“互联网+流通”背景下公益性流通基础设施发展对策研究

周 佳

(浙江大学城市学院 传媒与人文学院，浙江 杭州 310015)

在“互联网+流通”行动持续深化、“新零售”概念日益普及的背景下，实现流通基础设施的规范化、标准化、智慧化和信息化已成为流通产业升级的重要抓手。增强流通基础设施与居民消费升级的契合度和匹配度，被视为破解长期以来流通成本居高不下、流通产出效率偏低、流通信息不对称难题的一个重要切入口。然而，在高度市场化的流通产业中，流通基础设施是否也应完全交由市场提供？发达国家如何发展流通基础设施？流通基础设施的规划、建设和运营依靠什么样的机制来确保？本文聚焦公益性流通基础设施供给侧的国际比较与中国路径，在界定公益性流通基础设施基础上，梳理美国、日本和英国在发展流通基础设施方面的经验，研究“互联网+流通”背景下公益性流通基础设施的理论促进模型和现实供给路径。

一、“互联网+流通”背景下公益性流通基础设施的界定与职能

(一)公益性流通基础设施的界定

1. “公益性”的内涵

2002年版《现代汉语辞海》对公益的解释是“公共的利益”，对公共的解释则是“属于社会的；公有公用的”。在实践中，“公益”一词常常从经济、法律、政治等多种维度解读。在中国公共管理实践中，惯例上把承担社会公共职能的组织按“公益性”程度进行分类，详见表1。

表1 中国公共管理实践中对公益性组织的划分

从表1可以看出，对承担社会公共职能相关机构的公益性程度划分主要是考量市场和政府在某个具体公共事务运行中承担职责的比例高低。围绕教育、医疗、交通等典型公益性产业展开的研究已经充分印证：公益性和营利性的尺度与界限把握是产业运行中诸多问题的根源。

在涉及流通产业领域公益性问题的政府文件、学术文献和产业实践中，也常常会混合使用“公益性”和“公共性”这组相似词语。其中，政府文件常见的提法是“公益性”，且多指向农产品流通领域或基础性的大型流通设施等特定对象；学术研究中“公益性”和“公共性”两者皆有被论述，如“流通产业公益性”[1]、“流通领域公共产品”[2]、“流通产业公共支撑体系”[3]，以及“公益性流通设施”[4]等。

经济学在研究资源配置和社会福利问题时，通常将“公益”作为“私益”的对立面使用，并认为其可以与“公共”直接通用和互为替代[5]，本文认为可借鉴此角度看待流通产业领域的公益性。流通产业领域的部分关键组成直接关系到降低流通成本、提高流通效率、促进产业发展等社会总体福利问题，这些关键部分的运行应当以公众利益最大化为目标，以公共产品和服务为载体，重视消费者剩余、社会效益和环境效益，包括农产品流通、药品流通、再生资源回收及报废汽车回收拆解等在内的流通产业子系统，以及本文拟重点探讨的具有共享、共通、共用性的流通基础设施。

2.公益性流通基础设施的界定

一般意义上的“流通设施”，是指开展商品流通活动的各类固定经营场所及其配套设施，是商品流通的节点和载体，为商品流通的顺利进行和满足人民生活需求提供了基础(1)参见商务部《中华人民共和国商品流通法草案征求意见稿)》及其说明。。从狭义上看，流通设施是一切直接且主要服务于内贸流通领域的商流、物流、信息流的设施、场所、平台，存在于基础交易、中间交易、最终交易等流通环节。它具有鲜明的时代特征，伴随着科技发展、流通创新和消费升级，其形态也会不断丰富和变化。

