我国家政行业标准化发展趋势及对策分析

张焱

我国政府始终把家政服务标准化工作摆在服务业发展的重要位置，习近平总书记2013年在山东考察时指出，家政服务要讲诚信、讲职业化；李克强总理在2019年2月国务院常务会议上，提出要“推进家政服务标准化”。经过10多年的共同努力，全社会已经认识到家政服务标准化是提升家政企业服务品质的重要保证，是提升家政企业核心竞争能力的必备条件，是推动家政行业健康发展的必经阶段，是优化家政市场营商环境的迫切需要。本文回顾了我国家政行业标准体系建设的发展过程，提出了促进家政行业发展的几点建议，希望借此推动政府有关部门、协会和企业进一步把握标准化发展规律，完善未来“十四五”规划期间家政行业标准化体系建设的顶层设计，促进家政行业高品质发展。

我国家政标准化体系现状

我国早在1995年就已经颁布了《服务标准化工作指南》，开创了家政行业标准化发展的新纪元。2008年，国务院办公厅《关于加快发展服务业若干措施的实施意见》出台后，家政行业标准化发展进入了快车道。2015年，国家5部委发布《关于加强家政服务标准化工作的指导意见》以后，家政行业标准化发展呈现出加速推进的良好态势。据统计，截至2018年年末，我国现行家庭服务业标准化文本总计达到207个，涵盖国家、行业、地方、团体、企业5个层级，基础、业务、评价多个类别，孕婴、养老、保洁、搬家等十几个专业领域，初步形成完整的家政行业标准化体系（见图1和表1），有效保障了家政行业的健康发展。

1.家政标准化文本总量提升

我国最早的家政标准化文本是于2000年发布的《家政服务员国家职业标准》，实现了家政标准化零的突破，2007年相关部委出台的《关于推进服务业标准化试点工作的意见》将家政行业列入试点，此后家政行业标准制定步伐逐步加快，2017年发布33个标准达到历史峰值。

从图1中看到，我国家政标准化文本发展呈现标准制定步伐加快、标准更新同步、未来发展趋势向好等特征。

2.家政标准化文本层次清晰

我国的家政标准涵盖现有的国家标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准各个层级（见图2、表2）。

从标准化文本发布单位的层级看，家政标准化文本呈现如下特点。

一是国家标准和行业标准起引导作用。从数量上看，国家标准和行业标准合计约占10%，但是内容主要集中在基本术语、业态分类、等级评定以及社会热点等方面，为地方标准的制定起到了引导作用。

二是地方标准占比大。地方标准和团体标准达到90%。反映出地方在制定標准方面积极性高，能够制定符合不同地域经济水平的标准文本。

三是团体标准成为后起之秀。团体标准产生时间晚，但是发展迅猛。从2018年的数据看，大有取代地方标准之势。

我国地方标准近年来增长速度很快，2018年准入门槛更低的团体标准增长速度迅速提升，取代地方标准，成为发展的主体。

3.家政标准业态完备

家政标准涵盖目前家政行业的老人护理、孕婴护理等15个业态，基本能够满足全国各地家政市场需求（见表3、图3）。

通过分析图表，我们可以从业态分布看出家政行业标准化将成为社会需求关注热点，加之行业发展迅速且覆盖广泛，目前家政行业标准化的业态细分程度已经远远超过了《家庭服务业管理办法（暂行）》和《国民经济行业分类》两个基础性文件。

4.家政标准覆盖地区广泛

我国绝大多数地区在国家和行业标准的基础上，制定了适合本地区发展的家政行业地方标准。

由各地方标准和团体标准数量柱状图（图4）可见，除了新疆、西藏、海南以外，绝大多数地区在国家相关管理部门已有的家政标准基础上，结合各地实际制定了地方标准。截至2018年年底，我国31个省级行政区（未含港澳台）当中，生效的省级地方标准165个，团体标准20个，两项合在一起，由地方主导的标准总计185个，平均每个省出台5.9个标准。由图4、图5可见，山东、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、宁夏排名前6的地区，地方标准合计达到88个，占全国总数的47%，接近一半。经济最发达的北京、上海和广东等地区地方标准数量不多，主要集中在基础领域。宁夏标准数量达到11个，但全部集中在居家养老领域。

