美国联邦最高法院与美国气候政策演变

杨强

摘要：21世纪以来美国联邦政府的气候政策可谓一波三折、左右摇摆：小布什上台不久便退出惊都议定书》，奥巴马政府颁布《清洁电力计划》和签署新的气候条约《巴黎协定》，特朗普上台伊始即宣布退出《巴黎协定》和废除《清洁电力计划》。在美国气候政策演变的过程中，美国联邦最高法院（以下简称“最高法院”）扮演了重要的角色。在不同时期，最高法院对美国气候政策产生的影响不同，或是推动或是阻碍，这常常取决于法官们的政治倾向;但是总体来看，最高法院对行政部门的气候决策权往往起到制衡的作用。目前，法官的人员构成使得最高法院的政治态度倾向保守，这对特朗普任内甚至以后更长时期美国的气候政策将产生消极的影响。

关键词：21世纪美国气候政策;美国联邦法院;特朗普政府;《清洁空气法》;气候诉讼

中图分类号：X24：D77 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089（2019）01-0074-11

21世紀以来，国际社会对气候变化问题愈来愈重视。根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）最近发布《全球1.5℃增暖特别报告》，只有将全球温升幅度控制在比工业化之前的水平高1.5℃的范围内，而不是先前估计的2℃，人类才有可能避免灾难性气候变化，这个目标要求世界各国采取更多有效措施减少碳排放。美国既是历史和人均温室气体排放量最多的国家，又是政治、经济和科技实力最强大的发达国家，应对气候变化的立场和政策却左右摇摆，进展极为缓慢。这一现象背后的政治原因引起了诸多学者的关注，目前的研究很多，主要集中在分析总统与国会之间的权力博弈，两党竞争，强调利益集团在气候议题中的不同立场和利益分歧等。这些研究有助于我们理解美国气候政治的运作流程和气候政策的演变过程。但是，现有的研究往往忽视了美国联邦司法体系（尤其是美国联邦最高法院）在气候政策演变中的作用，鲜有较为详尽的分析。为了更全面地理解美国气候政策演变背后的政治原因，本文尝试对美国联邦最高法院（以下简称“最高法院”）在美国气候政策演变中的作用进行研究。

一、美国联邦法院在气候政治中的决策功能

（一）美国联邦法院的决策功能与气候诉讼

美国联邦法院系统的法官们不经选举产生，由总统任命并获得国会认可。但是，这并不意味着美国联邦司法制度是非政治性的，实际上，美国法院在公共政策的制定中扮演着很重要的角色，气候政策的制定也不例外。根据美国宪法，美国联邦政府（以下简称“联邦政府”）的权力被划分成行政权、立法权和司法权，即所谓的三权分立。但是，美国宪法并没有在这三种权力之间划清界限，有时，行政权、立法权和司法权的管辖范围可能会有重叠。尽管联邦法官在美国政治体制中的主要职能是解读并且应用法律，但是在实际中，他们履行这一职能时常常参与联邦政府政策的制定。

美国联邦法院能够参与气候决策主要基于两方面的权力：美国宪法规定的“审理案件”权力和司法实践确立的“司法复审”权力。根据美国宪法第三条第一款，联邦法院对于涉及联邦问题的案件拥有裁判权，即审理并裁决案件的权力，这就为联邦法院审理气候诉讼提供了宪法基础。尽管美国宪法没有明确规定，但是为了对其他两个联邦政府的分支（行政部门和立法部门）进行制约和监督，联邦法院在司法实践中早早就确立并维持了一个主要决策工具——司法复审权。这样，就克服了所谓的“政治问题原则”，从而为联邦法院审理控告政府部门的气候不作为（或不当作为）提供了可能。通过审理针对联邦政府的气候诉讼案件，联邦法院的裁决可以对美国的气候政策产生直接的、重要的影响，间接地实现了关于气候议题的决策功能。

美国联邦法院受理气候诉讼案件，目前主要有两类法律来源：一是普通法关于“公共侵害”的条款，二是国会通过的《清洁空气法》。一方面，美国公民可以根据普通法提出诉讼，认为气候变化带来了影响健康和生存环境等危害，从而要求联邦政府制定法规以保护宪法赋予的人身权和生存权。另一方面，美国公民也可以根据《清洁空气法》提出诉讼，认为行政部门应对气候变化的政策不符合该法案的授权，从而要求行政部门制定合适的法规以应对气候变化造成的空气污染。

