数字化时代欧盟媒介管制框架的调整与创新

王润珏

【内容摘要】 数字技术的快速发展带来欧洲传媒业的一系列变化，欧盟媒介管制框架的体制和机制缺陷开始显现。近年来，欧盟采取一系列改革措施，力图建构一个与高速变化的技术和市场环境相适应的管制框架，更好地促进欧洲传媒业的发展，推动欧洲经济一体化的实现。从实施效果来看，如何兼顾人文关怀和市场效率，是欧盟媒介管制框架调整过程中不可回避的现实挑战。

【关 键 词】 数字化时代；欧盟；媒介管制框架

近年来，数字技术的高速发展对欧洲经济和社会产生了重大影响。就传媒业而言，基础技术、产业结构、运作模式、产业环境等都发生了一系列重大转变，欧盟层面的体制和机制缺陷也开始显现。欧盟及各成员国已着手进行相关管制政策的调整与创新，以更好地推动欧洲一体化市场的形成。

一、欧盟媒介管制框架及其面临的问题

欧盟层面的跨国媒介管制框架是随着欧盟的扩大和欧洲经济一体化的推进不断成熟和完善的。欧盟没有专门的媒介管理机构，媒介管理政策和法律框架的制定主要是在欧盟委员会（The European Commission）的领导下由一个或几个相关的管理总局共同协调和推进，须各成员国达成一致意见后方可生效；同时，欧盟委员会还设有专门的执行机构和服务支持机构负责政策的实施、执行及相关支持性工作。

数字技术的快速发展在推动传媒技术更新的同时，也使传媒产业发生了一系列变化：新的媒介形式、媒介市场不断出现；传媒产业链、价值链结构发生变动；受众的媒介接触方式更加多样化；传统的商业模式面临转型。这些变化使得既有的媒介管制框架显现出越来越多的不适应：一方面，基于传统媒介环境的政策和制度对新媒体的发展形成制约。例如，移动电视处于媒介管制和电信管制的交叉领域，其内容和服务同时受到电信业、频道政策和视听媒体服务政策的管理，各成员国的管制政策也不尽一致，不可避免地存在监管政策的分歧、重叠或空白区域。现行的版权保护政策是国别化的，这就意味着在线的跨国内容产品和服务难以在不同国家市场获得同样的保护。另一方面，新的问题与媒介发展相伴而来，催生了新的制度需求。例如，消费者对在线内容产品的消费渠道更加多样化，这使得欧洲在面临来自世界范围的市场竞争的同时也面临着对文化多样性的冲击；技术融合使不同内容和媒介市场之间的界限变得越来越模糊，市场管理的复杂性进一步提高；互联网的开放性在刺激内容生产的同时也带来了非法下载、隐私保护等问题的困扰。

因此，媒介管制政策的调整与创新成为数字化时代稳步推进欧洲媒介市场一体化、维持欧洲文化多样性的现实需求。进入21世纪后，欧盟采取了一种开放的、动态的媒介治理态度，紧跟技术和市场发展动向，进行政策的制定与调整。特别是近十年来，欧盟委员会为更好地适应欧盟发展和行业发展的需求，提出了一系列重大发展规划和制度设计，对欧盟各国及全球传媒业产生了巨大影响。总体来看，从20世纪末至今，随着数字化进程的深入，欧盟的媒介管制框架经历了从传统媒体时代管制框架向融合媒体管制框架，再到融合产业管制框架的整体性变迁。

二、欧盟委员会媒介管理机构的调整与设立

管理机构是管制框架的重要构成部分。2009年欧洲电信改革前后，欧盟委员会进行了一次内部组织机构和职能的调整。此后，欧盟层面共有16个主要部门的职能涉及媒介管制（如表1所示）。管理范围涉及电影、广播、电视、视频、出版（含在线出版）、印刷（含在线印刷）、图书、杂志、学术期刊和音乐出版物；管制政策大致可分为视听媒体政策、通讯政策、数字化进程计划、媒介研究计划和其他相关政策。