5.重点企业积极参与标准制定

我国家政企业在完善本企业标准化文本的基础上，很多都参与了国家标准和行业标准的制定，这也为各级别标准化文本夯实了现实基础。

一是试点先行探索经验。2007年《关于推进服务标准化试点工作的意见》出台，2016年，服务业标准化形成了《国家级服务业标准化示范项目管理办法（试行）》，从此家政标准化试点工作也搭上快速发展的列车。

二是企业参与程度较高。各地家政企业在标准化委员会、相关主管部门和行业协会的指导下，纷纷主动参与各级标准的制定，一些家政企业还参与了国家标准委发布的国家标准和商务部发布的行业标准的制定。如北京亿鎏家政服务公司、北京安吉顺家政服务公司等参与制定了国家标准《社区服务指南 第8部分：家政服务》（GB/T20647.8-2006）；湖北木兰花家政服务有限公司参与制定了行业标准《家政服务业通用术语》（SB/T10847-2012）；山东济南阳光大姐家政公司参与制定的标准最多，国家标准达5项，地方标准达8项。企业参与各级标准文本的制定工作，使得标准化工作从一开始就接地气，提升了这项工作的专业性和可操作性。

我国家庭服务业标准化工作目前存在的短板

我国家政标准化工作已经取得巨大成绩，但是应该认识到，我国家庭服务业标准化发展过程中还存在的一些不足。

1.“家政服务”“家庭服务”基本概念模糊不清

依据各部门、地方和消费者的不同理解，我国家政服务、家庭服务等多个概念并行。标准多，就等于没标准，相同概念的多种不同阐释，给社会大众带来行业标准缺失的错觉。

一是同一部门发布的同一概念内涵不同。商务部先后于2011年、2012年发布的两个家政行业标准当中，对于同一个“家政服务”概念的内涵，作出了两种不同的解释，具体见家政服务标准概念对照表（表4）。

从标准的渊源看，造成标准概念内涵不一致的原因有两个，一是《家政服务基本规范》引用自《社区服务 第8部分 家政服务》，以社区服务这个前提为观察视角，当然就包含公益性志愿行为和经营性商业行为两种属性；《家政服务业通用术语》仅以商业领域的经营活动为视角，所以只关注顾客需求。

二是不同部门甚至同一部门采用的概念表述不同。 2013年《家庭服务业管理暂行办法》颁布至今，各部门同时使用“家庭服务”和“家政服务”两个概念。其中商务部、发改委等主管部门同时使用这两个概念，具体见 2013-2018年各主管部门的不同表述（表5）。

由2013-2018年各主管部门的不同表述（表5）可见，不同的部门有不同的表述。在2013年和2015年的两份文件中都使用了“家庭服务”这一表述，而在2015-2018年的7份文件中使用的却是“家政服务”。

而翻阅标准化主管部门发布的《国民经济行业分类》，我们还看到了同一份文件采取用“家政服务”解释“家庭服务”的情况：家庭服务指雇用家庭雇工的家庭住户和家庭户的自营活动，以及在雇主家庭从事有报酬的家庭雇工的活动，包括钟点工和居住在雇主家里的家政劳动者的活动。多次出现类似同语反复、循环定义的逻辑错误。

三是一些地方标准也在基本概念上另起炉灶。在上级标准混淆的情况下，一些地区发布了具有“特色”的概念，加剧了行业标准的混乱局面。例如，北京市现行的《家政服务通用要求》（DB11/T417-2007），其中“家政服务”概念在英文名称和内涵的表达方式方面与前述商务部发布的《家政服务业基本规范》《家政服务业通用术语》又有不同，北京的概念表述是：“家政服务（Domestic Service）指主要以家庭为服务对象，为满足家政服务消费者需求，而提供的家居保洁、家庭烹饪、家庭护理、家庭咨询、家庭教育、家庭装饰维修保养、宠物养护与植物养护、接送、特约服务、婚介婚庆和搬家等为主要内容的有偿服务”。

