论自然资源国家所有权行使的基本原则

叶榅平

摘要：由于缺乏有效规制，自然资源国家所有权在实践中的价值贬损和功能异化问题十分突出。尽管立法者没有建立明确的规范体系，但这并不意味着政府行使自然资源国家所有权可以毫无章法，恣意妄为，它必须受到特定价值原则的引导和规制。明确政府行使自然资源国家所有权应遵循的基本原则，有利于克服立法的局限性和规范国家所有权的行使。应以宪法第9条蕴含的基本价值和规范精神为基础，结合自然资源国家所有权的性质、功能及其法律基础，确立维护公共利益原则、绿色原则、兼顾公平和效率原则以及民主监督原则为自然资源国家所有权行使的基本原则。在此基础上，通过公益诉讼等司法程序实现这些原则的规制功能，保障自然资源国家所有权的制度价值有效实现。

关键词：自然资源 国家所有权 所有权行使 基本原则

我国自然资源产权制度的核心是自然资源国家所有权。但我国法律的相关规定却非常简陋，无论是宪法、物权法还是单行法对自然资源国家所有权都只作原则性的规定，对其内容及行使等均缺乏明确规范。与一般的所有权不同，自然资源国家所有权在主体、客体及内容等方面都具有显著的特殊性，面临着由谁来行使所有权、对什么行使所有权以及如何行使所有权等问题。此外，由于自然资源的生态属性和社会保障属性，自然资源国家所有权的行使还面临着如何协调当前发展与可持续发展、经济效益与生态效益、归属与利用等紧张关系的诸多挑战。在实践中，自然资源属于“国家所有即全民所有”的规定显得名不副实，所有权往往被占有权、控制权取代，国家所有常常被拆解为政府所有、地方所有、部门所有，自然资源成了政府追逐地方利益和部门利益的工具，垄断和浪费现象严重。因此，如何规范自然资源国家所有权行使，实乃当前自然资源产权制度建设需要研究的重要课题。本文的论题是：自然资源国家所有权立法存在局限性，建构自然资源国家所有权行使应遵循的价值准则，是解决立法的局限性与实践的复杂性之间矛盾、规范自然资源国家所有权行使的有效途径。

一、立法的局限性：政府行使自然资源国家所有权面临的规范难题

自然资源国家所有权是我国自然资源产权制度的基础和核心，其法律基础主要体现在宪法、物权法、自然资源单行法等法律中。这些法律对自然资源国家所有权规定的主要内容包括以下几个方面：一是明确规定了自然资源国家所有权的性质。宪法第9条规定自然资源属于国家所有即全民所有，物权法第45条也明确规定属于国家所有即全民所有，自然资源单行法对国有自然资源也进行了类似的规定。二是明确规定由国务院代表国家行使所有权。三是规定实行自然资源有偿使用制度。物权法第119条规定，国家实行自然资源有偿使用制度。矿产资源法、海域使用管理法、水法等自然资源单行法规定国家对探矿权、采矿权、海域使用权、取水权等实行有偿取得的制度。矿产资源法等授权国务院制定自然资源有偿使用的具体办法和实施步骤。四是在自然资源属于国家所有和集体所有的前提下，建立用益物权制度促进自然资源利用。物权法第118条、第122条、第123条规定了海域使用权、矿业权、取水权等用益物权。自然资源单行法则对如何取得海域使用权、探矿权、采矿权等自然资源使用权进行了具体规定。五是规定国家保障自然资源的合理利用。尽管这些规定为自然资源国家所有权提供了基本的法律基础，但是与自然资源国家所有权的复杂性及其价值的多元性相比，这些立法显然过于简陋。一方面，从现有的立法表达来看，自然资源国家所有权立法显得非常模糊。“國家所有即全民所有”“有偿使用”“合理利用”等不确定的、抽象性的立法表达，使自然资源国家所有权主体、性质、内容等方面都不明确，显得含混不清。另一方面，现有立法对自然资源国家所有权的许多重要方面均缺乏规定，存在较多法律漏洞，并没有为自然资源国家所有权的行使和实现提供更具可操作性的规则。