关于公益性流通基础设施，目前并没有统一的定义。陈丽芬(2014)将流通设施分为商业服务设施、物流仓储设施、流通技术设施和信息平台四类，认为其中符合公益特征、属于公益范围的设施的公共产品或准公共产品是公益性流通设施[6]。冯利华(2015)则从地产物业角度将城市流通基础设施区分为商业地产物业和批发市场物业两部分，认为城市建设早期形成的商业基础设施结构亟待调整[7]。李婧(2017)从外部性角度定义公益性商贸流通基础设施，认为部分设施为一定范围内的企业或个人提供可平等使用的服务，具有经济学意义上的外部效应[8]。

本文认为，部分流通设施以提供平价或微利的公共服务、满足社会公共利益要求为宗旨，因其存在和运行可改善区域性乃至全国性流通条件和环境、提高流通产业链效率，此类服务于众多企业和消费者的平台性、中介性设施，是流通领域的社会公用设施，具有社会公共产品或准公共产品性质和国民经济基础设施性质，可统称为“公益性流通基础设施”。这里的“公益性”主要体现为投资者的非营利性、企业和消费者对流通基础设施所提供服务的平等共享性。根据布坎南(Buchanan,1965)的观点，纯公共产品(不可分、不可排他、共同享用)并不多见，绝大部分以“俱乐部产品”(可以排他、共同享用)状态存在[9]。从受益群体和方式角度区分，公益性流通基础设施也可划分为完全公益性和准公益性两类。

(二)“互联网+流通”背景下公益性流通基础设施的分类与职能

“互联网+流通”的本质可从以下两层含义进行理解：从产业管理上，突出市场的主体作用，完善政府的服务、监管和引导作用；从流通模式上，深化电子商务应用，升级传统流通业态，打造线上线下流通的“双引擎”。由此也要求作为交易平台和渠道的流通设施体系同步升级，发挥其作为时空中介、信息中介的重要作用。“互联网+流通”发展趋势对公益性流通基础设施产生的冲击具体表现在如下两个方面：

其一，传统类公益性流通基础设施的转型升级。传统商品交易市场中的大型农副产品批发市场、社区菜市场，以及为循环经济服务的再生资源回收、报废汽车回收拆解网点，关乎价格平稳、社会安定、绿色环保等，是具有公益性的流通设施。在互联网的冲击下亟待组织实施、基础设施、经营管理、创新发展和综合效益等方面的改革与创新。2019年2月，商务部等12个部门针对包括传统农产品交易市场在内的商品交易市场提出“平台化”优化升级的指导意见，即是顺应互联网、大数据等现代信息技术环境的产业生态变革。

其二，“互联网+流通”模式下公益性流通基础设施的创新发展与边界扩展。互联网打破了交易的时空局限，交易双方不再受到传统产业组织理论中“距离”假设的制约，消费者获取信息的渠道和能力发生了质的飞跃。为了实现交易双方实物和价值的顺利交割，跨区域的物流类、仓储类流通设施作用显得格外重要。非现场实时交易带来的双方信息的不对称，也增加了买卖双方的交易风险，对透明、共享的信息服务提出了新的更高要求。包装物带来的环境威胁、消费品更新换代加速带来的流通回收等社会现实问题也要求流通设施发挥更多的公益性责任。

表2梳理了公益性流通基础设施在“互联网+流通”背景下的分类及其应重点发挥的职能。

表2 “互联网+流通”背景下公益性流通基础设施主要分类与职能

二、互联网经济背景下公益性流通基础设施发展的国际比较与经验借鉴

将流通基础设施纳入一国基础设施体系，是国际上普遍通行的做法。除了部分传统流通设施早已被美、日、英等多国纳入公共产品领域，一些伴随互联网经济兴起的、适应新业态发展和新消费模式的信息化流通基础设施亦成为国家与地区重点供给的基础设施。

(一)美国：市场主导与间接管控结合的发展模式

美国流通产业体系完备、发展成熟，其零售、批发、物流等产业的现代化、集约化、信息化发展程度均领先全球。针对流通业，政府鲜有直接干预措施，主要致力于优化经济发展环境、助力产业结构升级和激发市场主体活力。与此同时，一旦发生市场失灵状况，政府将迅速响应，采取必要、细致的行动。