2.标准体系尚不完整

我国家政行业标准体系发展速度落后于家政行业发展现实，在一些领域还不能完全满足社会对家政行业的需求。

一是标准体系内部发展不平衡。我国《服务标准化工作指南》（GB/T15624-2011）提出，我国现行服务标准的类型包括三种，分别是服务基础标准、服务提供标准、服务评价标准。与此相对照，我国的家政服务标准体系普遍着重服务提供标准，轻基础标准和服务评价标准。基础标准制定不够完善，导致对各业态和地区的服务提供标准支持不够充分；服务评价标准不够完善，导致对家政企业服务质量的品控环节指导不够有力。同时还存在重标准化发布，轻贯彻、运行和组织体系。宣传贯彻的缺失，导致行业当中许多企业和消费者不知道有家政标准体系的存在，或者在家政标准供给不足的情况下，不善于改进服务业通用标准、企业管理通用标准和用家政行业的国家标准指导工作实践。

二是现行标准文本的表述还不够明确。现行标准文本为了给家政企业留有更大的个性化空间，表述过于模糊，大的企业不够吃，小的企业吃不下。大企业认为现行标准缺乏操作性，无法作为实际工作的依据，因此大企业舍掉现行标准，根据业务需要和消费者需求单独开发，投入大量的人力物力，增大了行业发展的成本。小企业认为现行标准过于复杂，实施起来需要投入巨大的人力物力，在企业初创期无法负担，标准化实施的效果无法取得数量化或者显著的评价。而行业标准的制定恰恰是为了给中小企业节约开发成本，为企业发展提供正规化的引导。

三是标准化文本制定步伐跟不上新兴业态的发展变化。近年来，随着居民生活水平的提高，我国医疗护工、月子照护、儿童早教等新興行业兴起，营业额和客单价节节攀升，很多家政公司实际上已经涉及诸多领域，面对这种发展趋势，我国标准的制定工作还比较缓慢，不能满足新兴业态的发展需要，家政行业标准化工作已经形成了老账未还又负新债的被动局面。

3.标准体系优势发挥不够充分

在标准制定环节，我国标准化文本总量达到228个，近20年来由于行业升级，经过官方宣布废止文本数量总计11个，只占总数的4.8%。更新速度慢导致一些标准已经不能适应家政行业近年来快速发展的需要，降低了现有标准体系指导实践的能力。在标准宣传、贯彻环节，标准化工作市场化程度低，推广标准的内生动力不足。

一是一些家政标准操作性差。一些人认为，家政企业对标准化重视程度不够，导致家政行业标准化程度不高。事实上家政企业作为市场的主体，对标准的认识最为敏感。家政企业迫切需要引进标准化管理，特别是在企业从小到大的发展过程当中，迫切需要通过标准化管理降低企业成本、提高经营效率。企业对标准化工作重视程度不高不是原因，恰恰是结果。真正的原因在于一些现行标准脱离了现实需要，一些地方的标准运行体系不能给家政企业带来利润最大化，最后被企业避而不用。

二是家政企业内部贯彻标准机制不顺畅。政府、协会和企业对于推荐标准的使用方式不熟悉。一些从业者对工业生产标准、食品药品领域的强制性标准和服务业领域推荐性标准的认识模糊不清，认为只要是标准就应该强制执行，不善于使用推荐性标准提高家政企业经营管理和服务顾客的水平，传统计划经济思维还在左右新兴的家庭服务行业。家政企业没有形成全员标准化管理，过度依赖个别优秀家政服务员的带动作用。在家政标准的空白领域，企业还不善于借助企业管理的通用标准、参考国外家政行业先进标准制定来完善自身的企业标准。