（二）气候诉讼中美国联邦法院的运转过程

美国联邦法院系统包括三个等级：地区法院和具有有限裁判权的专门法院，上诉法院，最高法院。本文主要关注最高法院和上诉法院中的哥伦比亚特区上诉法院。

作为制衡总统和国会权力的最高法院在美国联邦法院体系中处于最高级别，最高法院对气候诉讼的判决最为重要，将会影响美国气候政策的法理依据。理论上，能够到达最高法院的气候诉讼案件有两类：一类诉讼始于地区法院，经由上诉法院最终到达最高法院;另一类诉讼始于哥伦比亚特区上诉法院，然后通过上诉直接到达最高法院。当然，最高法院几乎完全自行决定是否受理上诉，所以能够到达最高法院的气候诉讼案件数量非常少。但是，一旦气候诉讼案件被最高法院受理，该案件的判决结果将对美国气候政策的制定和实施产生重要的影响。

通常被称为联邦司法系统中第二重要的法院——哥伦比亚特区上诉法院负责处理与政府事务有关的上诉案件。根据《清洁空气法》，哥伦比亚特区上诉法院对全国性的有关该法案的法规具有排他管辖权。依照美国《行政程序法》，根据国会的立法授权，行政部门制定相应的行政法规以实施《清洁空气法》。哥伦比亚特区上诉法院受理气候诉讼案件有两种情况：一种情况是，当联邦政府机构不采取法规措施时，相关利益方可以向该法院提起司法诉求，要求政府机构有所作为;另一种情况是，当政府机构实施的法规产生负面影响时，相关利益方可以提起对该法规的司法审查。若诉讼中某一方对哥伦比亚特区上诉法院的判决不服时，可以直接向最高法院提出上诉。

21世纪以来，美国联邦法院中的地区法院和上诉法院受理了很多关于气候变化的案件，但是，这些案件对美国气候政策演变的影响很小，并且往往是一些间接的影响。所以下文涉及的气候诉讼案件主要是提交美国最高法院审理的案件或者最高法院明确表态的案件。

二、最高法院在美国气候政策演变中的作用

（一）小布什政府时期

尽管小布什在竞选中承诺要对发电厂的二氧化碳排放予以管制，然而就任总统不久（2001年3月中旬），他就在致四位共和党参议员的信中指出，管制碳排放的竞选承诺是个“错误”，而且他“反对《京都议定书》，因为它使世界上80%的人口免于承担义务，同时将使美国经济遭受严重损失”。两周之后，小布什政府宣布美国退出惊都议定书》。并且，小布什政府拒绝将二氧化碳划归污染物行列，从而违背竞选承诺，放弃对发电厂的二氧化碳排放进行管制。2001年5月，由副总统理查德·切尼负责编写的《美国能源报告》发布，该报告建议美国大幅增加石油、天然气、煤炭的开采量。之后，关于气候变化问题，小布什政府只是强调科学研究的重要性，坚持市场激励原则，倡导通过自愿措施减少温室气体排放。面对国际社会和美国环保人士对消极气候政策的强烈譴责，小布什政府在2002年2月颁布了《美国气候行动报告》，作为惊都议定书》的替代性战略。该报告提出的减排目标是，到2012年美国的温室气体排放强度降低18%。对比《京都议定书》提出的减排目标，美国国内积极推动气候治理的环保组织、州和其他地方政府对《美国气候行动报告》非常失望。

面对小布什政府对待气候变化问题的消极态度，从107届国会（2001-2002年）到108届国会（2003-2004年），参众两院中的一些议员（以民主党议员为主）提出了一系列解决气候变化问题的议案，这表明，少数国会议员逐渐支持限制性排放措施。在这些提案中，最具影响力的是参议员乔·利伯曼和约翰·麦凯恩共同提出的《2003气候责任法案》。该法案旨在限制公共设施、工业、商业和运输部门的碳排放，首次提出“碳排放限额与交易”的概念，以减少二氧化碳的排放。2003年10月30日，参议院就该议案进行表决。自1998年参议院通过“伯德-哈格尔决议”以来，这是参议院就气候变化问题进行的首次全体表决，但是，该议案最终以43票对55票的结果被否决。绝大多数共和党参议员和一些来自以化石能源为支柱产业的州的民主党参议员投了反对票，毫无疑问，对管制二氧化碳排放持积极态度的人士一度燃起的希望重新落空。