1.完备的流通基础设施规划

美国政府对商业规划和投入的干预范围包括：(1)流通设施对环境的影响，如建筑对阳光的影响、土地及相关资源的利用效率、交通状况等；(2)流通设施对公众的影响，如对居民健康的影响、应对突发公众危机的能力；(3)流通设施的承载能力和安全性等。

图1 美国流通设施项目审批流程

因流通设施具有较强的地域性，与推进城市发展密切相关，美国各地方政府通常设置由相关民众组成的规划委员会和由规划专家担任的规划总监，经两者共同研究制订出总体规划。规划一经市长或议会审批决定，即具有法律效力。项目投资者提交的计划在实施过程中，将受到规划委员会、规划总监、市长和议会合力监督其是否按规划执行。至于商店如何进行市场定位和消费人群定位，规划委员会仅大数据支持或建议性参考，主要由企业通过营销调研进行商业决策。图1为美国流通设施项目的规划流程。

2.传统流通设施的公益投入仅限于农产品批发、分销市场

美国政府仅对农产品批发市场建设领域有较多关注，且联邦政府一般不予财政资助，由各州、市政府投入。商业银行、农民合作组织及个人也是投资主体，依据不同资金来源、各投资主体股权比例等确定建成后的运营形式。

典型的公益性流通基础设施案例为美国马里兰食品中心。这个美国东部最大的农产品市场，其设立之初就被法定为履行公益职能的设施，由州政府批准设立并出资购买土地、兴建市场、组织设备，建成后成立独立公司，并组建了一支由政府、管理公司和租户共同组成的管理团队。但此类市场仅是个例，在全美批发、零售行业中，政府主导设立的商业机构仅占0.1%左右(2)参见商务部驻美国经商参处市场调研成果《美国商业网点的管理与规划》，http://us.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201312/20131200416097.shtml。。

3.大力发展公益性农产品信息平台

公益性农产品信息平台作为互联网经济下新型流通设施的代表，是美国公益性流通设施发展中一大特色，主要分为以下三类：

(1)农产品销售实时信息平台。美国农业部农产品销售局设置专职统计人员驻扎在全国，还聘用部分临时项目人员，重点收集商品价格及物流信息，定期反馈。农产品销售局以日、月或年为周期编制报表，供相关用户参考(3)参见中国驻美国大使馆经济商务参赞处，美国农产品流通基本情况，http://us.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201406/20140600632514.shtml。。

(2)农产品流通及运输服务信息平台。农产品销售局密切监测国际国内市场上美国农产品的流通情况，及时研究分析并供生产商参考，确立农产品运输的长期策略。

(3)农药数据和微生物学数据平台。为保障消费者利益和食品流通安全，农产品销售局还建设了两大数据平台：一是产品和饮用水农药残留数据平台，通过农药残留信息数据库，改进产品质量，推进农产品的出口；二是国产和进口新鲜产品食源性病菌数据平台，建立健全基准评估程序，减少或消除有害食源性病菌，保障居民食品消费健康。

(二)日本：中央政府主导型建设模式

日本中央政府主导模式的显著优点体现为：有效保证流通基础设施财政资金效率和设施利用效率，有效防止公益性流通设施建设中的寻租或敷衍行为，减少地方保护主义影响，降低经济全球化对流通渠道安全的冲击，为流通产业发展创造了一个相对统一、稳定、连续的环境[10]。

1.注重流通基础设施的整体效应

尽管日本设立了通产省、农林省和运输省，但在实际运行中政府为降低交易成本往往打破部门分割，统一规划物流中心、公共仓储、批发市场、卡车枢纽站等，并形象地称之为“流通营团地”。这种建设模式下，流通基础设施整体效应和使用效率大大提升，流通主体参与交易时更加规则透明。