与一般所有权不同，自然资源国家所有权具有全民性和公共性，并且，它需要由国务院代表国家行使权利和履行义务。在实践中，国务院又需要通过分级代理制度由各级政府具体履行代表职责。在此情况下，作为代表人和代理人的各级政府显然不能按照一般所有权的意思自治原则行使国家所有权。国务院代表国家却不是国家本身，行使国家所有权必须遵循国家的意志和维护国家的利益。从这个角度而言，自然资源国家所有权还面临着如何具体化为确定性的可识别的权利这一系列问题。首先，国务院应当以什么方式、什么程序行使国家所有权？国务院是否可以分级确定代理人行使国家所有权，将行使国家所有权的权力分给各级地方政府？其次，在自然资源属于国家所有的情况下，政府应当如何公平配置自然资源使用权才能实现自然资源的有效利用和保护？再次，政府应当以什么方式和途径实现资源的有偿使用才能更好地提高国有自然资源收益以增加全民财富？复次，国有自然资源收益应当如何实现全民共享才能真正体现全民作为国家所有权的主体地位？又次，政府行使自然资源国家所有权的行为要求是什么？如何对政府行使自然资源国家所有权进行评价，评价标准是什么？最后，应当如何防止政府及其官员利用职务便利积极侵害自然资源国家所有权或消极不履行职责而导致自然资源国家所有权受到侵害呢？对于这些问题，现有自然资源国家所有权立法没有明确提供答案。

在此情况下，自然资源国家所有权的确定及其行使都有赖于法律解释。“如果说解释法律是一种弊害，那么很显然，促使人们进行这种解释的法律的含混不清也是一种弊害，因为前者是后者的结果。如果法律用人民不懂的语言写成，那么这种弊害将会更大，因为人民不知道他们自己行为的后果，就必须依靠少数解释法律者来解释法律，这样，本来是公共的和一般的法律，却变为私有的和特殊的法律。”对于自然资源国家所有权而言，这种仰赖于解释的立法的局限性就更加明显。因为解释的权力实际上主要掌握在行使国家所有权的政府手中。特别是需要通过地方政府实际行使国家所有权的情况下，立法的模糊性无疑给各级地方政府恣意行使自然资源国家所有权打开了方便之门，政府完全可能根据自身利益需要或为实现特定目的而对自然资源国家所有权立法进行解释和填补，从而根据自己的解释和意图行使国家所有权。这并非只是一种理论上的揣测，在实践中，掌握在政府手中的自然资源国家所有权显得变幻莫测，“国家所有权仿佛长袖善舞的‘川剧变脸，欲坐享私权的好处，挥袖变白脸;欲独断公权的实益，挥袖变红脸。”在此情况下，自然资源国家所有权就很容易沦为个别地方政府谋取经济利益的工具，成了个别地方政府和腐败分子掩饰腐败的正当性外衣。而面对大量国有自然资源遭受严重侵害，一些部门却不积极履行监管和救济职责。可以说，这种局面的形成与自然资源国家所有权立法局限于不足具有莫大的关系。

由此可见，自然资源国家所有权立法的简陋性与国家所有权的特殊性、复杂性及其价值功能的多重性显然难以配比，现有立法难以有效解决国家所有权行使中面临的诸多问题。

二、立法局限性之克服：政府行使自然资源国家所有权基本原则的价值

从法律规范功能角度而言，法律规定既是引导权利人行使权利的指南，也是防止权利人滥用权利的工具，应该是具有普遍性和确定性的行为规范。然而，从历史经验来，由于受自身认识能力、事务性质及客观环境等因素的制约，立法者不可能制定出完备的成文法，法律中总会存在许多疏漏和盲区。实际上，立法者也清楚自己所处的尴尬境地，他们常常用一些模糊性的概念，确立一些抽象的法律原则，用以解决法律不周延性和不合目的性等缺陷产生的问题。因为原则与规则不同，在立法技术上，原则以抽象笼统的概念表达，反映其所涵盖的事物的性质、状态的不稳定性，具有不确定性和衡平性等特点。在效力上，原则具有根本性和本源性，是一部法律的价值准则，是其他规则的来源和依据。“一个规则对于一个预定的事件作出一个固定的反应;而一个原则则指导我们在决定如何对一个特定的事件作出反应时，指导我们对特定因素的思考。”正因如此，确立贯穿于自然资源国家所有权行使过程中的根本性、总体性的价值原则，是克服立法局限性的有效途径，能够弥补自然资源国家所有权立法的不足和疏漏，规范政府正确行使自然资源国家所有权，并为法官进行价值衡量、解决自然资源国家所有权行使过程中的各种问题提供法律依据。

