韩国警方对集会示威的管理及处置

桑瑞娇

韩国集会示威活动从20世纪80年代“权力与市民”之间的斗争，演变为近年来私人对私人、劳动者对公司、利益集团对利益集团的抗议行为，争端的内容也扩大到政治领域以外的经济、社会、教育、宗教、医疗、外交、南北统一、环境等各个方面。近年来，韩国集会示威的规模和形式不断变化，对社会公共秩序产生的影响越来越大。

2016年底，韩国爆发弹劾时任总统朴槿惠大规模烛光集会，可谓近30年来韩国爆发的最大规模集会示威活动。据统计，自2016年10月至2017年4月，烛光集会从素有“首尔的心脏”之称的光华门广场蔓延到韩国各地。据韩国媒体JTBC报道，历次烛光集会的参加人数累计达到1700万人次。强烈的民意终于震撼了国会议员，2016年12月3日，在第六次弹劾朴槿惠烛光集会举行后第六天，国会通过了弹劾朴槿惠的议案。2017年3月10日，宪法法院全票通过了弹劾朴槿惠的决议。此次大规模、持续性的烛光集会自爆发至最终结束少见发生暴力事件，吸引了全世界关注的目光。

实行集会示威申报制

韩国主要通过《集会示威法》来对相关活动进行规制。依据该法，示威的概念为“具有共同目的的群体，在普通人能够自由通行的道路、广场、公园等场所，以队伍行进、施加威力或显示气势等方式，意图影响或制约其他不特定人群意见的行为。”韩国《集会示威法》最早制定于1960年，当时主要针对集会行为进行了相应的规范。经过1962年全面修订，该法律成为韩国管理集会及示威活动的法律。

韩国《宪法》规定，所有国民享有参加集会及结社的自由，同时不承认对集会及结社等活动的许可（编者注：国际上，根据各国法律规定，举行集会示威活动，必须提前向相关管理部门申请许可或申请报备，学界因此有申请制和报备制之说。申请制要求须先经主管部门依法审核许可，报备制要求除特殊情况外，集会示威活动事前报告即可举行）。韩国对于集会示威的管理基本遵循报备制。如果在集会示威中出现违法行为，可能受到警方的当场处置或事后处罚。报备制体现在《集会示威法》中，就是对集会示威实行有条件的申报制度，主办人要对集会示威的目的、时间、场所、主办人、联系人、秩序维持人的个人信息及联络方式、预计参加团体与参加人数、示威采用的具体形式等内容在事前申报书中进行详细说明，最迟需要在集会示威开始前48小时提交至辖区警察署长官。《集会示威法》具体规定了六种禁止集会示威的情形和三种限制情形。对于经警方批准的合法集会示威，法律予以保护。从警方统计数据来看，每年实际发生的集会示威活动次数仍然会大于事前进行过申报的集会示威次数，未申报的集会示威仍然存在。

韩国警察厅2018年、2019年发布的相关统计数据显示，2017年非法暴力示威事件（编者注：非法暴力集会示威判定情形包括五种：投掷汽油瓶、投石、钢管或木棍、破坏设施、占据道路）数量降至历史最低纪录。2017年虽然集中爆发了弹劾时任总统朴槿惠、反对弹劾等系列集会，集会示威数量达43127起，参与人数为历年之最，但暴力示威事件总数仅为12起，为1984年有记录以来的历史最低纪录。

2018年，韩国由于国民对于劳动报酬调整、男女性平等问题的关注度和诉求日益凸显，要求政府作出相应政策调整的集会示威数量呈现井喷式上升。根据韩国警察厅的数据，全年集会达68315起。其中，非法暴力集会示威事件数量保持了2017年以来的较低水平;未申报集会数量由2017年的144起减少到2018年的53起，大幅下降。未申报集会的数量下降，主要是由于警方适当放松对于禁止举行情形的认定。韩国宪法裁判所先后几次对《集会示威法》中规定的多项禁止情形作出了违宪判决，要求限期改订相关法条。因此，警方不得不适当调整政策，对于集会示威的管理和干预日渐趋于宽松化、柔性化。

禁止及限制规定

尽管《宪法》第21条明确了国民享有集会及结社的自由，第37条同时规定“国民的所有自由和权利，在为了保障国家安全、秩序稳定或公共利益时，在必要情形下可以根据法律的有关规定加以限制，但这种限制不得侵害国民享有的自由和权利”。由于集会示威通常具有很强的煽动性，容易使参与者和围观者产生激动情绪，进而引发事态失控、暴力示威等严重后果。为了保障人们的合法权利顺利实现，同时管理控制那些可能扰乱社会秩序、侵害公共利益的集会示威，韩国的《集会示威法》中包含了多项禁止及限制性规定。禁止举行集会及示威的情形包括：第一，依照宪法判决已被强行解散的政党，为达成某种目的而进行的集会示威;第二，集团性暴力、威胁、破坏、防火等直接危害公共安全秩序的集会示威;第三，日出前、日落后时间段内举行的集会示威（编者注：出于不得已的原因必须在日出前、日落后举行的集会示威，举办者必须指定秩序维持人员，并且提前上报管辖警察署署长，以保证秩序为前提，允许在以上时间段举行室外集会活动）;第四，国会议事堂、各級法院、宪法裁判所、总统府、国会议长公馆、大法院院长公馆、宪法裁判所所长公馆、国务总理公馆（经过时除外）、外国驻韩国外交机构或人员住宿地等设有警戒范围的地点，禁止在100米以内进行集会示威（编者注：宪法裁判所于2013年、2015年、2018年分别作出三次宪法不一致裁决，要求于2019年12月31日前修改《集会示威法》中关于禁止在国会议事堂、各级法院、国务总理公馆等三类场所进行集会示威的法律条文，目前仍适用原法律规定）;第五，没有按照要求补充申报记载事项的集会示威;第六，妨害主要交通要道交通通畅的集会示威。