2.着力于四类公益性流通基础设施的发展

(1)农产品批发市场

日本公益性流通基础设施体系的核心即为中央批发市场，以此为中心配建物流基础设施。政府不仅优惠划拨建设用地且统一投入建设资金。由于投入规模有所差异，投入资金比例划分也极为细致，以流通设施是否为项目主体工程为依据确定投入比例。例如建造市场主体、主干道路等工程通常出资40%左右；而商品加工、行政管理等附属设施仅出资25%左右[11]。根据政府对市场的控制力大小划为三类：完全公益性质市场，由中央和地方两级财政共同投资，管理人员编入公务员序列；地方性批发市场，由政府引入社会资本合作开办；社区商业性质小规模市场，由个人开办但以服务周边民众为主旨。

(2)公益性物流设施

日本的岛国地形决定其十分重视港口、集装箱站、仓库等物流设施。日本中央政府负责以港口为中心的产业园区发展规划，制订针对相应物流企业的税收、保险优惠政策；地方政府层面承担集装箱和公共普通仓库站的投资，建成后交由企业运营；政府部门之间还建立了“绿色物流协作会议”这种特殊制度推动物流业发展(4)参见姜超峰在第十五次物流学术年会的演讲《日本物流业考察的启示》。。值得注意的是，虽然物流设施建成后交由企业运营，但这些设施须严格依法经营。日本政府出台了《综合物流施政大纲》《物流效率化法》等纲领性法规，以及《卡车运输业法》《仓储业法》等专门性法规，确保物流设施发挥公益性流通节点功能，有效调节生产与消费的时间差，提高效率、降低成本、增进国际物流竞争力。

(3)新型农产品直销零售业态

早在2010年，日本即制订出《食品、农业和农村基本计划》，其目的是鼓励流通模式创新、增加农民收入[12]。农产品直销店因其流通环节和成本的经济性成为日本政府倡导的新型流通模式。地方政府通过直接提供补贴、成立农协组织等方式帮助农民建立直销设施，通常选址于交通便利或靠近产品源头地带，比超市物美价廉，成为保障民众基本生活需求和食品安全的重要补充。亦有农民尝试在家中建立直销点，通过互联网直销给消费者。

(4)非盈利性信用平台

与欧美国家相比，日本信用平台体系的特点在于其强大的行业协会基础，诚信体系实施会员制模式，且不以盈利为目的。与流通密切相关的两大信用平台分别为日本信贷协会所建立的消费信贷体系和信用产业协会建立的销售信用体系。

(三)英国：积极干预、服务导向的政府管制模式

身为重商主义的发源地，英国对流通业颇为重视并创设了一系列先进的制度模式。在英国，流通设施以市场为主导，多由企业投资、兴建和受益。政府则以服务功能为主，主要干预城市总体布局和社会公众利益，致力于为企业创设良好的产业发展环境。

1.地方政府主导实行流通设施规划

英国社区和地方政府部于2012年正式颁布《国家规划政策框架2012》[13]，名称虽然叫做国家规划，其实质是针对地方商业规划的合规性制订了详细规则。其中，明确规定地方政府要充分考虑到城郊商业布局的合理性、对现有商业影响程度以及对消费者利益影响的评估，有效地解决地方商业设施布局和规划中的突出问题。同时，英国社区和地方政府部协同商业、创新和技能部，共同推荐出包括流通企业透明度和商业设施停车管理等新政策在内的流通现代化新举措，调整部分供大于求的商业模式，加强现有商业设施改造，以适应信息化的技术变革和老龄化的社会变革。

2.重点支持农产品批发市场和大型物流基础设施建设

与美国、日本相似，英国最为常见的公益性流通基础设施也是农产品批发市场。全英34个大型果菜批发市场中有30个是政府投资兴建的[14]。在后续的市场运营中，政府也会委派管理人员，并持续给予财政补贴，充分体现出农产品批发市场作为公益机构的性质。在物流基础设施方面，由于企业不愿意建设大投资、长周期、高风险的物流基础设施，英国亦将大型物流中心、配送中心等作为公共基础设施纳入政府投资建设的范围，不但投入巨资推进大型货运枢纽、物流基地、物流中心和公益配送中心等，还配套出台了多项土地、财税优惠措施。

