保障新时期中国粮食安全的对策建议

摘要：粮食安全是关系到国家的生存、经济的发展、社会安定的重大问题。从长远看，经济发展也面临着粮食需求的同步增长，粮食供应仍然存在产需缺口，新时期中国粮食安全形势仍然不容盲目乐观，将会长期面临需求刚性增长、生产硬性约束的一系列问题，本文以严肃认真的态度，运用农艺学和粮食经济学的基本原理，根据新时期国家粮食安全战略，对我国粮食安全现状进行了探析，并提出了保障长期粮食安全的建议。

关键词：粮食安全形势 告别粮食短缺 新时期自给自足

粮食在整个国民经济中始终具有不可替代的基础地位[1]。粮食安全涉及三个问题，一是粮食生产和供给问题，如果供给不足，粮食就不安全;二是粮食价格问题，如果供给充足，但人们消费不起，也不能实现粮食安全;三是粮食的卫生安全和营养健康问题，如果人们买到的粮食卫生不达标，不能满足健康需要，也不能实现真正意义上的粮食安全。粮食安全始终是事关国家安全、政权稳定、百姓安宁的大事。当今世界，粮食安全与能源安全、金融安全并称为全球三大经济安全，为各国政府和国际社会所高度关注。

一、世界粮食安全的现状

粮食安全是一个系统性问题，且十分复杂、周期较长，还与科技、自然等要素之间有紧密的联系[2]。在当前世界市场不断深化但不完备背景下，世界粮食安全正面临着多方面困扰，如何科学把握粮食安全形势的风向标，对一个国家的农业及经济发展具有重要意义。

（一）世界粮食日的来源

由于1971至1972连续两年气候异常造成了世界性粮食减产，加之前苏联等国家大量抢购谷物，造成了世界性粮食荒。联合国粮农组织（以下简称FAO）于1973年和1974年相继召开了第一次和第二次粮食会议，以唤起世界，特别是第三世界注意粮食及农业生产问题。敦促各国政府和人民采取行动，增加粮食生产，更合理地进行粮食分配，与饥饿和营养不良作斗争。但是，问题并没有得到解决，世界粮食形势仍然十分严峻。关于“世界粮食日”的决议正是在这种背景下做出的。1979年，FAO第20届大会决定从1981年起，把每年的10月16日（FAO创建纪念日）定为世界粮食日，旨在呼吁各国重视粮食生产，鼓励发展中国家开展经济和技术合作，促进发达国家向发展中国家转让技术，并增强公众对于世界饥饿问题的了解等。2018年10月16日是第38个世界粮食日。该年世界粮食日的主题是：“行动造就未来——到2030年能够实现零饥饿”。当前，全世界有8亿多人口在挨饿，且大多数饥饿人口居住在农村地区。

（二）世界粮食安全的现状

民以食为天，食以粮为源，粮食是稳定一切的物质基础，其作用不可低估[3]。从全球来讲，粮食是人类赖以生存的重要物质基础，是人类文明得以发屋的先决条件。然而，由于全球人口数量不断增国、可耕种土地面积不断减少，人均耕地面积差异较大，不同国家的耕地面积变化相差孔较大。其中，欧洲的面积为1016万km2，比我国稍大，然而其可耕地面积却惊人的达到了3亿hm2。欧洲大部分地区森林覆盖率极高，地形以平原为主，地势低，有、部分山地，欧洲大部分国家是发达国家，农业现代化水平很高，对耕地的利用有很大一部分并非种植主要粮食作物，而是葡萄、蔬菜、花卉等高附加值作物，这也是其相对于我国的一个巨大优势 [4]。

但一些贫穷的国家及地区，气象科学技术滞后，对于常见的洪涝灾害、干旱及其他极端天气的预警及监测不及时或不准确，从而无法在气象灾害来临前后做好各项农业安全防范，大大增加了农业生产的不稳定性[5]。不同国家农业生产地域、水质及土质差异较大，导致不同地域所需的农业种植技术存在差异，一些地域甚至不适宜采用机械化大规模作业。