自然资源国家所有权的性质及其实现的特点决定政府在行使自然资源国家所有权时，必须遵循一定的具有强制效力的价值原则，以确保行使国家所有权的行为符合国家意志，符合人民利益。即使自然资源国家所有权立法没有明确规定这样的价值原则，它也必然隐藏在自然资源国家所有权背后的理念、价值及逻辑中。自然资源国家所有权行使的基本原则就是在自然资源国家所有权行使中起思想引导、行动指南、规则基础等作用的法律原则，它是政府行使自然资源国家所有权的指导思想、基本原理和规则本源，具有强制性效力。建立政府行使自然资源国家所有权必须遵循的价值原则，不仅有利于行使国家所有权的各级政府更好地理解自然资源国家所有权及其行使的内在要求和基本规范，而且能克服立法的局限性与实践的复杂性之间的矛盾，为自然资源国家所有权的行使保驾护航，防止其偏离基本价值轨道。

首先，基本原则可以弥补自然资源国家所有权立法的不足。虽然规则具有普遍性、确定性、稳定性和可操作性等优点，但是规则也因此而丧失了灵活性和可周延性，难免挂一漏万。与规则不同，原则在立法结构上具有开放性，在内容上具有抽象性，在涵盖范围上具有周延性，这些特征恰恰使其具备很强的生命力，能够包容各种复杂情况和适应社会经济的不断发展，因而能弥补法律规则的不足，增强法律对社会关系的调整功能。自然资源国家所有权行使原则同样具备法律原则的这些特征和功能，因此，当自然资源国家所有权立法无法应对实践中面临的挑战时，隐藏于法律规则背后的价值准则就会自然而然地走向前台，发挥其规范功能，对自然资源国家所有权行使中产生的社会关系進行调整。正如前述，现有自然资源国家所有权立法存在很大的局限性，对于许多重要的问题或者没有规定，或者规定过于模糊，或者规定相互冲突，这时自然资源国家所有权行使原则，就为自然资源国家所有权行使指明了方向，提供了价值判断标准，确立了基本行为规范，在一定程度上起到了弥补立法不足的作用。

其次，基本原则可以指导和规范自然资源国家所有权的行使。基本原则为政府行使自然资源国家所有权提供了基本的行为规范，它要求政府必须按照行使原则的要求行使国家所有权，不能背离和侵害这些原则所承载的价值。行使原则是宪法规定的具体化和规范化，因而是具有强制性效力的基本规范，政府必须遵循这些原则行使国家所有权，否则就构成权力滥用，需要承担相应的法律责任。作为一种行为规范，自然资源国家所有权行使原则具有的行为准则功能主要在现有法律未对自然资源国家所有权行使作出具体规定时体现出来，当然，在现有法律已有规定时，它同样具有一定的行为准则功能。此外，作为规范之本，它对行使国家所有权的政府正确理解自然资源国家所有权的立法意图，从而更好地规范自己的行为也有重要意义，在法律缺乏规定、规范模糊或显得自相矛盾的情况下，尤其如此。同时，通过法院在审判中对基本原则的解释和适用，可以纠正政府违反原则行使国家所有权的行为，帮助政府更好地理解行使自然资源国家所有权的基本要求，从而自觉规制自己的行为，忠实履行代表人和代理人职责。

再次，基本原则可以促进自然资源国家所有权行使规则的形成。自然资源国家所有权行使原则在以下两方面促进自然资源国家所有权立法不断完善：第一，在必要时，立法者可以它们为价值准则修改和完善自然资源国家所有权立法，根据这些原则进行具体规范的设计，并实现具体规范间的协调性和统一性。第二，作为裁判规范，法院可以在法律缺乏具体规定的情况下根据原则进行价值衡量，并作出公正的判决，制裁政府违背国家所有权行使原则的行为，并引导政府正确行使国家所有权，从而保障国家所有权行使不偏离其基本价值轨道。在这样的不断实践中，自然资源国家所有权行使原则不仅会得到适用和遵循，而且会进一步生成具体的行为规则，而这样的行为规则一旦成熟，就可能被纳入正式的立法体系，成为自然资源国家所有权立法的内容。因此，自然资源国家所有权行使原则可以成为自然资源国家所有权行使规范的基础和来源。

