当代中国农村治理模式的演进逻辑

张伟军

摘要：考察当代中国农村治理模式的变革，其内在蕴含着较为清晰的演进逻辑与发展路径。农村治理模式演进的关键变量，是政府与社会关系的变化。农村治理模式改革，重构了新中国成立以来政社一体的乡村治理模式，构建了以政社分工为基本特征的新型农村治理模式。新世纪之后的农村税费改革，以政建社与政社共治的农村治理新模式取代政社对立的二元治理模式。党的十八大以来，以反腐败向基层延伸和精准扶贫攻坚为中心，农村治理模式服务于乡村振兴战略，构建自治、德治、法治相结合的现代治理体系，推进乡村治理能力现代化。

关键词：农村治理;治理模式;政社一体;政社分开;多元共治

中图分类号 ：D61 文章标志码 ：A 文章编号 ：1008-2921（2019）02-074-010

自1978年以来，中国农村经济社会模式发生了历史性变革，与此相应，中国农村的治理模式也发生了递进式变迁。当代中国农村治理模式的变迁，从整体上看，是农村资源占有、分配模式的变迁，也是农村权力关系的变革。中国农村治理模式的变迁，从本质上看，是国家与社会之间关系变迁的一种表现，换言之，是政府与社会之间关系变迁的缩影。政府与社会关系的调整，是中国农村治理模式变迁的控制性关键变量，从根本上决定了中国农村治理模式变迁的力量、方向与速度。政府与社会关系视野下当代中国农村的治理模式变迁，经历了政府与社会合一到政府与社会的分开分工、政府统治社会产生政社冲突以及政府支持社会建设到政府与社会协作治理等几个阶段，具有较为清晰的变迁轨迹和演进路径，蕴含着深刻的历史、理论与实践逻辑。

一、政府与社会关系改革：农村治理模式演进的关键变量

当代中国改革的重要对象，是新中国成立后学习模仿苏联建立起来的政府全面控制社会的模式。其实质是对政社高度一体的关系模式进行改革，重新界定政府与社会之间的权力关系，重新认识政府与社会的角色地位，改革政府对社会全面控制的僵化模式，恢复社会自由自主空间。政府与社会关系改革是改革开放的重要内容，也是改革开放成功的基础条件。从内容上看，改革开放是通过政治和法治的手段，对政府权力进行限制和规范，保障社会主体的积极性和能动性，不断扩大社会自由权利的过程。从原因上看，社会自由权利的扩大激发了社会主体参与社会治理的积极性和能动性，有效降低了政府治理成本，提高了治理效率，促进了社会发展进步，为改革开放提供了广阔的社会基础和动力。

当代中国农村政社关系改革对农村治理模式产生了关键性的影响，基于政府与社会关系是治理模式的决定性因素，可以说，农村政社关系的变化是当代中国农村治理模式变迁的核心影响力量和改革各阶段变迁的重要标志。当代中国农村政社关系的改革促进了农村治理现代化的进程。政社关系的改革，释放了社会主体在治理领域的活力，社会主体的自主性、自觉性和能动性得到激发、激活，在政府权力退出一部分社会空间之后，社会自治随之得以发育成长，促进了农村治理的现代化。农村治理现代化的进程，与政社关系的改革进程相一致，是政府与社会关系从一体到分离，从统治到治理，从建设到共治的过程。

农村政府与社会的关系，根本上是农民、农村、农业与政府的关系。传统中国是一个农业国家，农为国之根本。其核心是政府赖以维系和存在的税收来源是农业农村农民。新中国成立后，农业长期支持工业建设，而工业对农业的反哺微乎其微，导致农村得不到国家的投资和支持，长期处于落后贫困状态。集体化时代的农业更是如此，成为国家工业建设原始积累的主要来源。政府代表国家对农村的治理主要表现为对农村资源的控制、汲取和索要。改革开放的过程是政府对农业和农村的控制逐步缩小、服务逐步增加、投入逐步加大的过程。[1]毫无疑问，政府与农村社会的关系发生了本质性的变化。农村治理的精神与方式发生了根本性重构，农村治理功能从以控制、汲取与索要为目标，转变到以建设、发展和繁荣农村为旨归。

当代中国农村治理模式的演进，具有阶段性、波浪式前进的特点，突出渐进性、实用性和经验性。中国农村治理模式的变革，关系农民切身利益，关系农业发展前途，关系整个国家社会稳定，农村治理改革的步骤、节奏、力度和措施对于农村改革成败具有决定性影响。1978年12月党的十一届三中全会召开后，农村治理改革也随之起步。改革的核心是调整政府与社会的关系，对整个农村治理模式展开制度性变革，迅速打开了农村改革的局面，奠定了良好的基础。进入九十年代，国家改革的重点转入城市和经济领域，农村政府与社会的关系出现紧张，治理模式运行出现变异。21世纪之交，国家适时调整已经发生变异的政府与社会关系，大力加强政府对农村建设的投入，大规模开启新的农村社会建设，農村治理模式发生转型和重塑，农村治理的现代化水平有了大幅度提升。