《集会示威法》规定受理申报的警察机关在必要时可以对以下情形予以限制：第一，申报举行集会示威的地点为他人居住地或类似场所，集会示威可能造成他人财产或设施严重损害或明显妨碍他人生活安宁的情形;第二，申报场所为学校周边地区，集会示威有可能严重影响学生学习的情形;第三，申报场所为军事设施周边区域，集会示威有可能严重影响军队执行任务的情形。在以上三种情况下，警方可根据居民或管理者提出的对设施加以保护的要求，禁止或限制集会示威举行。

参与者的责任与义务

《集会示威法》第十六条对于主办者的遵守事项进行了明确：第一，集会或示威活动的主办者应当维持集会示威秩序。第二，集会或示威的主办者，可以指定年满18周岁的人员作为秩序维持人，维持现场秩序。第三，当主办者无法维持集会或示威现场的正常秩序时，应当宣告本次集会或示威结束。第四，集会或示威主办者不得有以下行为：1.携带或使用枪炮、爆炸物、刀具、铁棍、棍棒、石块等能够对他人的生命或身体安全造成危险的器具，亦不能允许或唆使他人使用相关器具;2.不得实施暴力、胁迫、破坏、纵火等扰乱秩序的行为;3.不得脱离向警方申报的目的、时间、地点、示威方式等内容及范围。第五，室内集会的主办者不应当使用扩音器等装置，诱发周边室外区域发生集会示威活动。

该法第十七条对秩序维持人员的遵守事项作出了规定：第一，秩序维持人员应当按照集会示威主办者的指示，维持好现场秩序;第二，秩序维持人员不应当出现前述第十六条第四款的行为;第三，秩序维持人员应当穿戴显眼的袖套、帽子、绶带、上衣等，标明其作为秩序维持人员的身份;第四，管辖警察署署长可以与主办者协商，调整秩序维持人员的数量;第五，集会或示威的主办者在作出秩序维持人员数量调整之后，应当在集会或示威活动开始前，将调整后的名单上报管辖警察署署长。

《集会示威法》第十八条规定了普通参与者的遵守事项。第一，参加集会示威应当遵守主办者及秩序维持人员的指挥;第二，参加集会示威不得出现第十六条第四款规定的相应内容。

警察的角色与处理方式

基于对《宪法》所规定的公民权利的最大保障，韩国警察在应对集会示威活动时本着“保障合法的集会示威，处置非法暴力集会示威”的基本立场，工作重心在于防止暴力示威行为发生。对于合法进行过事前申报的集会，一般只安排交警加以保护。通常情况下，警察力量介入的目的在于预防危险的发生或消除那些已经造成秩序混乱的原因，从而维护公共安全和社会秩序。因此，韩国警方认为应该对那些严重扰乱公共秩序、扰乱公共机关及关联设施的重大行为，在动用警察力量来制止其行为的同时，对于轻微影响的集会示威可以以维持秩序为主要工作内容。由于警方大力宣传、提倡和平式的集会示威文化，从近年来的统计数据可以看出，非法暴力集会示威活动的数量明显减少。

2016年以来，在集会示威高发的态势之下，非法暴力示威数量仍然能够保持下降趋势，离不开韩国警方从多角度作出的努力。2018年8月，首尔警察厅率先引进瑞典的“对话警察”制度，将管理对象视为能够进行理性判断与对话的群体，通过派遣具有明显制服标志的“对话警察”进入集会示威现场，运用事前介入、对话跟进等工作方法，增进集会示威人员与警方的相互理解，建立协作关系，保持对话以达到缓和、消除矛盾的目的。“对话警察”的工作尤其强调独立执行任务，其职能区别于在集会示威现场维持秩序的警察。“对话警察”是示威者与警方之间进行有效沟通的渠道，需要将示威者的意见如实传达至警察一方;当集会示威现场的示威者与警方、示威者与市民之间出现摩擦时，“对话警察”应当及时介入调解;同时负责保障道路畅通、参与救护、减少集会示威活动给市民正常生活造成的不便。由于在首尔地区试点收效甚好，2018年10月“对话警察”制度得以在韩国全国推广实施。

2019年4月，韩国警察厅推出首批“集会示威现场安全诊断团”，团队由51名有着消防、安全、建筑等专业背景知识或从业经验的警察组成。该团队对集会示威现场可能出现的危险情形进行评估，制定能够确保安全的工作方案供现场指挥负责人参考，肩负着保障集会参与者、一般市民和现场警察三方安全的责任。未來，安全诊断团队除集会示威现场外，预计还将投入到大型活动现场及灾难事故现场的安全评估工作中去。

另外，韩国警方为了避免集会示威现场的矛盾激化，主张警力配置最小化，在处置暴力集会示威时原则上也不再使用催泪弹，并尽量减少使用强制性手段。根据韩国警察厅发布的《2018警察白皮书》，2017年共派出22540支警察队伍力量赴集会示威现场维持秩序，相较于烛光集会频繁爆发的2016年底，警察队伍总投入减少4889支，下降17.8%。警方原则上不再使用车辆联排围堵、喷水车等方式维持秩序，派出的警力以维持交通秩序为首要任务。韩国警方率先柔化的处置方式，旨在营造一种以自律、和平为特点的新型集会示威文化。

（作者为韩国警察大学博士，现任教于浙江警察学院）

（责任编辑：张敏娇）