面对小布什领导的联邦行政部门在气候政策方面消极保守的态度以及气候立法的难产，积极气候政策的倡导者们转向了联邦政府的第三部门——联邦法院。2003年，马萨诸塞州等12个州，4个城市和一些环保组织联合向哥伦比亚特区上诉法院提起诉讼，声称大量排放二氧化碳和其他温室气体已经对人体健康和环境造成危害，美国环境保护署（以下简称“环保署”）应当按照《清洁空气法》第202（a）（1）条之规定制定规章，对新机动车排放二氧化碳和其他温室气体的事项进行管制。环保署回应称：第一，根据《清洁空气法》，环保署缺乏监管二氧化碳和其他温室气体排放以应对气候变化的权力：第二，即使环保署有这样的权力，也会拒绝为车辆设定温室气体排放标准。同时，密歇根州等10个州和6个行业协会则成为支持环保署的“参加诉讼人”。这就是“马萨诸塞州诉环保署”案（Massachusetts v.EPA）。2005年9月13日，哥伦比亚特区上诉法院以2票对1票的结果通过判决：依据《清洁空气法》第202条，环保署拒绝管制碳排放的行为是履行其自由裁量权的表现，驳回原告的诉讼请求。2005年12月2日，哥伦比亚特区上诉法院拒绝了原告有关重审的请求。接着，原告提出上诉，向最高法院提出复审请求。2006年6月26日，最高法院颁发调卷令，要求将该案记录送交最高法院复审。

2007年4月2日，最高法院对“马萨诸塞州诉环保署”案以5票对4票的结果通过了判决：驳回环保署提出的证明其行为具有正当性的理由，认定二氧化碳属于《清洁空气法》所定义的污染物;裁定环保署应当对二氧化碳等温室气体是否具有危害进行判断，如果这些气体有害，则环保署必须制定相关的法规和政策对二氧化碳等温室气体进行管制。最高法院的判决反映了主要由自由派法官构成的多数派的意见。以首席大法官斯卡利亚为代表的保守派法官构成了少数派，他们倾向于支持哥伦比亚特区上诉法院的判决，认可环保署的理由。他们认为温室气体不是标准的“空气污染物”;最高法院不应干涉环保署的自由裁量权，因为气候变化问题本质上属于政治问题。最终，最高法院的判决撤销了哥伦比亚特区上诉法院有关支持环保署行政决定的判决，发回重审，以使其符合最高法院的判决。

该案是最高法院审理的第一例气候诉讼案件，被视为美国气候诉讼的经典判决。最高法院对该案的判决立即对美国的气候政策产生了积极的影响，展示了最高法院作为气候变化政策推动者的力量。事实上，在最高法院裁决二氧化碳属于《清洁空气法》所定义的污染物后不久，2007年5月14日，小布什就公开指示环保署制定规章，以减少机动车排放的温室气体，提高机动车的燃料效率。除此之外，2007年底，美国政府以较为积极的态度参加了巴厘岛世界气候大会。但是，小布什政府并未采取有力措施来执行最高法院的这一判决。直到奥巴马入主白宫，该裁决对气候政策的影响才得以全面展现。

（二）奥巴马政府时期

1.第一任期

以“绿色新政”为口号的奥巴马决心兑现竞选承诺，积极推动国会立法，制定行政法规，减少美国的温室气体排放，为减缓全球变暖作出贡献。奥巴马希望通过这一途径，重新确立美国在应对气候变化国际机制中的领导地位，重振美国的软实力。

2009年2月24日，奥巴马发表了首份施政纲领，呼吁国会通过限制碳排放的法案。2009年6月26日，在奥巴马的推动下，国会众议院通过了《美国清洁能源与安全法案》，正式建立总量限制与排放交易机制，承诺到2020年美国的温室气体排放量将比2005年降低17%，到2050年将降低83%。这是美国众议院首次通过限制温室气体排放的议案。遗憾的是，虽然参议院曾经多次讨论过不同版本的碳排放限制议案，但是由于共和党和极少数民主党参议员的强烈反对，经过半年多的立法努力，参议院最终未能就该议案进行全体表决。2010年中期选举后，共和党以较大优势重新成为众议院多数党，在参议院的席位也有所增加，这使得奥巴马在第一任期内推动国会就应对气候变化立法的努力宣告失败。