二、政社一体到政社分开：农村治理模式的制度性变革

新中国成立后，农村治理模式全部纳入国家政权建构的整体框架之中，一改中国传统帝制时代农村弥散性自治的模式格局，农村治理完成政治化和国家化的现代国家建构目标。在中国共产党的领导下，农村经济模式改造为社会主义的公有制，1958年人民公社在全国建立起来之后，农村集体化的生产和生活方式完全确立。与之相适应，政社一体的农村治理模式也得以确立，主要是建构起人民公社、生产大队和生产队为基本单位的三级农村治理体制，公有制经济组织、政治组织、社会组织完全一体，对农村实行控制型治理，社会自主空间被取消，经济自由被取消，农民身份自由被取消，迁徙流动自由被取消，农村完全实行党政社一元化领导的治理模式。这种治理模式在实践了三十多年后，被证明不符合中国农村的实际，超出了当时中国农村的发展阶段，未能取得农村现代化的目标。对农村治理模式进行改革，成为发展农村，改变中国的民间呼声。

（一）政社一体治理模式的实践及解体

政社一体农村治理模式的建立，是新中国成立后作为国家政权建设的一部分来进行的。党的基层组织延伸到农村，政府组织也在农村建立起来。但是农村党政组织的建构及其模式是经过了不断试验和不断修正的结果。农村社会主义改造的完成，确立了党政社一体的一元化治理模式。一元化治理模式的构成是以集经济生产、政治组织、社会组织于一体的人民公社、生产大队和生产小队为基本单元，三者之间的关系是行政性的上下级关系。当然，这样一种治理模式的最终确立也经过了一定的波折，主要是1958年的共产主义过渡运动以及与之相反的农村私有化倾向。

党政社一元治理模式的产生，有其深刻的历史根源和社会背景。中国共产党是长期在农村从事农民革命运动中成长发展起来的，对如何建设社会主义和共产主义的实践在革命年代局部执政的区域进行了有限的试验，取得了治理农村的经验。在取得全国政权后，过往的治理农村的经验也被经过提炼之后推广，并在推广实践过程中发展创造，建构新的农村治理模式。同时，近代中国国家建设的重要任务之一是将农村纳入国家政权有效治理范围之下。这一任务直到新中国成立后，在中国共产党的领导之下才得以完成，具體表现就是在中国农村建立起治理有效的基层政权组织，改变了长期以来农村组织化程度极较低，“一盘散沙”的状态，为农村发展奠定了组织基础，提供了组织保障。

党政社一体的一元化农村治理模式在特定的历史时期起到了重要的历史性作用，但是其内部也存在很大的缺陷。以人民公社为中心的农村治理模式，压缩了社会的自由自主空间，国家通过这种治理模式不断从农村汲取各种资源，长此以往，必然造成农村社会活力丧失，农业发展动力不足，农民长期贫穷，农村现代化目标无从实现。经过“文革”的冲击，中国农村经济社会凋敝情形更为严重，农村民生问题十分突出，对农村治理进行全面模式改革成为必然之势，既有治理模式面临解体，需要根据农村发展的新形势对农村治理模式进行彻底的重构。

（二）政社分开改革的尝试与展开

1978年以来农村治理改革的尝试，是从政府与社会关系的调整作为起点的。随着安徽等地农村农民自发开展农业生产模式改革开始，农村治理模式也随之发生调整。党政社一元化的农村治理模式发生分化，农民开始挣脱体制的束缚，从最基本最简单的生存需要出发，探索新的农村社会政治经济治理模式。农业生产责任制的尝试，冲破了人民公社体制之下私有化的禁忌，在中央决策层面，经过一定的争论和较量，最终支持实行农业生产责任制的改革力量胜过保守势力，农业生产责任制从政治上得以合法化，从安徽开始，向全国推广实施。农业生产责任制的尝试与大规模展开，使得农村社会的活力，主要是农民发展农业经济的自由空间得到释放，农民各领域自由得以扩展，农村生产力从体制束缚中得到极大解放，取得了重大成效，在短期内解决了困扰中国农村的口粮自足问题。同时，改革开放在全国各领域也陆续展开，社会自由度的增加也带来了社会治理的秩序难题，特别是农村生产生活方式的变革给旧秩序以冲击，农村治理面临如何探索新的治理模式的问题。

农村治理改革的核心，从逻辑上是变革政社一体，从形式上是推行政社分开，从实质上是实行政社分工。变革政社一体，是对人民公社体制进行彻底改革，还社会以自由，给予农村社会以自主空间。推行政社分开，是将集政治、经济、社会各种职能于一体的人民公社按照职能划分进行机构分设，建立承担行政管理职能的政府，履行政权机构的职能，经济组织和社会组织不再承担政府行政管理职能。实行政社分工，是在坚持党的领导下，政府与社会之间各自履行不同职责，严格划定政府权力边界，给社会以充分自主空间。农村治理模式改革的社会历史根源，是在改革开放的历史大背景下，上层建筑对经济基础的调适，具体地讲，是对当时已然发生变化的农村经济社会模式的回应，其目的是加强新的经济社会条件下农村社会治理的能力，为农村社会提供新的治理机制和新的政治经济社会治理秩序。