3.促进二手商品流通、发挥公益性的特殊业态——慈善店

慈善店(charity shop)是英国特有的一种零售业态，主要通过销售捐献的二手物资为其所属的慈善机构募集资金。英国历史上第一家现代慈善商店成立于1947年并运营至今。大多数慈善商店出售女士、男士和儿童服装，或是书籍、玩具、装饰品、厨具、音乐、电脑游戏等，一些慈善商店也出售家具和电器，甚至有些是专卖店，如书店、婚庆用品或音乐专卖店。全英已有约11 200家慈善店，23 000名左右志愿者，不仅充分利用了二手商品减少了生活垃圾，推动了公平交易，每年还能为英国的一系列事业募集超过2.95亿英镑资金，成为英国公益性零售设施的重要且极具特色的代表(5)数据来源于英国慈善商店协会网站：https://www.charityretail.org.uk/charity-shops-faq/。。与此同时，英国政府也推出一系列以税费减免为主的措施支持和促进慈善店发展，包括免营业税，减免至少80%的市政税(相当于物业税)，消费者向慈善店捐助的物资销售所得可抵扣个人所得税，减免物业租金等(6)参见中国驻英国大使馆经济商务参赞处，英国流通体制情况，http://gb.mofcom.gov.cn/article/i/201407/20140700666201.shtml。。

三、促进流通基础设施发挥公益性职能的理论模型和实证检验

国际经验表明，各国均在流通基础设施投资和建设阶段设计了财政性资金和产业政策支持机制，在建成后绝大部分以独立市场主体性质运营。长效发挥和落实流通基础设施公益性职能，方能真正降低全社会流通总成本、优化消费领域基础设施环境。有鉴于此，本部分构建了促进流通基础设施发挥公益性职能的理论模型，并通过一个案例实证分析流通基础设施运营企业的市场行为，提出有效治理措施。

(一)研究假设与变量定义

1.研究假设

(1)理性经济人

流通基础设施运营企业是追求利润最大化的理性经济人，若无监管，则最优决策为不执行公益性职能，以增大利润。类似地，一个由政府监管部门亦被设定成追求公共利益最大化的理性人，衡量自身监督行为的收益和成本。若实施监督收益大于成本，则监管部门将会偏好监管，反之则不实施。而流通基础设施运营企业为避免受到行政处罚，会对政府监管部门行为开展“反侦察”，作为是否主动履行公益性功能的策略依据。

(2)完全竞争市场

假设运营企业所处市场结构为完全竞争，经营收入和其他成本恒定，履行公益性职能会提高总成本。

(3)制度环境

因相关监管部门检查、媒体曝光、消费者维权等，时间越长，流通基础设施因不履行公益性职能或履行不到位而被查处的概率越高。

(4)完全信息

政府监管部门通过工商监管部门、税务部门、行业协会、消费者数据等途径获得流通基础设施运营情况，掌握完全信息；流通基础设施运营企业也通过营销信息系统、第三方舆情机构、政府网站等反侦察。双方的博弈属于完全信息静态博弈类型。

2.变量定义

本文所选变量及定义参见表3。

表3 变量释义

表3(续)

(二)基本模型及分析

1.流通基础设施建成首年

根据假设，若流通基础设施运营企业建成后投入首年承担和发挥了公益性职能，其期望收益为：

VY=I-CY

(1)

反之，其期望收益是：

VN=P0(I-CN)-(1-P0)M

(2)

(3)

2.流通基础设施运营至第t年

如果流通基础设施运营企业主动履行公益性职能，则其可获得的永久收益现值为：

(4)