尽管如此，奥巴马领导的行政部门在气候治理方面采取了成果有限但是逐步推进的举措。2009年12月7日，基于2007年最高法院对“马萨诸塞州诉环保署”案的裁决，依据《清洁空气法》第202（a）条，环保署发布了《危害报告》，把二氧化碳等6种温室气体认定为空气污染物，并且认定机动车发动机所产生的温室气体危害公众的健康和福利。2010年4月1日，美国环保署和国家公路交通安全管理局宣布了一项重要的排放规则，旨在提高美国销售的新车和轻型卡车的燃油经济性。2010年10月25日，这两个部门宣布了另一项重要计划，要求提高中型和重型车辆的燃油效率，减少温室气体排放。除此之外，环保署于2010年12月23日公布了一份拟议的时间表，将根据《清洁空气法》为化石燃料发电厂和炼油厂制定温室气体标准。然而，由于应对金融危机占据了奥巴马第一任期的主要政策议程，制定政策控制化石燃料发电厂的碳排放等工作直到其第二任期才得以真正推进。

在奥巴马第一任期内，针对环保署制定的有关气候治理的行政决定和规则，工业组织向哥伦比亚特区上诉法院提起了多次气候诉讼，要求联邦法院对联邦政府采取的气候措施进行司法审查。但是，因为这些行政措施相对温和，基本上是对2007年最高法院裁决的回应，所以哥伦比亚特区上诉法院并没有阻止环保署的温室气体标准制定计划。

2.第二任期

竞选连任成功之后，奥巴马希望在气候治理方面有所突破。2013年，奥巴马在年度国情咨文中明确表示：期待国会协商一致，达成一个两党都同意的、以市场为基础的解决全球变暖问题的方案;若国会不及时行动以保护子孙后代，他将采取行动。2013年9月20日，环保署公布了关于未来新建发电厂的二氧化碳排放标准的提案。2014年6月2日，环保署提出《清洁电力计划》草案，对现有发电厂的碳排放进行控制。20巧年8月3日，奥巴马政府推出了号称“史上最严”的《清洁电力计划》最终方案，该计划要求在2005年的基础上，到2030年实现电力行业二氧化碳排放量减少32%的目标。此外，该方案要求各州在2018年递交最终执行计划，2022年开始执行，2030年结束。以心青洁电力计划》的温室气体减排目标为基础，美国积极参与国际气候谈判，于2015年12月签署了《巴黎协定》，这是迄今为止国际社会在气候治理方面覆盖面最广的一项协议。

对干奥巴马试图绕开国会制定气候政策的举动，共和党控制的国会表示坚决反对并加以抵制，采取各种策略试图阻挠《清洁电力计划》的推进。然而，由于国会中民主党议员和奥巴马本人对该计划坚决支持，国会的反对并没有取得直接的效果。面对奥巴马政府的“强势”行为，众多反对强制减少发电厂碳排放量的能源工业组织和受化石能源利益影响较大的州政府立即诉诸法律，要求联邦法院通过司法审查阻止环保署推进《清洁电力计划》。

2014年8月1日，以西弗吉尼亚州为首的12个主要产煤州向哥伦比亚特区上诉法院提交了上诉申请（即“西弗吉尼亚州等诉环保署”案），挑战环保署提出的现有燃煤电厂和其他固定污染源降低30%的温室气体排放量的规定，认为环保署根據《清洁空气法》第111（d）条的规定对现有燃煤电厂排放的二氧化碳实施监管是非法的，因为根据《清洁空气法》的另一条款，燃煤电厂已经受到了监管，并且该法案明确禁止对此类工厂进行双重监管。此外，对碳排放进行监管将摧毁数以百万计的工作岗位，所以原告要求哥伦比亚特区上诉法院颁布特别法令，禁止环保署制定该项规则的最终方案。20巧年6月9日，哥伦比亚特区上诉法院判决：驳回原告要求环保署停止制定现有电厂碳排放规则最终方案的诉求。基于行政诉讼程序的法理基础，法院不能在排放规则最终方案颁布之前判断其是否合法。法官布雷特·卡瓦诺说“《清洁电力计划》草案还只是一个草案而已。”