作为中国改革的先行探索区域，农村治理改革是先从基层探索试验，决策层对基层试验进行评估，上下良性互动，合力促成改革不断向前推行。农村政社分工改革，从层次看分为两个方面。一是改革人民公社体制，建立乡镇政权;二是恢复基层自主，探索村民自治。两个方面互为基础，相辅相成，相互促进。乡镇政权的建立为政社分开提供了基本框架，村民自治填补了人民公社三级管理体制解体之后基层治理的空白，符合现代治理体系之下政府与社会既分工又配合的基本理念。

农村治理模式变革，政治基础是改革人民公社体制，建立乡镇政权。人民公社体制改革，从1979年3月就在地方开展探索。首先是四川省广汉县向阳公社试点，到1982年新宪法颁布之前，全国共有9个省、直辖市的51个县、市辖区的213个公社开展了试点工作，其中有5个县全部建立了乡政府。1982年《宪法》规定，农村人民公社要改变政社合一的体制，设立乡政权，把多年来由农村人民公社行使的行政职权转归乡政府，公社只是农村集体经济的一种组织形式，这为人民公社改革，建立新的乡村治理模式提供了明确的宪法基础。1983年10月12日，中共中央、国务院在总结各地试点经验的基础上，下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，在全国全面开展农村人民公社政社分设工作。截至到1985年6月4日，全国共建乡79 306个，民族乡3 144个，镇9 140个。至此，人民公社改革全部结束，建立乡镇政府的工作全部完成，农村治理模式政社分工的改革取得成功。

农村治理模式变革，社会基础是恢复农村社会空间，探索村民自治。人民公社体制之下，生产大队和生产队是隶属于人民公社的基层治理组织，农民被编制在生产大队和生产队之中，经济生产自由、迁徙自由都失去了保障，农村社会被编制在固定的单位中，自主空间完全丧失。随着农村生产责任制的推行，生产大队和生产队之类的组织已经不能适应农村改革发展新的形势，表现为农村治理出现缺位，农村社会秩序发生一些混乱现象。在这种情况下，1980年初，广西宜州何寨村村民创造了中国第一个村民自治组织，通过选举的方式产生了第一个村民委员会，为人民公社在基层的改革提供了新的符合时代发展趋势的替代制度形态。国家建立乡镇政府的决定作出后，原先的生产大队被村民委员会所替代，生产队被各种村民小组所替代。与生产大队和生产队是隶属于人民公社体制之下的政治经济组织不同，村民委员会和村民小组的性质是基层群众自治制度，对属于本村范围内的事项实行自我管理。村民自治制度的试行是农村治理模式改革的重大成果，对于基层民主的实现提供了具体的制度形式。截止1985年底，与全国建立乡镇政府工作同步，全国各地农村村民委员会也同时建立起来，设立村民委员会948 628个，村民小组588万个，农村基层治理的主体建立了起来。[2]1987年，在全面总结乡村治理改革成果的基础上，全国人大制定并通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，以法律的形式规定了村民自治组织的地位、权力、运行等方面。至此，村民基层自治以法律的形式予以规定。

（三）新型农村治理模式运行的内在逻辑

以政社分工为中心的农村治理模式改革形成了新的农村治理模式，其内在运行程序与政社一体的农村治理模式完全不同，遵循不同的逻辑。新型农村治理模式的内在逻辑是政社分开，基层自治。政府与农村社会之间的关系发生了根本性的变化，从行政隶属控制关系变为政府对社会依法进行治理，期间的主要标志和经济纽带是农村税收制度的建立。现代国家治理的基础是建立国家与社会之间的契约关系，社会主体向国家提供税收，国家提供社會的公共产品，实现有效的治理。农村生产体制改革之后，农村的社会主体得到逐步发育，首先是农户家庭作为农村社会主体取得了自主资格，成为农村社会的基本单元，农村各种私营主体、集体经济组织也得以独立发展，农村主体多元化的发展增加了农村治理主体的多元化，而税收关系作为政府治理的重要手段，成为新型农村治理模式的经济基础。

乡镇政府与村民委员会双层治理模式，其运行模式体现了动态的政府与社会关系的基本形式。乡镇政府代表国家权力，村民委员会代表社会权力，它们之间在运行过程中，各自具有不同的功能定位和职责权限，但是由于制度初步确立，加之中国村民自治的传统已断，农村自治资源不足，治理能力欠缺，农村治理模式内在实践逻辑有一定的冲突矛盾。在集体化时代政府直接从农村提取实物资源转变为从农村社会主体本身，主要是农民身上征收税收，政府与农村的关系必然出现一定的紧张，这种进展关系在进入1990年代之后，更为显现，直接影响了农村治理模式的正常运行。

