极搭建沟通渠道，增加与公众的沟通，从而排除隐患。相对于城市来说，农村地区信息传播的速度较慢，甚至出现信息滞后的现象，村民很难及时掌握信息，这种情况下，村民的话语权不高，很难参与到邻避冲突的治理上，不仅如此，一些农村地区没能及时公布事情处理得进展，村民在不了解的情况下，很容易被他人利用，引发新一轮的冲突，使事态恶化。由此看来公众的参与邻避冲突的处理很有必要。具体说来，政府层面，其一，应搭建沟通渠道，并保持畅通，其二，保证村民的参与权，使村民代表参与到治理当中，其三，及时公布事情处理进展，最后，重视并积极解决村民的诉求。村民个人层面，其一，转变思想观念，树立维权意识，其二，积极跟进事情进展，收集相应资料，不盲目参与治理，最后，努力配合相关部门的调查，不影响处理进度。

2.4 形成系统的邻避冲突处理模式

与城市处理邻避冲突的方式不同，农村地区治理体系不健全，甚至出现治理主体缺失的情况，当问题出现时，并不能妥善处理，需要上级支援，因此农村地区应根据实际情况形成系统的邻避冲突处理模式。具体说来，第一步当地政府应查阅相关资料并向专业人士请教，制定出本地应对邻避冲突事件的处理方案，并向下级传达，第二步当地政府应制定事件处理的流程，并指定相应人负责，并向相关负责单位传达，第三步按照流程开展工作，各司其职，该事件处理模式不仅适用于邻避冲突的处理，对于其他冲突事件也适用。通过形成系统的邻避冲突处理模式，一方面可以提高工作效率，把握事件的进展，另一方面使事件的处理方式更专业化，控制事态的发展，弱化矛盾。当个人利益与公共利益出现冲突时，是需要一方妥协，需要政府在期间进行沟通，在沟通的基础上，双方协商，最后进行补偿，这些过程不可或缺，可以看出政府在其中担任极其重要的作用，邻避冲突的处理不仅形成系统的处理模式，还需要政府高度重视，让村民们了解政府部门态度，有利于提升政府的公信力。

3 结论

城镇一体化是我国经济社会发展的重要体现，是新农村建设的成果，在取得成绩的同时我们也要看到，随着农村的发展，环境问题越来越突出，给村民的身体健康造成了一定的威胁，从而引发一系列矛盾。在乡贤的影响下，村民们的环保意识、健康意识逐渐觉醒，当邻避设施出现，就会遭到村民们的抵制，形成特有的农村邻避冲突。通过分析，可以发现，政府是治理的主体，要制定出系统的邻避冲突处理模式，分阶段治理，初期，解决问题要从源头入手，从源头把关生产企业，定期监督、检查，排除隐患，中期，如果已经造成伤害，积极协商补偿方式，形成组合型补偿方式，同时积极公开事件处理进展，保证公众的参与权，后期，对生产企业的整改加强监督、检查，跟进事件处理进展。从村民来说，当自身合法权益受到损害时，要通过合法的渠道维权，而不是进行正面冲突，不但不利于事件的处理，还形成群体性事件，使事态恶化。