20巧年8月，环保署颁布最终方案后“西弗吉尼亚州等诉环保署”案的原告当即向哥伦比亚特区上诉法院提出申请，要求暂停实施该计划。此时的原告已由最初的12个州增加到27个州。原告认为，在哥伦比亚特区上诉法院尚未裁定《清洁电力计划》具有合法性之前，有必要暂缓实施该计划。同时，有18个州和许多支持限制温室气体排放的环保组织、产业组织站在环保署一边。2016年1月21日，哥伦比亚特区上诉法院驳回暂停实施《清洁电力计划》的申请，这意味着《清洁电力计划》将继续有效。但是，2016年2月9日，最高法院以5票对4票的微弱优势批准了27个州提出的暂缓执行《清洁电力计划》的请求，在事实上阻碍了该计划的实施。最高法院的5名保守派法官都投票反对心青洁电力计划》，而4名自由派法官则表示反对原告的请求。《清洁电力计划》的搁置标志着在哥伦比亚特区上诉法院裁决之前，最高法院第一次暂停了联邦法规的执行。

2016年9月27日，哥伦比亚特区上诉法院就《清洁电力计划》举行口头听证会，10位法官共同听取了双方的口头辩论。法官的态度基本上反映了自由和保守两派的政治观点：6位法官由民主党总统克林顿或奥巴马任命，4位由共和党总统小布什任命。虽然分析人士多认为环保署赢得了口头辩论，然而哥伦比亚特区上诉法院何时给出何种判决结果并不清楚。在最后的判决中失利的那一方肯定会向最高法院上诉。直到奥巴马第二任期结束，哥伦比亚特区上诉法院也没有给出裁决结果，所以《清洁电力计划》在事实上处于停止执行状态。

小布什政府时期，美国联邦法院介入气候政治;奥巴马政府时期，美国联邦法院再次介入气候政治。不同的是，2007年最高法院对“马萨诸塞州诉环保署”案的判决促进了气候政策的实施，2016年最高法院对“西弗吉尼亚州等诉环保署”案的裁定则阻碍了气候政策的推进。

（三）特朗普政府时期

早在竞选过程中特朗普就宣称：若当选总统，将终止奥巴马的两大气候政策成果——《清洁电力计划》和《巴黎协定》。果然，特朗普就任总统后立即兑现竞选承诺，在国内外气候政策上都实施了“开倒车”行为，不仅废除了前任总统奥巴马的一系列气候政策，还大力开发化石能源，扶植被认为没有前景的煤炭开采和煤电行业，联邦政府的气候政策又退回小布什政府早期的停滞状态。

2017年3月28日，特朗普签署了总统行政命令《能源独立和经济增长》，旨在废除《清洁电力计划》，撤销奥巴马政府限制新建燃煤电厂温室气体排放量的相关规定，并且加大了对化石燃料等传统能源的开采力度。特朗普命令环保署审查《清洁电力计划》，在必要时将撤销该计划。环保署随即要求哥伦比亚特区上诉法院在环保署审查《清洁电力计划》期间暂停审理与该计划有关的诉讼。2017年6月1日，特朗普宣布美国将退出《巴黎协定》，声称该协议对美国不公，将对美国经济形势和就业带来诸多负面影响。

2017年4月4日，环保署发布公告，宣布重新审查《清洁电力计划》，目的是评估该计划是否尊重了州一级政府的权力，是否有利于经济增长。2017年4月28日，哥伦比亚特区上诉法院宣布暂停60天审理与《清洁电力计划》有关的诉讼，并要求环保署每30天提交一次审查报告。2017年5月30日，环保署向哥伦比亚特区上诉法院提交首份审查报告，表示对《清洁电力计划》的审查尚未结束。2017年6月12日，环保署提交补充报告，告知哥伦比亚特区上诉法院，环保署已经向白宫提交了针对《清洁电力计划》的建议书。2017年6月29日，环保署发布第二份审查报告，告知审查仍在继续。2017年8月8日，哥伦比亚特区上诉法院决定在未来60天内继续维持暂缓实施《清洁电力计划》的决定。2017年9月7日，环保署发布第三份审查报告，告知法院将在2017年秋季发布审查结论，在此期间环保署要求法院继续维持暂停实施《清洁电力计划》的决定。2017年10月10日，环保署正式撤销《清洁电力计划》，理由是该计划超越了环保署的法律职权范围。