2015年5月，欧盟《数字化单一市场战略》发布，重点调整了与此相关的组织机构及职能分配。调整后，欧盟层面涉及媒介管理的机构增至22个，其中包括管理机构、执行机构和欧盟内部智库（如表2所示）。与表1所示的管理机构相比，此次调整包括三个方面的变化：一是适应欧盟市场和行业发展需求所进行的部门增减，例如撤销信息化社会与媒介总局和新设通信网络、内容和技术管理局；二是部门职能的丰富或合并，例如教育与文化总局调整为教育、青年、体育与文化事务局，职能范围扩大；三是重视应对数字化时代新产生的社会问题，例如专门设置了数据保护官员的职位。

此次机构调整并非简单的“融合监管”或“重新管制”，而是以欧盟数字化市场和社会发展的总体目标为基础开展的。从市场管理的视角来看，传媒业被作为网络信息产业的一部分进行总体规划治理；从社会管理的角度来看，媒介系统被视为深入欧洲社会各个层面，与社会公平、文化多样性等方面工作密切相关。由此可见，欧盟一方面对数字时代的媒介管制更加重视，另一方面又在逐渐淡化将媒介作为独立行业或领域进行管制的传统思路。

三、欧盟媒介制度体系的调整与创新

欧盟媒介制度体系调整与建设的进程大致可分为两个阶段，一是2009年前后开始的，以适应和促进媒介融合为目标的制度改革和建设；二是2015年前后开始的，以建设数字化单一市场，适应信息化社会发展需求为目标的制度改革和建设。

（一）欧盟媒介制度体系调整与创新的第一阶段

1.启动欧洲电信改革

2009年11月24日，欧洲电信改革方案（EU Telecoms Reform）①在经历2年多的讨论后终于达成协议。此次电信改革的目标为：放松管制，提高管制效率；增强成员国电信监管机构的独立性，推动欧洲电信业的竞争和发展；加强对消费者权益的保护；促进欧洲电信市场一体化建设；提高欧盟电信网络的安全性和可靠性。方案包括三个主要内容—— 改善监管、保障公民权利和建立欧盟电信监管机构。①

该方案最为重要的改革和创新体现在以下三个方面：一是建立泛欧洲电信业监管机构——“欧洲电信管理局”（Body of European Regulators for Electronic Communications，BEREC），负责协调和统一欧盟成员国的电信监管实践，促进成员国监管体制的完善和监管原则的一致性，提高电信监管效率，推动欧洲一体化电信市场的形成和跨境业务的发展。二是强化成员国电信业监管机构的独立性和执法权。为保障各国电信业监管机构的独立性和执法权，各国应采取措施避免监管机构的日常运作受到来自外界的政治力量的影响并为监管机构的运行提供足够的资金和人力资源。三是赋予欧盟委员会对成员国电信监管机构的监督权。欧盟委员会有权监督各成员国监管机构所提出的补充措施（如移动或固定终端的费率），以此避免因各国规则的不一致而影响欧洲市場一体化的进程。当各国的补充措施存在分歧时，欧盟委员会有权建议成员国监管机构修改或撤销相关措施，并可采取进一步的协调措施，以保障欧盟市场的长远发展。

2.制订欧洲数字化进程计划

2010年，欧盟委员会提出了《欧洲2020战略》（Europe 2020 Strategy），旨在解决金融危机中暴露出的欧洲经济结构性弱点。“数字化进程计划”（The Digital Agenda for Europe）②是其中提及的七项重要举措之一，该计划的总体目标是在高速发展的互联网和交互应用的基础上建立欧洲一体化市场，促进欧洲经济社会的可持续发展。

依据“数字化进程计划”，欧盟及其成员国通过提高信息传播技术的研发投入，建立欧洲一体化的电信服务市场，开放内容访问途径，提高公众数字媒介素养等一系列措施，解决欧洲数字化过程中面临的市场高度分散、网络风险、犯罪的增加、信任度的下降、公众数字化知识和技能不足、应对社会挑战能力不足等方面的问题，建设良性循环的数字经济。