反之，若其投机取巧逃避履行公益性职能和监管，则永久收益现值为：

(5)

当VN>VY时，有：

(6)

3.流通基础设施运营企业履行公益性职能的临界时点

假设流通基础设施运营企业决定从t期开始发挥公益性，则其未来永续经营收益：

(7)

转型临界条件是：

(8)

式(8)变换后得到临界时点:

(9)

4.流通基础设施运营企业与监管部门博弈分析

根据研究假设，流通基础设施运营企业与监管部门间博弈矩阵如表4所示。

表4 流通基础设施运营企业与监管部门博弈分析

流通基础设施运营企业和监管部门的期望效用函数分别为：

U1(P1,P2)=P1[P2(I-CY)+(1-P2)]+(1-P1)[P2(I-CN-M)+(1-P2)(I-CN)]

=I-CN+P1(CN-CY)-(1-P1)P2M

(10)

U2(P1,P2)=P1[P2(R-CZ)+(1-P2)R]+(1-P1)[P2(R-CZ+M)(1-P2)(-R)]

=P2(R-CZ)+(1-P1)P2M+(2P1-1)(1-P2)R

(11)

根据纳什均衡的定义，若：

(12)

则有：

(13)

因此，政府与流通基础设施运营企业的纳什均衡为：

(14)

(三)推导结论

对比分析式(3)和式(6)，从长期看，代表行政处罚的变量M并未进入模型；而无论从短期看还是长期看，经营成本的增加均成为阻碍流通基础设施运营企业发挥公益性职能的主要原因。

分析式(9)，P0成为影响流通基础设施的运营企业决策的关键因素。只有减小P0，加大流通基础设施运营企业投机取巧的查处力度，完善考核、奖惩等机制，才能提升流通基础设施运营企业履行公益性职能的意愿。

(四)政府-企业间监管博弈的案例实证

单案例研究作为实证研究的一种，可用于已有理论命题的证实或证伪。在本文情境下，本部分将针对某一具体的公益性流通基础设施运营企业行为，验证其和政府监管行为之间的博弈过程。

1.研究对象描述——北京市新发地农产品股份有限公司

2003年9月，在原新发地农产品批发市场的基础上，经现代企业制度组建改革，集体所有的股份制农业企业——北京市新发地农产品股份有限公司在京成立。2010年3月，北京新发地农产品电子交易中心成立。至此，北京市新发地农产品股份有限公司成功组建了以实体商品交易平台新发地农产品批发市场和互联网平台新发地农产品电子交易中心为核心的全国最大专业性农产品批发市场。该研究对象符合本文对“互联网+流通”背景下公益性流通基础设施的理论概念界定。

2.实证分析P1

在探索性案例研究过程中，本文列出了新发地农产品股份有限公司履行五项公益性职能的主要结论(如表5所示)，并基于调查结论，聘请企业管理层、商务管理部门和流通专家共同组成的15人专家团队，运用德尔菲法及五级打分制(5分：非常好；4分：较好；3分：一般；2分：较差；1分：非常差)评估了不同公益性职能的履行水平，发现不同公益性职能的履行概率因其成本高低、企业发展阶段、外部监管力量存在差异。根据分步事件概率原理有：

P1=P11×P12×P13×P14×P15<1

(15)

(16)

式(16)证实了北京市新发地农产品股份有限公司需监管部门长期注意其行为，有必要增设常态性执法机构入驻市场，变突击、不定期检查为日常检查。

表5 公益性职能履行情况调研结论及专家评分

3.实证分析P2

表6 政府监管行为的调研结论和变量赋值

则北京市新发地农产品股份有限公司的占优策略为主动履行公益性职能。

(五)检验结果与政策建议

第一，若流通基础设施由政府以非企业性质控制运营，则不存在政府和企业两类市场主体之间的博弈；现实中可考虑以加大政府股权比重或其他扶持方式增强控制力,或通过购买企业公益功能服务实现。