综上，“原则直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向”，它既具有无限的弹性和张力，又具有确定的方向性和指引性，它既是法律规则的根本出发点，又是法律规则的最终汇合点，为法律规则规定了适用的目的和方向以及应考虑的相关因素。自然资源国家所有权行使的基本原则就是自然资源国家所有权行使的基本要求和基本规范，它为克服立法的局限性，弥合立法与实践之间之缝隙，更好地规范政府行为，以及实现自然资源利用秩序提供了基本的法律工具。

三、国家所有即全民所有：建构政府行使自然资源国家所有权基本原则的根据

法律原则不是立法者主观臆造的产物，它是社会一般道德意识和价值理念在法律上的反映。当然，“除了必须取向于法理念外，还必须取向于其所规范之对象的性质（即事物之理），方不会使法律因与人类的生活关系脱节，以致成为人类和平发展的障碍。”那么，自然资源国家所有权的行使应当反映什么样的社会道德意识、价值理念和事物性质呢？这就需要密切结合自然资源国家所有权的宪法规定及其属性、目的和价值等方面进行探讨。宪法是全民共同意志、国家政治道德和社会基本价值的最高体现，自然资源国家所有权行使原则应当符合宪法确立“自然资源属于国家所有即全民所有”的原则精神，满足自然资源国家所有权的内在规定性要求，并能促进自然资源国家所有权的制度价值从文本走向实践。

首先，基本原则应是宪法第9条规定的规范化和具体化。宪法是一切普通法律的“母法”，为立法机关进行具体立法提供“法律基础”。一切普通法律都必须符合宪法确立的基本精神和要求，不得与宪法相抵触。自然资源国家所有权立法自然也应维护和体现宪法的基本精神和要求。尽管学界对宪法第9条的规范性质和意义存在激烈的争论，但是将这里的“国家所有”解释为“国家所有权”仍然是学界的通说。有学者认为，宪法第9条属于“基本经济制度”的规范整体范畴，因此它首先受到宪法第6条公有制条款的规范拘束，这是理解第9条的起点与关键。尽管笔者不认可第9条纯粹属于公有制条款或国家所有制条款的观点，但是认可公有制条款对第9条具有规制效力，即解释自然资源国家所有权的目的、性质和功能以及主体、客体等问题时，不能无视公有制条款的存在，需要在公有制条款的体系内进行解释。简而言之，宪法第9条规定自然资源属于国家所有，是对第6条规定的生产资料社会主义公有制的落实和保障，即国家所有权是实现公有制的重要方式和保障。因此，宪法规定自然资源属于国家所有即全民所有的基本精神和要义在于：第一，建立国家所有权制度，就是为了更好地维护社会主义公有制，即全民所有制，实现国家意志，维护人民利益。第二，建立国家所有权制度，能够更好统一利用和保护自然资源，更好地实现自然资源经济价值、社会价值和生态价值的统一，在促进社会经济不断发展的同时提高全民的共同生活福祉。第三，建立国家所有权制度，有利于更好地保障自然资源合理使用，防止自然资源被过度利用和遭受破坏。作为规范政府行使自然资源国家所有权的基本行为规范，自然资源国家所有权行使原则应秉承宪法确立自然资源属于“国家所有即全民所有”的道德精神，集中体现自然资源国家所有权的基本要义，统摄自然资源国家所有权行使的立法和实践，成为连接自然资源国家所有权宪法规范和一般法律规范的桥梁，上通宪法蕴含的政治道德和基本精神，下接自然资源国家所有权具体规范的设定和具体实践的展开。

其次，基本原则应反映自然资源国家所有权的本质属性。自然资源国家所有权既具有一般所有权的共性，也具有显著的特殊性，它受“全民所有”的规制，因而在权利主体、客体及权能等方面都打着“全民所有”的烙印。这就意味着，自然资源国家所有权的行使也必须受“全民所有”的规制，反映“全民所有”的特性和要求。首先，自然资源国家所有权主体具有全民性。自然资源国家所有权中的“国家”就是特定主权范围内的全体人民，国有自然资源就是全民所有的自然资源，两者具有同一性。因此，自然资源国家所有权的行使必须体现主体的全民性，以全民公共福祉为根本出发点和归属点。其次，自然资源国家所有权客体具有经济性和公益性。自然资源不仅具有经济属性，而且具有社会属性和生态属性，对自然资源的破坏和浪费必将损害全民的共同利益。这就要求自然资源国家所有权的行使必须从全民整体利益的高度出发，提高效率、体现公平、保护环境，实现自然资源的经济效益、社会效益和生态效益协调发展。再次，国有自然资源收益具有全民共享性。全民所有是确保社会中重要财产合理利用和实现社会平衡与持续发展的策略，其重要意义在于它的制度价值。正是为了促进资源财富的增加并保障收益的公平共享，现代国家才建立自然资源国家所有权制度。