3.颁布系列行业指令

2007年5月24日，欧洲议会正式批准了《视听媒体服务指令》（Audiovisual Media Services Directive，AVMSD）③，这是数字技术与信息社会背景下欧盟制定的最为重要的媒介管理政策之一，为欧盟成员国制定视听行业相关规则提供了全面的法律框架。《视听媒体服务指令》是在《无国界电视指令》的基础上修改形成的，更加注重规制的灵活性。该指令覆盖所有的媒体内容领域和新的视听媒体服务领域，其管辖范围不受传播方式的限制。新指令要求欧盟成员国共同致力于欧洲广播电视和点播视频服务的发展，并强调自律与政府监管相结合的媒介规制方式。《视听媒体服务指令》要求各成员国促进欧洲视听产品的生产和发行并保证“欧洲产品”的播出时间不少于总时间的10%。

2008年12月，欧盟委员会颁布《移动电视网络和服务法律框架：最佳授权实践——欧洲模式》（ Legal Framework for Mobile TV Networks and Services： Best Practice for Authorisation–The EU Model）。①该文件提出了移动电视发展的“欧洲模式”，即通过“授权制度”确立移动电视经营者的权利和义务，还进一步明确定义了移动电视授权的基本框架、授权制度、授权程序和其他具体事项，并提出了具体实践的指导性意见。移动电视的“欧洲模式”突出体现透明度、开放性和公平性的特点，其核心思路是为数字电视产业链上来自不同行业和领域的竞争者提供平等的市场机会，建立适用于不同国家和竞争者的竞争规则，以此促进欧洲移动电视的发展和欧洲一体化市场的形成。

2009年10月，欧盟信息社会和媒体总局与内部市场总局联合发布了题为《数字化单一市场中的创意内容产业：未来的挑战》（Creative Content in a European Digital Single Market： Challenges for the Future）的文件。②该文件的出发点是为建立一个有利于竞争和消费者友好型的在线创意内容市场提供法律框架。文件着重分析了欧盟音乐、出版、影视、视频游戏等行业发展的状态和面临的挑战，提出从消费者准入、商业用户准入和权利人保护三个层面建立欧洲在线创意内容产业法律框架的基本思路。

（二）欧盟媒介制度体系调整与创新的第二阶段

1.制定欧盟网络安全战略

2013年，欧盟委员会发布了《欧盟网络战略：公开、可靠和安全的网络空间》——欧盟在该领域的首个政策性文件，③其核心原则是尊重欧盟核心价值观，确定网络行为责任规范，倡导现有国际法在网络空间的应用，促进网络问题的国际合作。

在文件中，欧盟明确了线下实体空间的法律规范、核心价值等内容在网络空间同样适用的规则；提出欧盟成员国共同开展的5项重要工作（即提升网络的抗打击能力、大幅减少网络犯罪、在欧盟共同防务的框架下制定网络防御政策和发展防御能力、发展网络安全方面的工业和技术、为欧盟制定国际网络空间政策），以此为数字经济和信息化社会提供安全保障。

2.发布互联网电视绿皮书

欧盟委员会2013年8月发布《绿皮书：为一个全覆盖的视听世界做好准备：增长、创造和价值观》（Green Paper： Preparing for a Fully Converged Audiovisual World： Growth， Creation and Values）。①绿皮书对欧盟及全球范围内互联网电视的发展现状及趋势进行了剖析，并得出结论—— 这种视听服务的融合和进步将对促进经济增长和社会发展产生影响，《视听媒体服务指令》出现了明显的不适应形势发展的情况，行业面临制度真空。

根据绿皮书的要求，欧盟就互联网电视管制框架设计、媒体自由与多元性、商业投资、未成年人保护、欧洲价值观保护、单一市场和标准制定等问题展开调研，为后续政策的出台提供保障。