第二，若流通基础设施在运营阶段作为独立经营的企业法人主体存在，则可能的情况是：监管宽松时，独立企业法人承担公益性职能主动性较差；监管加强，处罚金额提高，独立企业法人发挥公益性职能可能性较高，说明政府应当重视并改进流通基础设施的后期运营投入机制。在新发地案例中，政府为其改善移动污染源监管执法办公条件、安装尾气检测高科技设备安排专项财政，已被证明是有效的做法。

第三，迫使流通基础设施运营企业改变运营模式的因素很广泛,包括产业政策影响、企业社会责任理念、市场竞争压力、消费者维权意识等。因此模型中被简化的监管角色假设，在现实中还应考虑媒体、消费者及其他市场中介组织的多元化力量，尤其是在互联网时代，社交媒体、消费者社群的力量对政府和企业的影响不可小觑。

四、“互联网+流通”背景下公益性流通基础设施供给的现实路径

(一) 提高财政专项资金直接支持“互联网+”流通基础设施的投资效果

图2 财政性资金投入流通业固定资产的效率资料来源：国家统计局。

财政专项资金直接支持模式是指政府以补助、以奖代补和贴息等方式支持 “互联网+流通”背景下公共性流通基础设施的改造或新建。图2显示了2003—2017年，国家预算内财政性资金投资流通业固定资产的效率，从单位投资拉动的流通产业增加值看，投资效率震荡下滑。因此，为了优化、完善互联网+背景之下线上和线下协同发展的消费生态，未来几年中应当着力支持以下公益性流通基础设施的发展，并注重加强对项目的预算管理、绩效评价和全面监控。

表7 重点发展的公益性流通基础设施

(二)分类、规范推进公私伙伴关系(PPP)共建流通基础设施

在基础设施及公益服务领域，政府通常和社会资本建立长期合作。政府部门负责定价和质量监管，确保公共利益；社会资本承担从设计到维护的专业工作并获得合理回报(7)参见财政部2014年9月下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号文)。。因此，PPP本质是公益物品的提供从单一政府提供向多元提供的扩展的表现。公益性涉农流通设施、公益性物流设施、非营利性信息平台都可以尝试使用此模式进行平台化转型升级发展(表7)。其关键点是结合流通基础设施项目的公益性职能和公益性程度，选择不同的方法来实现流通基础设施的公私伙伴共建，具体可参见表8。

表8 适用于公益性流通基础设施的三类PPP方式

(三)建立健全公益性流通基础设施的规划与协作机制

公益性流通基础设施大都具有鲜明的地方性公共产品色彩，区域性和溢出性明显。在城市化与乡村振兴进程中，城乡之间、地域之间公益性流通基础设施发展不均衡的突出矛盾亟需改变。典型代表有省际中继物流设施，因其要求一次性大规模投入，周期长、回收难，地方政府和社会部门均缺乏投资积极性。城市商业性空间和设施投资回报明显，导致城市商圈出现结构性浪费现象，发展低利润社区便民商务服务设施的动力匮乏。因此，现阶段公益性流通基础设施的区域性规划与协作十分重要。

当前，中国的商务管理部门普遍以管行业为主，对于包括公益性流通设施在内的规划、布局、投资、建设并没有主导职能，一定程度上导致了“行业”和“设施”的分离。地方政府应当学习美国、英国等经验做法，结合国情，组建由各地区发展改革委、商务部门、城市管理部门、第三方专家、民众等组建的规划小组，建立公益性流通基础设施规划流程。在商业规划设计过程中从消费水平和消费结构出发，提高居民的生活质量，保障公众利益。地方政府可通过区域合作增加政府对公益性流通设施的生产介入和公共投入，增加直接生产供给的公益性流通设施数量；也可通过联合招标委托私人主体间接生产，给予优惠政策、实施保护和监督，避免其变味成为完全逐利性质的私人设施。