三、以政治社与政社冲突：农村治理模式的运行及异化

1980年代末期，政社分离改革的完成和村民自治制度的确立，基本奠定了改革开放后农村治理的基础性模式，为农村发展提供了制度保障。进入1990年代之后，乡（镇）政府—村民委员会—村民小组的农村治理模式运行步入常态轨道，农村改革释放了巨大的生产能力，农村面貌发生了巨大改变。但是，中国农村的经济社会发展水平依然处于较低层次，影响了规范意义上农村治理模式的落实，出现农村治理规范与事实之间的反差，实际上造成了政府通过征收税费控制农村社会、村民自治实施水平较低、政府公共性弱化、政府与社会关系恶化等一系列农村治理问题，严重影响了农村社会治理的能力和实效。究其原因，在于改革之后形成的乡村治理二元模式之间出现张力，乡镇政府与农村社会之间在治理资源的占有和分配中出现矛盾，乡镇政府治理出现异化现象，农村社会治理在一定范围内出现合法性危机。

（一）农村二元治理模式的内在张力

乡镇政府作为基层政权组织，管辖范围以原人民公社为基础，管辖人口普遍在2～6万之间，设置的村民委员会都在10个以上。但是乡镇政府在财政收入、人员编制等方面都有一定的限制，其中具有国家公务员身份的人员在整个乡镇政府人员模式中占比不高，人员构成也比较复杂，有企业、事业和其他不具备正式编制的人员。受到国家整体发展水平的限制，乡镇政府的运行经费较少，难以供养乡镇工作人员。村民委员会虽然普遍建立起来，但是村集体经济发展失去动力，村民委员会的运行经费无法保障，村民自治事项的落实遇到各种困难。按照国家宪法规定，乡镇政府是国家政权机关，代表国家依法履行管理社会政治经济文化教育卫生等事业的权力，村民委员会是基层群众自治组织，行使村民自我管理、自我教育、自我发展的各项权力。乡镇政府与村民委员会之间不是行政隶属关系，乡镇政府对村民委员会自治事务仅具有指导义务。

乡镇政府与村民委员会构成乡村治理的基本制度主体。从规范视角而言，乡镇政府与村民委员会各自代表政府和社会，形成农村社会治理的政社二元模式。农村社会治理政社二元模式之间的关系，是农村权力与资源占有和分配关系。它们之间的关系决定了农村治理的性质，也在很大程度上决定了农村治理模式运行的实效。权力和利益分配领域，必然存在一定的矛盾，农村政府与社会之间亦不例外。农村政府与社会之间权力与资源利益占有分配的矛盾，成为农村治理模式内部张力的来源。

农村政社二元治理模式的内部张力，是政府与社会权力和利益博弈的结果，也是其表现形式。乡镇政府建立之后，履行国家宪法和法律规定的政府管理职责，而农村社会改革需要不断拓展自由的范围。同时，乡镇政府作为国家基层政权，需要通过向农村社会汲取各种资源来维持政权的正常运转，也为国家的城市改革提供物资、财政等支持。在政社二元的农村治理模式中，乡镇政府事实上主要对农村社会是一种汲取型的管理和控制，乡镇政府对农村社会的服务和投资微乎其微，提供的公共产品仅限于基于管理和控制的乡村政治秩序。因此，乡村社会在新的二元治理模式中，处于较为被动的地位，乡村治理的主体仍然是作为基层政权的乡镇政府。

农村政社二元治理模式的内部张力，具有两面性的作用。一方面，农村政府与社会分开的改革，很大程度上是社会自我抗争的结果，在社会与政府权力的抗争中，社会的自主性和能动性得到激发与锻炼。没有以农民为主体的农村社会的抗争，就没有农村政社分开的改革，甚至没有整个改革开放的启动和展开。从这个意义上而言，社会对政府的抗争是具有重要意义的，推动了农村社会的发展进步，为整个改革开放探索了一条新路。另一方面，农村政府与社会二元治理模式的内部张力，需要控制在一定的范围之内，否则，会引发农村政府与社会之间的冲突，危及农村社会治理模式的存续和发展。

农村政府与社会之间治理权力的平衡是农村社会治理模式稳定良性发展的关键，也是乡村治理模式健康有序运行的基础。证诸1990年代以来的乡村治理事实，政府权力在八十年代收缩之后，又迅速出现扩张态势，以推行国家政策和征收各种税费的形式，试图对社会进行有效的汲取和控制。农村社会受到市场经济大潮的影响，农业的吸引力下降，农村人口外流，传统的农村社会关系面临解体。在这种情况之下，基层政府权力的扩张不但无益于农村社会的发展，而且加剧了农村走向衰落的步伐。农村的衰落不意味着农村社会抗争力量的削弱，相反，在整个1990年代，农村出现对政府权力进行抗争的规模性事件。如此情势说明，农村二元治理权力模式的失衡已经引发了农村政府与社会之间的冲突和对抗，直接对农村社会治理造成严重的负面影响。