3.出台数字化单一市场战略

欧盟委员会指出，随着数字化和信息化的深入，建设欧盟成员内单一市场的需求已由线下扩展至网络空间。欧盟各国公众在使用线上工具和服务时遇到的障碍，正在导致线下、线上市场机会的减少，并对自由交易和创新形成约束。欧盟仅有7%的中小企业开展跨境贸易。②由此，欧盟于2015年正式提出“数字化单一市场战略”（Digital Single Market Strategy），包括35项重大政策，欧盟委员会几乎所有部门都参与此战略的执行和实施。为确保这一战略的有序推进，欧盟委员会每年年底都会发布本年度的执行情况，具体到各项政策在各成员国的落实情况。

其中，涉及媒介的制度建设措施包括：调整欧盟版权规则，适应数字时代的要求；更新欧盟视听管理规则，通过平台合作的方式创造公平的环境，促进欧洲电影的传播；强化欧洲网络信息安全机构（ENISA）的职能，维护网络空間安全；利用欧盟自由流动的非个人数据框架，释放欧洲数据经济的潜力。这些制度设计与此前发布的欧盟网络安全战略和互联网电视绿皮书形成了呼应。

4.实施《通用数据保护条例》

人工智能、数据挖掘等技术已经成为今天传媒业发展的核心技术之一。欧盟2018年5月开始实施的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）因其严苛程度引发全球关注。该条例尤其注重对用户信息隐私权、数据转移权、被遗忘权的保障，着重强调算法公平性。

《通用数据保护条例》的适用范围不仅涵盖欧盟全境，而且对与欧盟相关的第三国企业和机构同样具有法律效力，这就意味着该条例对机构并不设在欧盟境内的互联网信息服务企业同样具有约束力。受此影响，包括《洛杉矶时报》和《芝加哥论坛报》在内的多家美国知名新闻网站宣布自条例实施之日起（2018年5月25日），暂停面向适用《通用数据保护条例》的欧洲地区的服务。

总体来看，欧盟媒介制度體系的调整与创新主要体现在两个层面：一是宏观层面，促进欧洲社会经济可持续发展和适应产业发展的未来趋势，主要措施包括启动电信改革、制订欧洲数字化进程计划、出台数字化单一市场战略等；二是微观层面，着眼于具体行业或领域的制度建设，主要措施包括颁布《视听媒体服务指令》、建构互联网电视法律体系及数据保护法律。

欧盟媒介管制框架的调整和设计着眼于建立有效的新兴传媒领域和传媒业态管理体制，如基于互联网的视听服务、移动电视、数字创意产业等；其倡导和保护的“网络中立”原则，关注对欧洲文化多样性的保护，高度重视对消费者权益的有效保护，体现出鲜明的人文关怀特征。同时，这一系列制度调整始终贯彻了以下原则：尽力降低国家之间的政策、硬件、标准、资费隔阂，推动欧洲电信单一市场、数字化单一市场的形成，抵御来自美国企业的市场冲击和文化输出的目标，在数字化时代实现了对《巴黎条约》（1951年）和《罗马条约》（1958年）共识的继承和拓展。

值得注意的是，这一系列改革举措也同时强化了欧盟委员会和各国政府对市场的干预，例如欧洲电信改革方案提出的“功能拆分”措施，即监管机构有权对大型的电信运营商实施功能拆分。这些“干预”措施获得市场和企业的支持较为有限，并未完全达到提升欧洲电信业整体实力的预期效果。《通用数据保护条例》的实施，为建立欧盟单一数据市场、促进数字经济发展、保护个人隐私权利提供坚实的法律基础，但同时也不可避免地在一段时间内形成对市场活力的约束。

欧盟发布的信息通信产业数据显示，欧盟成员国电信市场发展水平差别很大，距离建立统一的欧盟市场还有相当的距离。如何在制度设计时兼顾人文关怀和市场效率，是欧盟当前不可回避的现实挑战。

（责任编辑：张冬梅）