三是社会认可程度不高。政府各部门、行业自治组织和顾客的支持、引导和鼓励的力度不够，协作程度不高，采用标准化管理的家政企业无法获得多方力量的认可。现阶段，家政企业的标准化制度几乎都是企业的个别行为，采用较高标准管理的家政企业没有国内的相关组织给予指导和认定。采用了较高管理标准的家政企业在加入行业自治组织、参与政府组织的招投标、申请相关财政补贴以及评优评先过程中，没有获得优先地位和优势，这实际上是在鼓励非标准化企业的不规范管理，拖了标准化贯彻的后腿。

四是宣传贯彻成本高，家政标准的获取难度大。以“全国家政服务标准化技术委员会”官方网站为例，截至2018年年底，最新信息依然停留在2015年10月29日。2016-2018年家政行业标准化工作信息更新频次为零。这说明，作为公益性网站，建设和维护资金来源不能解决，标准化宣传难以为继。家政企业大多数处于起步阶段，家政行业的标准化文本没有国家统一的汇编。从国家层面看，国家标准和行业标准正在逐步全文公开，而各地的地方标准和团体标准还没有及时公开，同时，家政行业标准列表也存在较高的搜索成本。

参考其他行业经验，我们可以看到标准的实施始终服务于利润增长。标准的制定、宣传和贯彻让主导企业尝到甜头，才是标准化工作的直接推动力。

对我国家庭服务业标准化改革的建议

解决家政行业标准化发展中的问题，需要更新观念、求真务实、与时俱进、开拓创新，具体要探索以下几个结合。

家政标准的稳定性与时代性相结合。我国家政标准化刚刚进入起步阶段，不可能一蹴而就，标准化工作永远在前进的路上。一是认清完善稳定的标准化管理是家政行业生存发展的必经之路。家政服务标准化是产业发展、企业发展由初级向高级推进的必经阶段；是在当前中国特色社会主义新时期，消费活动提质升级大背景下消费者的现实需要；是提高家政企业经营管理水平、保证企业生存发展获取利润的必要条件；是家政企业对接现代企业管理制度、实施连锁化经营以及资本化运作的前提条件。二是从宏观角度看，要长远规划，补齐短板。政府要引导家政行业在标准的制定、宣传、贯彻落实方面，制订中长期总体规划，填补行业空白，解决行业新兴市场“无标可依”的问题。三是企业内部标准的制定要高于各级推荐标准，甚至高于消费者需求。国家标准的制定是在充分考虑全国范围内最不发达省份的家政企业达标能力的基础上制定的，是一种最初级的入门标准。因此，家政企业制定的企业标准的水平，应当在国家标准和不同层次的消费者需求之间找到合适定位。

家政标准的推荐性与强制性相结合。目前我国家政行业绝大部分都是推荐性标准，要解决推荐性标准好用、会用和为我所用的问题，一方面，是从政府角度形成家政标准引导合力，共同培养家政企业参与标准化建设的自觉性和主动性。让采用高水平标准的家政企业获得市场准入和竞争优势，让非标准、低标准企业排在末位，逐渐淡出市场。在政府和协会开展的等级评定、资金支持、评先评优、招标投标和宣传推广过程中，融入标准化认定这个“硬杠杠”，让采用标准化管理的家政企業成为“香饽饽”。另一方面，是从企业角度把标准化管理方式兑现为先进生产力和经济效益。行业标准虽然是推荐的，但是企业一旦声明采用，从合同法角度看就相当于对社会的要约。因此在家政企业、雇主和家政服务员之间发生争议的时候，家政服务提供方以行业标准是推荐标准为由，拒不执行的话，将不会得到司法支持。

家政标准的信息化与智能化相结合。家政服务标准是大数据、信息化以及今后人工智能融合发展的基础条件。家庭服务行业应当主动与互联网、物联网行业靠拢，形成家庭服务机器人、家庭人工服务、互联网消费习惯和生活习惯的预测等相互支撑的新局面，推动行业提质升级。

家政标准的规范化与特色化相结合。实践证明，标准化管理与特色化经营非但不矛盾，而且能够相互成就。标准是已有经验的科学总结和应用，特色化是固有经验的探索、突破和升华。

（作者为沈阳市发展和改革委员会四级调研员）