（二）农村二元治理模式运行的异化

农村二元治理模式的异化，是农村政府与社会之间张力增大到一定程度，导致治理模式难以良性健康运转的一种状态。1990年代以来中国农村治理模式的异化，是政府权力持续加大对农村社会的汲取型治理与控制导致的农村治理模式失衡。1980年代乡镇政府普遍建立之后，受制于国家整体经济发展水平的限制，国家对乡镇政府的财政经费投入较少，难以维持乡镇政府的运转需要，乡镇政府提供教育、文化、卫生、基础设施建设等公共支出所需经费也十分困难。同时，国家城市改革和工业发展的部分财政支出需要先行改革取得较大成效的农村代为支付。因此，国家在改革人民公社时期直接从农村集体经济组织汲取资源的制度的同时，建立起以农业税费为核心的新的向农村汲取资源的系列措施，以向农民征收农业税费的形式汲取国家发展和维持基层政权运行的财政经费。

农村乡镇政府的另一项重要职责，是贯彻落实国家有关政策。与农村社会关系紧密的当属1970年代末开始的计划生育政策。计划生育政策的本意是控制国家人口过快增长，减轻国家资源承载压力。进入1990年代，计划生育政策成为与征收农业税费同等重要的乡镇政府两件职责之一。乡镇政府落实计划生育政策和收缴各类农业农村税费，因其关乎农民切身利益，并非轻易之事。在落实这两件乡镇政府主要职责的过程中，乡镇政府采取了一系列的措施，包括不受限制地行使权力，不断的扩张自身权力，1980年代一度建立起来的农村政府与社会良性互动的治理格局受到损害，农村治理领域的矛盾突显，农村从改革开放的先行者成为中国改革发展的主要“问题”和“短板”所在。

乡镇政府征收农业税费和贯彻落实计划生育政策的过程，既是农村治理模式异化的主要原因，也是农村治理模式异化的集中体现。人民公社治理体制被政社分开的乡镇政府取代之后，国家从农村汲取资源的形式主要转变为征收农业税费，农业税费成为农村政府与社会之间关系的纽带。“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这样一种国家、集体与个人之间关系模式，对最初从政社一体中走出来的农民有巨大的号召力，但是随着农村生产制度改革所产生的红利效应减弱，农民缴纳政府税费的积极性也随之降低。与农民缴纳农业税费的积极性和缴纳能力相反，基层政府以各种名目设立的税费种类不降反增，农民负担逐年加重。到2000年左右，农民税费负担已经到了不堪重负的程度。乡镇政府的另一项重要职责是贯彻落实国家的计划生育政策。作为法定任务，也是政治任务，计划生育政策的落实在农村主要是由乡镇政府通过综合手段来执行的。其中包括强制性的，甚至是不人道的暴力手段，引起农村社会激烈抗争，恶化了农村政府与社会之间并不融洽的关系。

1990年代以来，中国农村治理模式运行的异化，主要体现在乡镇政府的公共性弱化，乡政政府流变成为谋利型组织。政府的功能是为社会的存续和发展提供公共产品，包括公共秩序、基本正义以及其他公共基础设施服务。乡镇政府设立后，由于历史传统和具体的社会经济条件的影响，在提供公共服务方面的功能没有充分实现，更多地是履行国家基层代理人的角色，对农村社会进行管理和控制。乡镇政府的主要工作围绕向农民征收税费和推行计划生育政策展开。在征收税费和推行计划生育政策的过程中，方法、手段的程序性、正义性都没有受到应有的重视，农村法制不健全更加使得乡镇政府在履职过程中存在侵犯农民权益的现象。在现实中，有的乡镇基层政府既不是中央的基层政府，也不是民众的基层政府，只是地方官员的政府。[3]乡镇政府流变为汲取农民资源和控制农村社会的权力机器，一定程度上成为毫不遮饰的利益争夺者。

中国农村治理模式运行的异化，另一个重要体现是村民委员会自治角色模糊，农村社会自治流于形式，农村自治组织村民委员会成为乡镇政府的代理人，实际上代为履行部分乡镇政府管理事宜。村民委员会的政治和法律定位是农村基层群众自治组织。作为改革之后农村治理模式最大的创新之处，村民委员会的运行都处于探索阶段。在探索过程中，受到国家农村政策和整体市场化潮流的影响，农村基层自治的实践效果与价值规范之间存在较大的疏离。村民委员会的自治在人事、经费和工作开展等方面受到乡镇政府的实际控制，自治程度不高。乡镇政府在征收农业税费和落实国家计划生育政策的过程中，为了代表国家顺利征税，倾向默许村社干部挟税自肥，村干部由保护型经纪变为营利性经纪。[4]村民委员会并不能有效代表农村社会的利益，成为乡镇政府的下级代理机构。