再次，行使原则应能满足自然资源国家所有权行使的实践需要。尽管自然资源国家所有权在我国经济发展、社会保障和生态保护等方面都占有至關重要的地位，实际上也发挥了巨大的作用和影响，但是自然资源国家所有权行使仍然存在不少亟待解决的问题，这些问题主要表现在以下几个方面：第一，全民的意志和利益在自然资源国家所有权行使中得不到应有的体现，自然资源属于国家所有在实践中常常却变成了政府所有、部门所有和地方所有。第二，由于缺乏必要的民主合议程序和有效的监督机制，有些地方政府将全民所有的自然资源当作政府私有的财产随意处置，侵害全民公共利益的现象比较严重。第三，有些地方政府任意越过国家所有权的边界，随意将自然资源国有化，与民争利的现象时有发生。第四，公共资源收益难以实现全民共享。由于缺乏合理的收益共享机制，公共资源收益分配高度失衡，加上对政府使用公共资源收益缺乏有效监督，公共资源收益很难实现全民共享。实践表明，我国自然资源国家所有权行使显得比较任意和混乱，存在许多违背自然资源国家所有权制度价值的问题和现象。

由此可见，现有成文立法已经无法满足自然资源国家所有权行使实践对法律规则完整性和明确性的要求，也难以解决自然资源国家所有权行使中的公平性和效率性问题。因此，应明确隐藏于自然资源国家所有权背后的基本价值规范，并凸显其法律地位，以规范自然资源国家所有权的行使。而作为一种基本规范，自然资源国家所有权行使原则应当能够回应实践需要，解决实践中存在的问题，扭转自然资源利用和管理的无序状态;必须能够反映全民在国家所有权中的主体性地位，有利于解决国家所有权主体的虚置问题;必须有利于明确政府的代表人或代理人角色和地位，能够为政府行使国家所有权的行为确立规矩和划定界限，引导和规范国家所有权在其基本价值轨道上运行。

综上，自然资源国家所有权行使原则是宪法规定自然资源属于“国家所有即全民所有”的基本精神和基本价值的体现和展开，反映了自然资源国家所有权行使的内在规律和本质要求，应是规范自然资源国家所有权行使、维护其正当性的有效法律工具。

四、体系、内涵及实现：政府行使自然资源国家所有权基本原则的建构

根据现代所有权理论，随着社会化的发展，传统绝对任意的所有权逐渐受到了公法和私法的限制。所有权受到限制是社会经济发展的必然结果，也是所有权制度越来越关注社会利益和公共利益的结果。自然资源国家所有权同样要受到公法和私法的限制，就公法方面限制而言，限制措施主要包括征收、征用、没收、罚款等;就私法上限制而言，自然资源国家所有权同样要受到诚实信用、公序良俗、禁止权利滥用等原则的限制。因此，作为一种所有权，自然资源国家所有权行使首先需要遵循一般所有权行使的原则，如诚实信用原则、禁止权利滥用原则等。当然，自然资源国家所有权及其行使的性质和目的决定，它需要通过民主制度和民主程序实现全体人民的民主参与和民主管理，保障全体人民意志和利益能够得到有效实现。这就要求自然资源国家所有权行使还必须遵循其特有的原则和规则。尽管立法对这样的行使原则缺乏明确规定，但是并不意味着不存在这样的原则。“一个社会所具有的那种明文规定的实在法，永远无法囊括整个社会中的‘活法结构。一个社会总是根据一些原则运行的，而这些原则源出于该社会制度的精神和性质之中，而且也是该社会有效运作所必不可少的，尽管这些原则并未得到立法机关或立宪大会的正式表述。”本文要揭示和明确的正是未得到立法机关在立法中正式表述的有关自然资源国家所有权行使的原则。根据上文分析，笔者认为，这样的原则事实上已经隐含在自然资源国家所有权的宪法基础、基本理念及其具体实践中，它们虽然未被立法机关正式表述，但行使自然资源国家所有权应当而且必须要遵循。这样的原则应该包括维护全民公共利益原则、绿色原则、兼顾公平与效率原则以及接受全民监督原则等。这些原则既统一指向自然资源属于“全民所有”的基本价值，又是这一价值的展开和具体化，界定了该价值最重要的表现形态。因此，政府行使自然资源国家所有权必须以这些原则为行动指导和行为规范，统筹兼顾，防止顾此失彼，真正贯彻和实现自然资源“国家所有即全民所有”的宪法价值和精神。