从总体上看，1961—2010年世界谷物产量的增长速度，高于人口增长速度。其中，前25年，谷物年均增长2.58%，人口年均增长1.83%;后25年，谷物年均增长1.16%，人口年均增长1.46%。虽然人口增速放缓，但是谷物增长速度明显低于人口增长速度。从数量上看，目前全世界的粮食足以养活现有的65亿人。

2008年的世界金融危机影响着世界粮食市场，增加了世界粮食市场的不稳定性，加深了全球粮食危机。过去几十年间，国际社会为解决饥饿问题做出积极努力[6]。1996年和2002年在罗马举行的两次世界粮食首脑会议上，各国领导人承诺要在2015年前后将世界贫困人口减少一半。联合国制定的千年发展目标也要求，全球减贫行动要与确保环境的可持续发展同步进行。从全球的范围来看，粮食产量的增长略快于人口的增长。1950年，世界人口是25.20亿，粮食总产量是6.89亿t。2017年，世界人口达到了75亿（比世界人口增长预测少了1亿），人口同1950年相比增加了3.02倍（图 1）;粮食总产量上升到26.12亿t，增加了3.79倍。在近半个世纪里，世界人均的粮食占有量从277kg提高到381kg;同期肉类增长达4.28倍，人均占有量从16.3kg上升到37kg。依据相关统计，从1987年―2015年，世界谷物产量呈现出稳步增长的趋势，人均谷物占有量逐渐提升，但不同地区的差异依然较为明显。2016年全球谷物产量增长3800万t，创下历史新高25.71亿t，比2014年创下的前期历史纪录高出550万t。FAO在2017年10月5日发布消息，2017年全球谷物產量达到26.12亿t，创出新高。世界食物供应量的增长主要是由于劳动生产率的提高，而劳动生产率的提高则主要得益于科学技术的进步。但目标影响生产的因素仍然较多，主要有一是自然灾害频繁发生，严重威胁了国际粮食生产。二是粮食市场受金融危机影响，不稳定因素增加。三是世界生物能源工业的快速发展，加速了粮食供求矛盾。四是受到一些国家粮食短缺的影响，全球粮食安全不容乐观。

为了实现2001年世界粮食首脑会议提出的饥饿人口比例减半的联合国千年发展目标，各国和地区必须通过加强安全网和加大对农业的投资来增加粮食生产，做到既解决眼前需求，又保证长期发展。为解决营养不足和营养失调，各国和国际社会需要采取跨行业综合协调措施，首先从粮食生产和农业发展入手，其次在公共卫生和教育领域开展互补性干预措施。

（三）世界粮食安全的核心目标与饥饿状态

FAO指出，目前全球仍有8亿多人缺乏足够的粮食，约占全球总人口数的1/9。實现人人有饭吃，确保人们获得健康生活所需要的足够的优质食物，一直是FAO努力的核心目标。但事实上，每天有近万人死于饥饿。FAO强调，各国政府应当认可人人拥有食物权，并切实保护这一人类赖以生存的基本权利。

现在世界上到底有多少人在吃不饱？自FAO创立以来，不定期地进行了五次“世界粮食调查”。从这些调查结论可以知道：饥饿不但没有消除，反而在不断扩大。联合国人口活动基金80年代初的一份报告中估计，当时世界谷物产量可以养活60亿人口。但就在同一时期，全球有4.5亿人挨饿。当时全球只有45亿人左右。1995年，世界人口增长到57亿，挨饿人口增加到10亿。发展中国家的粮食短缺问题尤为严重，约有1/5的人无法获得足够的粮食。在非洲撒哈拉以南地区粮食短缺呈继续恶化趋势，5岁以下营养不良的儿童达3270万人。并且全球饥饿状况最严重的16个国家中有15个位于非洲。