特朗普就任美国总统以来，哥伦比亚特区上诉法院受理环保署审查《清洁电力计划》的相关决定成为气候治理问题的焦点。但是，更吸引公众注意力的案件是“朱莉安娜诉美国”案（Juliana v.United States），该案由俄勒冈联邦地区法院审理，将对美国气候政策的演变产生一定的影响。

“朱莉安娜诉美国”案的原告为一个由21名儿童和年轻人组成的团体，他们通过俄勒冈联邦地区法院对美国政府提起诉讼，称美国政府的行为剥夺了他们拥有安全气候环境的权利，他们希望法院下令强制美国逐步淘汰化石燃料。虽然该案件在2015年就提起诉讼，但是奥巴马政府采取了积极的气候政策，所以该案件没有获得足够的关注，也没有取得较大的进展。特朗普上台后，气候政策出现了倒退，于是原告加强了诉讼活动。2018年4月，俄勒冈联邦地区法院确定了审判日期。之后，美国司法部的律师曾多次试图驳回此案，一再辩称这起诉讼不恰当地将联邦政策的制定转向了法院。他们多次向俄勒冈联邦地区法院和美国第九巡回上诉法院提出要求，希望停止对该案的审理。但是，这两级法院均未被说服。俄勒冈联邦地区法院的法官安·艾肯表示，“法院有义务不超越管辖范围，但也有同样重要的责任履行职责，以便检查政府其他部门的任何违宪行为。”于是，特朗普政府便要求最高法院停止对此案的审理。虽然在2018年7月，最高法院表示拒绝干预，但是2018年10月19日，最高法院首席大法官约翰·罗伯茨宣布，暂缓对“朱莉安娜诉美国”案的审理，这标志著特朗普政府暂时取得了胜利。

最高法院采取了不寻常的措施宣布暂停审理该案件，让人联想到2016年2月最高法院根据5票对4票的表决结果批准暂缓执行《清洁电力计划》。在前大法官安东尼·肯尼迪离职后，特朗普提名的两位大法官人选——尼尔·戈尔索克和布雷特·卡瓦诺得到确认，约翰·罗伯茨将拥有决定性一票。有分析人士指出，因为首席大法官约翰·罗伯茨握有决定性的一票，搁置命令预示着未来最高法院更不愿意听取有关气候诉讼的争论。的结果却是重要的和必然的。不过，最高法院对美国有关气候变化的诉讼总体持谨慎保守的态度，在客观上平衡了行政部门的气候决策权力。

首先，在制定气候政策时，最高法院成为被动参与者。最高法院间接成为气候政策制定者主要基于宪法赋予的司法审查权。一方面，当美国国会未能就气候变化通过具体的法律，总统领导的行政部门也未能依据现有法律颁布行政法规时，积极推动气候治理的地方政府、环保组织等就会通过联邦法院提起诉讼，希望法院行使司法审查权，改变行政部门的气候不作为政策，从而推动气候政策的制定（图1）。另一方面，当美国总统领导的行政部门不顾国会的反对强行颁布气候行政法规时，反对气候治理的地方政府和利益集团就会诉诸联邦法院，希望法院行使司法审查权，制止行政部门的气候“不当”作为政策，阻碍气候政策的制定（图2）。这样在事实上，最高法院成为美国气候政策制定过程的参与者。

此外，最高法院间接参与气候决策还可以依据另一途径——最高法院拥有关于宪法保护公民人身安全不受侵害的最终审理权。公民可以直接向联邦法院提起诉讼，控告联邦政府没有采取有效措施来保护宪法所赋予的“气候安全”。上文提到的“朱莉安娜诉美国”案即体现了这一途径。尽管目前最高法院对这类诉讼的态度较为谨慎，不愿受理，但是这类诉讼已获得越来越多的关注，未来被最高法院审理的可能性逐渐增加。事实上，个人、地方政府、各种社会团体越来越多地通过诉讼联邦政府的途径，倒逼联邦政府解决气候变化问题，或者阻碍联邦政府推进气候政策。近年来，与气候有关的案例明显增加。在2000年之前的巧年里，美国只有6起与气候相关的诉讼。2000年以来，这一数字已超过1000。