（一）维护全民公共利益原则

1.自然资源国家所有权行使应反映全民共同意志

国家所有权的真正主体是全民，这就要求政府在行使国家所有权时应贯彻人民的意志，遵从人民的指令，维护人民的利益。贯彻全民意志原则不仅是宪法规定自然资源属于国家即全民所有的基本要求，也是实现国家所有权主体全民性的理念基础，应成为自然资源国家所有权行使的行为指南。然而，“在现行的管理体制下，国家所有权只能由国务院和各级政府行使，而这些行政机关既是财产所有人的代表，又是各项政策的制定者和执行者，如何既能贯彻全体人民的意志，又能发挥政府的决策和行政功能，就成为完善国家所有权立法结构的重要指导原则。”笔者认为，贯彻全民意志原则，关键需要解决国家所有权行使过程中出现全民“缺位”或“虚置”问题，保障全民真正成为国家所有权主体。因此，应建立全民表达共同意志的民主程序机制，并保障全民能够通过这一民主程序机制将共同意志体现到自然资源国家所有权行使过程中。在我国，全国人民代表大会是全民表达意志的最高国家权力机关，应允许全民能够利用好这一根本政治制度，表达对自然资源国家所有权的共同意志，捍卫其作为国家所有权主体的法律地位。具体而言，可以从以下几个方面体现和落实贯彻全民意志原则：首先，自然资源国家所有权行使的普遍规则或一般规则应由反映全民意志的立法机关即全国人大制定;其次，自然资源国家所有权行使的重大事项，例如，涉及重大自然资源处置项目，应当征求人民意见，由全国人大决策，反映人民意志和利益;再次，代表国家的国务院应向全国人大汇报自然资源国家所有权行使的重要情况，向人民汇报，对人民负责;最后，应建立民主监督机制，确保自然资源国家所有权的行使处于全国人大和全民的有效监督之下。总之，自然资源国家所有权行使必须充分尊重全民在自然资源国家所有权中的主体性地位，真实地反映全民共同意志，尊重全民共同意志在国家所有权行使中的决策性作用。

2.自然资源国家所有权行使应符合全民公共利益

自然资源天然就是人类的公共物品，“资源能否得到高效利用、收益能否得到公平分配，直接决定人类社会的发展前景和社会正义，实乃关乎国家发展、人民福祉的重大公共事务。”正因如此，我国宪法规定自然资源属于国家所有即全民所有，目的就是保障自然资源掌握在全民手中，维护全民的公共利益，促进全民的公共福利、维护人类社会与自然界的和谐发展。这就要求，行使自然资源国家所有权必须始终从维护全民公共利益的高度出发，最大程度上维护全民的公共利益。因此，自然资源国家所有权行使应当以维护公益原则为基本价值规范，保障国家所有权行使能以服务全民、为全民谋取公益为基本行为规范，防止国家所有权在行使中成为政府或个人谋取私利的工具。具体而言，自然资源国家所有权行使可以从以下几个方面贯彻维护公益原则：一是允许社会成员都能够平等地按自然原则自由使用公共资源，保障所有人都能公平享受到大自然賜给人类的美好环境和生态福利。二是提高自然资源利用效率以增加全民财富。三是建立合理的收益共享机制。这就需要建立更加公平的资源配置和利益分配机制，在此基础上，将公共资源收益用于促进全民公共福利事业，实现公共资源收益真正归全民共享。