FAO发布报告称，2006年世界谷物产量达到20.95亿t的创纪录水平，比2005年增长4.8%;低收入缺粮国家的谷物总产量虽然有所提高，但增产的主要是中国、印度，其他国家的粮食产量均有所减少，33个国家仍面临粮食短缺的问题。2008年，一场席卷全球的粮食危机爆发世界粮食库存由2002年度的30%下降到14.7%，为30年来之最低;世界粮食储备仅为4.05亿t，只够人类维持53天，而2007年初世界粮储可供人类维持169天。2013年“全球饥饿指数”报告称，全球56个国家粮食严重短缺。世界饥饿援助组织负责人贝贝尔.迪克曼在记者招待会上表示，武装冲突、自然灾害和粮食价格高企是影响世界粮食安全的主要原因。全球有8.7亿人长期营养不良。2017年联合国报告指出，全球食不果腹、营养不良的人口2016年有8.15亿（占全球人口的11%），比2015年多出3800万，但比1995年减少1.85亿。饥饿人口猛增的原因首先是全球武装冲突增多以及受地球变暖的影响[7]。2017年全球8.21亿人口处于饥饿状态，相当于每9人中就有1人在挨饿，饥饿人数在过去3年持续上升，已重回10年前的水平，同时有近1.51亿5岁以下儿童因营养不良而身材矮小，远低于各年龄段的身高标准，其中非洲和亚洲的发育迟缓儿童人数分别占总数的39%和55%。同时，全球还有1/3的育龄妇女受贫血困扰，超过1/8的成年人患有肥胖症。FAO于2018年9月11日发表的《世界粮食安全和营养状况》报告显示，当年的情况并非特例，因为全球饥饿人口已经连续三年增长。

二、我国粮食安全的现状

习近平总书记指出，解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是我们党治国理政的头等大事。而我国是一个农业和人口大国，我国政府历来十分重视粮食问题，始终把发展粮食和农业生产，解决人民的温饱问题放在最重要的位置。我国的农业历来在粮食生产和经济发展中，发挥着根本性作用，而整个粮食体系，从前期投入、生产，到加工、包装、储存、运输及零售，再到消费等各个环节，都为人类发展方面做出更大贡献。自1981年第一个世界粮食日以来，我国政府极为重视农业、粮食、教育等部门都积极为此项活动做出贡献。现在，每年的10月16日，都成为唤起人们重视粮食和农业的日子。

（一）粮食经济满足发展需要的三个阶段

国外农业发展经济学家也提出过农业经济发展的“三阶段论”，与农业经济发展息息相关的粮食经济，大体也可试划分为“三个阶段”：满足生存需要的温饱阶段，满足营养需要的小康阶段。满足发展需要的富裕阶段（表1）。全面、系统、客观地分析全国粮食供给与需求总量关系、粮食供给与消费结构关系、粮食主产区的生产能力与粮食主销区的消费能力关系、粮食收购价格与市场价格关系、粮食消费水平与发展趋势及两种资源与两个市场关系等等，可以得出这样的结论：我国粮食进入了发展新阶段。总体而言，全国居民恩格尔系数已降低到40%以下，食物结构已经发生了巨大转变。我国粮食消费已度过了第一个阶段，实现了全民温饱化，正向一个新发展阶段小康化过渡。

（二）中国粮食安全的现状

“五谷者，万民之命，国之重宝。”粮食生产是安天下、稳民心的战略产业[9]。习总书记指出：“我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事”。中外学者的科学论证与中国粮食发展的事实证明，中国不仅完全有能力“养活自己”，而且还能对世界粮食安全做出巨大贡献[10]。中国人的饭碗必须牢牢地端在自己手里，中国也有能力端牢自己的饭碗，没有必要向国际上“抢粮”，更不会对世界粮食安全造成威胁，而且还能帮助世界人民解决吃饭问题[11]。