其次，两党制导致最高法院政治化。有批评人士指出‘最高法院的多数派意见通过扭曲行政法原理来遮掩一个不可告人的秘密，即美国联邦最高法院让自己成为政治法院。”最高法院拥有司法审查权，可以判定行政部门的行为是否与宪法或联邦法律冲突。在美国制定气候政策的过程中，最高法院的介入对总统的权力有所制衡，判决结果常常能够促进或阻碍气候政策的制定，最高法院的立场主要取决于9位法官中自由派和保守派的力量对比。一般来说，共和党总统任命的法官倾向保守，民主党总统任命的法官则倾向自由。保守派法官和自由派法官的人数对比常常对判决结果有直接的影响。在“马萨诸塞州诉环保署”案中，自由派对保守派的人数优势导致了积极的气候裁决结果;然而在“西弗吉尼亚州等诉环保署”案中，保守派对自由派的人数优势则导致了消极的气候裁决结果。

最后，总体来看，尽管最高法院偶尔执行与气候有关的司法审查，但是对此类案件持相当谨慎的态度。长期而言，最高法院对联邦行政部门气候政策的影响将趋于平衡。气候变化的科学不确定性将长期存在，关于减少温室气体排放量对美国经济影响的争论也将长期存在，反对限制温室气体排放的工商业集团同样长期存在。因此，美国民众的舆论不可能达成一致，这些都将反映在最高法院对涉及气候变化诉讼的态度和判决结果之中，对以总统为首的行政部门的气候政策往往会起到平衡的作用。由此，反映出美国政治体制中三权分立制衡的特点。

四、美国气候政策的演变趋势

目前来看，特朗普在气候治理上的“开倒车”行为不会停止，共和党与民主党在气候议题上的分歧和分化仍在继续，最高法院的人员调整结果使得最高法院的政治倾向趋于更加保守。未来较长时期内，美国的气候政策很难发生非常积极的转变。

对于联合国政府间气候变化专门委员会在最新报告中发布的气候警告，特朗普表示怀疑。其实，不仅这份特别报告警示了气候问题的严峻性和急迫性，近期美国已经遭受了气候变化导致的重大损失2018年10月，佛罗里达州和佐治亚州受到50年来最严重的飓风“迈克尔”的袭击。然而，特朗普似乎找到了一种新的方式来表达他对气候变化问题的怀疑。10月14日，特朗普在接受哥伦比亚广播公司的采访时说：“我不认为这（气候变化）是个骗局;我认为可能有区别，但我不知道这是人为的。我不是在否认气候变化。但它很可能会变回去。”对于这一言论，民主党人、环保组织和气象学家进行了猛烈的抨击，但国会中的共和党人似乎无动于衷。在国会关于美国本土面临威胁的年度听证会上，议员们只问了一个关于全球变暖的问题（2017年度的听证会上甚至没有提到气候变暖的问题。“气候鹰派”在中期选举和2020年总统竞选中面临着挑战：即使是在飓风过境期间，也很少有政治家关注气候问题。事实上，在2018年中期选举之前的竞选辩论中，很多共和党候选人纷纷表示，对人为原因造成全球变暖持怀疑态度。

与特朗普本人对气候问题的怀疑态度相对应，特朗普政府也在不断破坏奥巴马政府的气候政策遗产。2018年10月16日，白宫发布了秋季监管议程，更新了取消奥巴马政府主要气候政策的计划。根据监管议程，环保署最早将于11月提出一项规定，以取代奥巴马关于新建或改造发电厂的行动。

美国在较长时期将不会出合积极的温室气体减排政策还有一个令人意想不到的原因：虽然特朗普政府已采取行动废除《清洁电力计划》，但是美国电力部门已经朝着实现甚至超越该计划设定目标的方向前进。2018年10月29日，美国能源情报署公布的数据显示：2005年以来，与美国发电相关的碳排放量下降了28%;2017年为17.44亿吨，是1987年以来的最低水平。因此，电力行业提前+多年接近目标，这一迹象表明，电力公司在《清洁电力计划》未能实施的情况下已经采取了行动。

随着气候诉讼日益受到美国公众的關注，相关案件持续增多，联邦法院在美国气候政治中的作用不可或缺。目前，最高法院对要求行政部门管制碳排放的气候诉讼并不友好。在特朗普任期内，最高法院已然发生了人事变动，这给未来美国气候政策的推进带来了阴影。即使美国下一届总统对气候治理的态度发生转变，若气候治理的反对者诉诸最高法院，根据目前最高法院的人员构成，相关裁决将会使联邦政府在制定和实施积极的气候政策时面临极大的困难。