（二）绿色原则

随着社会经济的发展，自然资源危机日益凸显。自然资源对任何一个民族和国家经济的发展规模和速度而言都是一种严格的约束和限制。我国人均自然资源占有量低，自然资源空间分布不均衡，自然资源质量相对较差，加之过度开采和浪费，对生产力发展产生了很大的压力。而我国目前的自然资源开发、利用和保护还处于比较无序的状态，对资源过度开发和破坏的现象比较严重。“如果一个国家的经济发展主要是依靠对自然资源的开发和利用，对一个自然资源并不富足的国家来说是很危险的。”作为一种制度规则，自然资源国家所有权行使应有助于扭转实践中的无序状态和危险局面，从可持续发展角度出发，更多地关注自然资源对人类社会的长远利益，保障自然资源利用“既满足当代人的需求，又不对后来人满足其自身需求的能力构成危害的发展”。实际上，宪法第9条第2款不仅是国家享有和承担保护自然资源的权力和义务的宪法依据，而且是对自然资源国家所有权行使的基本要求，蕴含着可持续使用自然资源的基本理念和价值取向。这就要求自然资源国家所有权的行使必须受到一定程度的规制，不能为了追求经济效益而不顾及全民的整体生态利益，在利用资源发展经济的同时，必须兼顾自然资源的生态效益和社会保障功能。第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《民法总则》顺应时代发展的潮流，反映现实需求，将“绿色原则”确立为民法的基本原则。自然资源与生态环境息息相关，密不可分，自然资源的开发利用更应当坚持以绿色原则为指导，不仅要节约资源，更应该在利用中保护，在保护中利用，实现自然资源的可持续利用和社会经济的永续发展。应根据自然资源的生态特性，对于一些自然资源可适度限制使用，对一些自然资源可严格限制使用，对一些稀缺性自然资源则严格保护、不准使用。应在绿色原则的指导下，建立各种保障制度，保障自然资源国家所有权行使符合可持续的基本理念，而代表国家行使所有权的政府应当担负起责任，实现自然资源的可持续利用，保护人类社会的永续发展。

（三）兼顾公平与效率原则

国有自然资源数量庞大、类型多样、分布广泛，资源利用的效率和公平问题对我们整个国家和社会的影响都是非常巨大的。自然资源国家所有权行使既要追求效率，也要体现公平。若能兼顾效率与公平，自然资源国家所有权就能成为一种优势;若无法兼顾公平和效率，自然资源国家所有权就可能成为一种劣势，既损害公平，也丧失效率。自然资源国家所有权究竟是成为一种制度优势还是变成劣势，关键在于自然资源国家所有权如何行使。政府若能秉持兼顾公平与效率的原则行使国家所有权，国家所有权就可能发挥它的制度优势，实现公平和效率;政府若只追求经济效率、只为地方利益着想，国家所有权就可能变成制度劣势，丧失效率损害公平。因此，代表国家行使所有权的国务院首先必须制定和执行兼顾公平和效率的资源配置、利用和收益分配规则，在提高资源利用效率、实现经济发展的同时，维护自然资源国家所有权行使的公平性和公正性。其中，最为重要的是，应当充分发挥市场机制的作用，以优化资源配置方式为突破口，拓展通过市场竞争进行配置的自然资源范围，在实现资源公平配置的基础上提升资源的配置和利用效率，努力实现全民公平分享自然资源收益的目标。

首先，应当根据自然资源的分类行使国家所有权。根据自然资源分类实现资源利用和管理是多数国家自然资源法律制度的重要内容。经验表明，根据分类行使所有权，既有利于实现资源的公平配置，也有利于提高资源利用效率，总体上能够兼顾自然资源配置和利用中的公平与效率问题。对于适宜由市场化配置的自然资源，应充分发挥市场机制和价值规律的作用，通过优胜劣汰的公平竞争机制，实现资源配置和利用效率的最大化。对于不能或不适宜完全由市场化配置的资源，同样要引入竞争规则，打破垄断，通过合理结合政府引导与市场机制的作用有效配置资源。对于不宜适用市场进行配置的自然资源，同样要遵循自然规律，发挥政府的引导作用，结合资源价值和使用目的实现资源配置的公平性和均等化。对于那些与人民生活密不可分、具有基本生态或社会保障功能的自然资源，则应向全民平等开放，保障每个人都能在不影响他人权利及社会公益的前提下自由地公平享用，防止这些公共資源被政府垄断或被私人独占。

其次，进一步促进自然资源国家所有权和自然资源使用权分离。所有权和使用权分离不仅有利于提高自然资源使用效率，而且可以为更多的社会主体使用自然资源提供机会，具有效率性和公平性。因此，除具有重要生态功能需要特别保护而不能使用的自然资源外，应进一步实现国家所有权与使用权分离，通过使用权制度推动自然资源有效使用和公平使用。在明确产权归属的基础上，依法保护自然资源使用权，允许使用权人通过转让、出租、担保、入股等形式行使使用权，提高自然资源使用效率。