自古以来，人们就知道粮食是来之不易的，粮食永远是我们不变的话题，“锄禾日当午，汗滴禾下土。谁知盘中餐，粒粒皆辛苦。”每粒粮食都饱含着父辈辛勤的汗水[12]。我国有13.8亿人口，本来人均耕地很少，且人口在增加，耕地在减少。为了确保国家粮食安全和食物安全，充分发挥各地区的比较优势，小麦、水稻、玉米、大豆、谷子……图2为我国主要农作物种植分布示意图。中国粮食作物种类较多、历史久、分布广、地域差异大、生产水平不平衡而发展潜力大。中国栽培较普遍的粮食作物共有20余种，其中有些还有春播、夏播、秋种与冬种之分，而每种作物又有不同的品种，世界各种主要粮食作物几乎都能在中国生产。中国是世界重要产粮国之一，2018年粮食产量约占世界粮食产量的23.5%，稻谷、甘薯产量均占世界第1位，小麦和玉米、谷子居第2位，大豆和高粱居第3位。

安全库存系数应计算确立最高系数与最低系数。当系数降到最低时，综合市场因素，可适时考虑调高产品价格;当系数升至最高时，应当机立断采取降价或优惠促销，否则将造成一系列的负面影响[13]。当库存系数越来越大，所形成的影响将更大。如果造成流动资金链断裂，对企业将形成极大的损害。国际社会习惯以粮食储备数量的多少来衡量世界粮食安全的程度，把FAO的世界粮食库存结转量占下年度粮食消费量的百分率，作为“世界粮食安全系数”，以17%-18%为安全临界点，意即库存粮食可供两个多月消费的需要，以便与下一年度的生产供应相衔接（其中6%为缓冲库存，11%-12%为周转库存）。而目前世界粮食储备接近不安全边缘。世界粮食库存下降的信息，加剧了人们对世界粮食危机的担忧。

有关资料显示，我国粮食安全整体水平仅次于加拿大、法国、美国与澳大利亚4个国家，高于世界平均水平[14]。作为人口最多的国家，中国的粮食安全问题尤为重要。1949年以来，我国粮食库存安全系数呈现逐年上升趋势：50～80年代年均近15%，80年代年均20.2%，90年代年均34.8%，90年代～21纪前18年年均39.55%[9]。而1996年-2000年世界粮食库存安全系数平均为16.5%。改革开放40多年中国的粮食供给基本上结束了短缺状态，不仅解决了百姓吃饱饭的问题，而且正从“吃饱”向“吃好”转变。粮食购销体制从高度集中的计划经济向市场经济转变，粮食市场全面放开、宏观调控能力不断增强，仓储物流以有力大幅提升，加工产业不断壮大，信息化水平稳步提高，流通监管水平和治理能力迈上新台阶。在保障粮食安全方面取得了巨大的进步（图3）。尽管我国的粮食安全现状有所保证，但长远来看仍面临着粮食生产资源不断减少，粮食供应存在结构性短缺、贫困人口数量仍然较大等严峻挑战[15]。

（三）60多年以来中国粮食安全的所取得的成绩

新中国成立60多年以来，特别是改革开放40多年来的努力，党和政府高度重视粮食安全，从经营体制改革到改革开放、从生产发展到流通保障、从科技进步到政策调控与扶持等各个方面采取了一系列的措施，使我国在漫长的囯家经济建设历程中，粮食安全始终没有成为经济增长的障碍和瓶颈，特别是在1998年的亚洲金融风波和2008年的世界经济危机背景下，中国依然能够独善其身，泰然处之，粮食供给安全，社会和谐稳定，得力于我国党和政府高度重视粮食生产和流通。党的十六届三中全会强调要实行最严格的耕地保护制度，保护国家粮食安全。要求各级政府部门采取一系列措施，保证粮食供应和市场稳定，保护粮食生产能力，确保国家粮食安全[16]。

我国粮食生产获得极大发展。据统计，1949中国粮食产量1.13亿t，2017年粮食产量创历史纪录达6.18亿t，是1949的5.47倍（表2）。主要农产品实现了由长期短缺到供求基本平衡、丰年有余的历史性转变。自1949年以来，我国粮食生产先后登上了1500亿公斤、3000亿公斤、5000亿公斤、6000亿公斤等九个台阶。特别是改革开放以来，我们一靠政策、二靠科技、三靠投入，成功地解决了13.8亿人的温饱问题，实现了农产品供求总量基本平衡、丰年有余的历史性跨越，取得了用世界上不足10%的耕地养活世界上22%的人口的辉煌成就（图4）。