（三）农村二元治理模式运行异化的后果

农村治理模式运行的异化，是治理规范与治理事实的背离，对改革开放后农村治理改革的方向选择形成了一定的挑战。农村政社分开的治理改革，赢得了广大农民的支持，但是也触动了少数人的既得利益。在1980年代农村改革成效显著的时期，反对农村改革的人话语权削弱，但是到1990年代农村治理模式运行出现异化，农村出现各种秩序混乱、行为失范和群众所反对的丑恶现象之后，质疑甚至反对农村改革的声音再次出现，给国家改革开放方向形成一定的压力。他们认为，农村出现的官员滥用权力、贪污腐败以及其他欺压农民的违法违纪行为，是农村改革的结果。

农村治理模式运行的异化，在实践中产生了严重的后果，导致农村治理能力下降，是1990年代之后农村社会衰落的重要因素之一。农村治理模式是农村治理能力和治理水平的基础性构成要素。乡镇政府流变为谋利型的国家代理组织，使得应当由乡镇政府履行的公共服务与公共管理的职能无法保障，乡镇政府从自身利益出发，决定其行为，其基本逻辑是政府利益的最大化。作为村民自治组织的村民委员会及其组成人員，作为乡镇政府在农村社会的代言人，其行为逻辑也受到自身利益的支配。在基层民主制度不健全，农村法治化水平较低的情况下，农村社会难以对政府及其代理人的行为进行有效的规范和限制，农民自身的利益无法通过制度化途径表达出来。在市场化大潮的冲击之下，大量农民从农村走向城市，农业生产受到影响，但是政府对农村的税费没有减少，且从1990年代开始一直增加，在很大程度是加剧了农村相较于城市的落后态势。

农村治理模式运行的异化，直接导致政府公信力和权威受损，也直接侵犯了农民的正当权益，农村社会对政府的认同度下降，农村治理的合法性逐渐流失。农村治理模式合法性的核心是农民的认同。在1990年代之后，农村治理模式的异化严重伤害了农民对党和政府的感情，农村群体性事件时有发生，乡村治理矛盾尖锐，农村干群关系紧张。[5]农民的政治参与权、监督权得不到保障，成为被动的治理对象，村民自治组织选举、罢免等制度设计形同虚设，农村公共空间不足，农村社会主体对基层治理的认同度不高，乡镇政府违法滥权侵害了农民利益，其自身权威也受到损失。农村因干部与群众关系、政府与群众关系紧张导致的个案性事件和群体性事件大量出现，成为农村社会不稳定的主要因素。

四、以政建社与政社共治：农村治理模式的转型与发展

进入21世纪，农村治理模式异化引发的问题不断显现，曾经作为改革先行区域的农村问题频出，从改革的典范成为国家的问题。与此同时，农村社会不稳定因素和农民负担过重的问题受到社会的广泛关注，解决“农村、农民和农业”问题提到国家议事日程之上。面对日益严峻的“三农问题”，国家从改革农村税费入手，调整农村政府与社会关系，农村治理模式的精神发生重大转换，农村治理模式模式发生重大转型。党的十九大之后，国家在新农村建设的基础上，提出乡村振兴战略，为新时代乡村治理模式现代化提出了新的任务，也提供了新的契机。

（一）税费改革与政府职能转换

1999年，中共中央、国务院开始以安徽省为试点，拉开了农村税费改革的大幕，到2006年我国全面取消农业税，农村税费改革取得了巨大成功[6]。农村税费改革对农村治理模式的价值取向和职能作用产生了重大影響。从价值取向上看，国家取消农业税费，标志着实行2000多年国家向农村索取资源的时代的结束，也从根本上改变了新中国成立以来农村长期对城市的廉价资源供应和支援，国家与农民的关系发生根本调整。从职能作用上看，农村税费取消后，乡镇政府的职能不再主要是征收税费，而是转向服务农村建设、组织农村建设、投资农村建设，意味着从管理职能向服务职能的转变。

农村税费改革是进入新世纪后国家农村政策的重大调整，开启了国家建设农村，促进农村小康社会建设的新步伐。自2004年开始，在间隔18年之后，中央1号文件再次关注“三农”问题。2004年中央1号文件题为《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，对“三农”存在的问题提出了对策，首次提出“多予、少取、放活”的六字方针，奠定了之后“三农”工作的总基调。国家不再从农村征收征收税费，转而开始投资农村基础设施，对农民农业生产进行补贴。2006年中央1号文件题为《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，将中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出的建设社会主义新农村的任务具体化，提出了具体的举措和目标[7]。自2004年开始至今，历年中央1号文件的主题都是关于“三农”工作，意味着经过1990年代的城市改革，在城市迅速发展，城乡关系持续拉大的情况下，决策者对统筹城乡发展，减少城乡差距的重视，也反映了“三农”问题的严重性和解决问题的紧迫性。