再次，应完善国有自然资源有偿使用制度。现有的自然资源有偿使用制度在实践中还存在适用范围过窄、定价机制不合理及缺乏有效监管等问题，致使自然资源国家所有权行使的效率性和公平性受到了严重影响。应进一步完善有偿使用制度，在提高自然资源使用效率的基础上实现自然资源的公平使用。一是需要进一步完善矿产资源、水资源和海域资源的有偿使用制度;扩大有偿使用制度的适用范围，国有草原、国有森林等自然资源应实施有偿使用。二是尊重价值规律，引入竞争机制进行资源使用权配置，鼓励更多的社会主体自由平等地进入资源市场，公平获得资源使用权。三是合理使用自然资源产出指标、使用强度指标及生态安全标准等标杆，促进自然资源公平出让和高效利用。四是对垄断行业应进一步加强监管，防止通过不正当手段无偿或低价占有和使用公共自然资源。

最后，应实现国有自然资源收益全民共享。国有自然资源收益全民共享是全民公平实现所有者权益的最直接方式和体现，应建立公开透明的自然资源收益共享机制，将自然资源收益统一纳人国家财政预算，并重点投向改善民生领域，保障每个社会成员都能够从国有自然资源收益中公平受益。此外，应完善生态环境补偿机制，公平分担环境区域治理成本，维持自然资源的可持续发展，保障区域公平和代际公平正义。

（四）接受全民监督原则

作为国家所有权主体，全民自然有权利监督政府代表国家行使所有权，而政府是代表国家行使所有权，理应接受全民监督，“政府及部门可以根据宪法和法律，接受国家的委托代管自然资源，但不能在缺乏民主合议程序的情况下处置这些资源。因此，通过立法机关的民主程序对政府本身的行为进行规制也就成为宪法上的另一个要求。”接受全民监督既是自然资源国家所有权行使的内在要求，也是督促政府规范国家所有权行使的现实需要。因此，接受全民监督应当是自然资源国家所有行使必须遵循的基本原则。具体而言，接受全民监督原则包括以下内容：第一，对政府行使国家所有权的行为实施监督是全民行使国家所有权监督权能的一种重要方式和表现，应从法律上保障和方便全民行使监督权。第二，代表国家行使所有权的政府应当主动接受全民的监督，向全民汇报，对全民负责。在具体机制上，政府应就自然资源国家所有权行使情况向人大汇报，对人大负责。第三，最为重要的是应当建立全民行使监督权的程序机制，保障自然资源国家所有权行使处于全民的有效监督之下。就此而言，应当在全民监督原则的指导下，通过人民代表大会、公益诉权、听证程序等制度和程序保障全民行使监督权。其中，关键是要明确自然资源国家所有权的行使必须接受全国人大的监督，可以在人民代表大会制度框架内，建立民主监督机制，保障人大顺利完成对政府行使国家所有权的民主监督使命。

四、余论

明确自然资源国家所有权行使的原则有利于规范政府行使国家所有权。作为行为规范，政府应当主动遵循这些原则，按照这些原则的要求行使国家所有权。然而，从实践来看，国有自然资源基本上处在一种“谁控制谁代表、谁代表谁利用、谁利用谁收益”的状态，“国家所有”和“全民所有”成了名不副实的概念。在此情况下，若只靠政府主动遵守，行使原则恐怕还无法实现规范自然资源国家所有权正当行使的目的。正如上文所述，基本原则必须同时具有裁判规范功能，通过法官的适用才能真正发挥规范效力。为了使基本原则能够进入司法适用领域，必须赋予全民公益诉权，这样，当政府背离上述基本原则滥用权力或不履行职责而损害全民公共利益时，公民可以请求法院对政府行使自然资源国家所有权的行为进行司法审查，此时，法院就有机会根据基本原则进行价值衡量，制裁违背法律和基本原则的权力滥用行为，保障政府恪守职责，正当行使自然资源国家所有权。总之，只有通过司法审查，才能真正发挥基本原则的规范功能，从而对政府行使自然资源国家所有权的行为进行规范和制约，最终实现“国家所有即全民所有”的立法目的。