国家农村政策的重大调整对农村治理模式的职能转换带来了压力，提出了要求，也为农村治理模式的现代化提供了契机。新农村建设在中央政府提出并制定规划之后，层层落实，最后的实施者是乡镇政府。不同于农业税时代的乡村管理，实施新农村建设，需要乡镇政府改变过去的征收管理型思维，建构民主的服务型政府职能体系。乡镇政府在建设新农村中的职能定位，是将国家建设新农村的宏观政策与农村实际、农业现状和农民意愿合理有效对接起来，这样一种合理有效的对接机制沟通政府与农村社会之间的关系，保证中央新农村建设政策的实施效果。

与建设社会主义新农村相适应，乡镇政府的行为逻辑也发生了改变，公共性开始恢复。政府公共性是政府合法性的基础[8]。中央政府取消农业税，对农民进行补贴，落实“多予、少取、放活”的方针，是对1990年代以来乡镇政府公共性弱化，导致农民对政府整体认同感下降的应对措施，其目的之一是重建乡镇政府的公共性，增强政府的合法性。乡镇政府的公共性恢复与提升，是多种因素综合作用的结果。除国家农村政策的调整外，乡村社会自身的发育和成长也是重要原因。经过多年的改革开放，农村社会本身发生了重大变革，社会空间增大，社会主体成长起来，农民权利意识不断增强，有力推动了乡镇政府向民主化、服务型政府的转变。可以说，农村税费改革之后的农村政府与社会关系，具有现代特征，是农村社会治理模式迈向现代化的第一步。

（二）政社关系改善与政社共治模式的形成

首先，农村资源配置发生重大变化。农村资源配置是农村治理模式的根本，农村税费改革之后，政府改变了过去从农村征收税费作为乡村治理经费来源的汲取型控制模式，在“多予、少取、放活”思想的指导下，政府加大对农村社会的投资，开展大规模的新农村建设运动，开始建立覆盖农村全部人口的社会保障制度和医疗保险制度，加大对农村基础设施的投资建设力度。政府对农村的大规模投入和建设旨在改变日益拉大的城乡差距，经过近十年的农村社会建设，至党的十八大召开，农村基本建立覆盖全部人口的医疗社会保障制度，农村治理的内容从控制模式向权利模式的转变成效初显，极大地提升了治理的公平性。

其次，基层政府与农村社会之间的关系发生重大变化。农村治理模式的主体关系是基层政府与社会之间的关系，随着农村改革的深入和新农村建设的实施，农村基层政府与农村社会之间的关系由政府单向治理转变为政府与社会之间的双向互动治理，政府对农村的强制治理属性减弱，政府与社会之间的双向互动性增强。在中国传统政治观念中，政府的责任在于为社会提供保护，但是政府对社会的控制一直是政府与社会关系的主要内容，这一关系模式一直延续到农业税取消。农业税取消后的农村基层政府与社会之间的双向互动关系，是当代中国农村治理模式发生重大变化的标志，意味着社会权利与社会自主空间的进一步恢复，农村政府与社会之间的平衡性增强，政府与社会共同治理农村社会事务的新模式初步确立。

再次，农村治理方式发生重大变化。治理方式可以有不同的分类，按照权力行使的强度可以分为刚性治理模式与柔性治理模式。所谓刚性治理模式，意指通过行政权力控制社会维持秩序的治理模式。柔性治理模式意指通过行政权力、群众路线、社会规范、法律规范等综合性措施实现社会良性治理的治理方式。新的农村社会治理模式，更多的是一种柔性治理模式，不同于刚性治理模式，新的农村柔性治理模式改变过去政府通过强制手段执行国家政策的方式，推进农村治理的法治化，注重乡规民约在治理中的作用。治理法治化、规范化的发展，治理主体从单一项多元的发展，是新的农村治理模式的典型特征。这一时期农村治理模式的转变，为新时代农村治理模式的形成和发展奠定了基础。

（三）党的十八大以来农村治理模式的新发展

党的十八大以来，国家各项改革发展事业取得历史性成就，“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局在农村深入展开并有效落实，农村社会政治治理模式发生历史性变革。在农村社会治理方面，全面从严治党向基层延伸，精准扶贫在农村有效实施。在此基础上，党的十九大报告提出乡村振兴战略，指出构建自治、法治、德治相结合的治理体系，推动乡村治理体系和治理能力现代化的目标任务。新时代农村治理模式的新发展，突出体现政府与社会关系的持续调整与优化，体现了政府服务社会发展的宗旨，政府的公共性进一步实现，社会的主体性充分体现，形成政府、社会等主体多元共治的农村治理新格局。

首先，以全面从严治党为核心，整治农村政治腐败顽疾，社会对政府的认同感得到有效提升。中国农村治理模式的异化，原因是多方面的，但是基层政府权力腐败却是不容忽视的严重问题。当代中国的市场经济思潮和传统专制特权思想在中国乡镇政府中相互交织叠加，对政府公共权力运行产生了腐蚀效应，政府公职人员腐败问题在中国农村愈演愈烈，对农村治理产生了极为严重的负面影响，社会对政府的公信力和认同感流失严重。农民一般认为，中央政府的惠民政策因基层政府及其官员的腐败和不作为而得不到有效彻底落实。事实也与此有一定的吻合之处，中央政府关于农村、农业和农民的系列利好政策遇到基层政府的消极抵抗或者减损执行，最明显的如中央、省市对农村的的资金投入和补贴被县乡政府和村委会成员通过各种方式截留、挪用、侵占、私分以及不公平分配的現象在各地农村不同程度存在，成为农村干群矛盾加剧、政府合法性流失、农村发展滞后以及社会不稳定的根源。党的十八大以来，厉行全面从严治党，强力整治和清除腐败，整顿吏治，并将全面从严治党和反腐败从高层延伸到基层，在查处系列大案要案的同时，着力解决群众身边的腐败问题，包括农村基层腐败现象和腐败行为，腐败存量大幅减少，腐败增量有效遏制，农村反腐败治理取得显著成就，为新时代农村治理模式的发展清除了障碍[9]。

其次，以落实精准扶贫为核心，夯实农村治理经济基础，政府对农村社会的投资建设力度加大。城乡二元模式的形成和城乡发展水平的持续拉大，是农村治理问题产生的经济根源。党的十八大以来，提出精准扶贫，通过资金投入、产业扶持、人才支持、社会保障、异地搬迁等多种途径和形式，加大对农村贫困地区、贫困人口的扶持力度，加大农村道路、供水、住房、网络等基础设施建设，以政府为主导、全社会共同参与全力推进脱贫攻坚，农村贫困人口持续减少，农村生产生活环境持续改善，农村经济社会发展水平大幅提升。精准扶贫的有效实施，对政府与社会的关系产生了重大影响，政府的公共职能作用有效发挥，辅助社会、建设社会、保护社会的作用充分体现，政府与农民之间的关系有效改善，对政府的支持和认同提升。农村贫困人口的减少，经济发展的加快，是农村实现治理现代化的经济基础。因此，精准扶贫不仅对于农村经济社会发展具有重要价值，也为农村治理现代化提供了持续推进的经济物质条件。

再次，以实施乡村振兴为目标，构建现代农村治理体系，营造政府与社会多元共治格局。在总结当代中国中国农村改革发展经验和分析当前及未来城乡发展形势需要的基础上，党的十九大提出乡村振兴战略，对未来乡村发展提出了规划蓝图。从实施的规模和难度上看，乡村振兴是一项系统复杂的宏大工程，不仅涉及社会模式和社会关系变迁，也关联到市场主体利益的博弈与调整，既需要政府的宏观规划与引导，也需要保持市场基础性作用的发挥[10]。乡村振兴需要农村经济、政治、社会、文化、生态环境等不同领域协同推进，其中，建构现代化的治理体系和提升治理能力是乡村振兴的政治保障。当前，乡村治理机制与乡村振兴内在要求存在一定的偏离，导致乡村振兴面临较大的困境[11]。需要对乡村治理进行创新，为乡村振兴战略的实施提供制度支撑。党的十九大报告中提出，构建自治、德治、法治相结合的乡村治理体系，可以说指明了乡村治理现代化的主体、规范与框架体系。但在实践过程中如何进行制度设计、实施以及如何合理处理三者之间的关系，让自治有效、德治昌明、法治公正，与现代化的乡村经济体系相适应，仍然需要进一步的实践来作出回答。

五、结语

当代中国中国农村治理模式的演进，与中国改革开放的逻辑高度一致，是全能型政府向社会主体放权，社会自由度不断扩大的过程。农村治理模式改革激活了农村社会活力，为农村经济社会发展提供了广阔的自主空间。同时，当代中国中国农村治理模式的改革是一个不断探索的过程，新建立的政社分离的农村治理模式在运行过程中出现了一定的异化问题，在问题发现和暴露后，也及时进行了纠正和调整，并将农村治理模式改革不断推向深入，提出更加科学合理有效的改革措施。中国农村治理模式的演进，积累了丰富的改革经验和方法，为其他领域改革提供了参考和借鉴，主要有经济基础是治理模式改革的基础，治理模式改革促进经济社会发展，改革要符合农村社会实际，必须为农民所支持与赞成，通过制度与法治约束权力，防止和治理基层腐败，密切政府与群众的关系，提升农村治理模式合法性等。

历史关照未来，中国农村治理模式的未来建构与发展趋向，从价值层面看，要进一步扩大社会自由，发展基层民主，同时转变政府职能，构建服务型清廉型政府，提升基层治理的合法性和治理效能。从制度层面看，要以农村法治建设为中心，整合运用乡规民约、乡村伦理等社会规范，构建乡村治理的制度体系。乡村治理制度体系必须适应乡村振兴的要求和乡村固有的特点，制度形式要简约，防止法网繁苛，要坚持刚性与柔性并重，礼俗与国法并重，发扬和挖掘传统治理资源，建构情理法兼容并蓄的农村治理制度体系。

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[11]  胡 胜.乡村振兴离不开法治护航[J].人民论坛，2018 （06）.