2013年全国粮食总产量6.02亿t（12038.7亿斤），比2012年增加1235.6万t，增长2.1%。粮食实现“10连增”。2014年全国粮食总产量6.07亿t（12142亿斤），比2013年增加516万t（103.2亿斤），增长0.9%。增长0.9%。我国粮食总产量实现“11连增”。2015年我国粮食继续保持增长态势，但增幅继续收窄，粮食总产量6.21亿t，比 2014 年增加 1440.8万t （ 288.2 亿斤），增长 2.4% 。我国粮食总产量实现“12连增”。2016年粮食产量61624万t，比上年减少520万t，减产0.8%。其中，夏粮产量13920万t，减产1.2%;早稻产量3278万t，减产2.7%;秋粮产量44426万t，减产0.6%。2017年全国粮食播种面积112220千公顷（168329万亩），比2016年减少815千公顷（1222万亩），下降0.7%。其中谷物播种面积92930千公顷（139395万亩），比2016年减少1464千公顷（2196万亩），下降1.6%（图5）。2017年中国粮食产量达6.18亿t，比2016年增加166万吨（33亿斤），增长0.3%。粮食生产再获丰收，属历史上第二高产年。国家公布2017年全国粮食产量，让我们来看看哪些省市的粮食产量更高，在养活全国人民（图6）。

三、确保粮食安全的思路和对策

现阶段中国粮食安全形势，总体是好的，但是由于出现 “高产量、高库存、高进口、部分粮食品种阶段性过剩、优质品种供给不足、國内粮价面临很大压力” 的情况。特别是2018年我国粮食总产量要比上一年下降0.6%。3年内中国粮食总产量出现的第二次下滑。面对粮食安全隐患，笔者提出以下几点建议：

（一）实施严格的耕地保护政策

保证我们的粮食安全，树立新的粮食安全的理念，提高保障调控能力，一是根据建设小康社会的要求，站在国家安危层次上[16]，要实施严格的耕地保护政策，保护耕地资源，特别是基本农田，加强土地整理，开垦开发荒地。二是大规模改造中低产田。要精心部署、精心组织、集中投资、循序渐进地推进，建设高标准的良田。到2020年，综合改造中低产田4亿亩以上，与实施前相比，每亩粮食平均生产能力提高100多公斤。三是加强区域耕地质量监测站建，加强对土壤类型、种植制度和收益率水平等进行长期定位监测，对相关的数据处理和存储。四是要进一步“藏粮于地”，确保土地的可持续发展能力。

（二）实施“科技兴粮”战略

目前，全国粮食工业，大多数属于中小企业，实施“科技兴粮”战略在粮食工业中可以说是迫在眉睫，只有通过科技创新才能提升产能。一是进一步发挥粮食科技和人才，组织干部和党员走村进户，推行“科技兴粮”政策，深化科技和人才体制机制改革，建立产业创新联盟，加强大专院校与用人单位的有效对接，推动校企协同，培养粮食行业高素质人才，努力营造“科技兴粮”和“人才兴粮”的良好氛围。大力发挥科技人员的作用， 提高粮食生产能力，降低生产成本， 提高经济效益。二是完善科技兴粮政策。抓好东北地区、黄淮海地区、长江流域地区等重点粮食主产区科技攻关，提升麦类、稻类、粗粮类、豆类、薯类等粮食的育种和种植能力。三是以市场和生产效益为导向，认真落实《国家科技发展中长期规划纲要（2006-2020年）》 《国家自主创新能力建设“十三五”规划》，科学安排科技丰产能力建设，综合研究制约我国粮食生产的品种、化肥、农药、地膜、农机设备、产后粮食的运输、加工等因素。四是积极开展“藏粮于技”，大力提高粮食仓储的整体技术水平[17]。

（三）加大对农田基础设施的投入

农民问题是“三农”问题的根源，粮食安全最终取决于对农田基础设施的投资建设 [18]。一是根据我国农业区划的特点， 从13个主要粮食生产省 中选择了680粮食生产核心区， 巩固和加强粮食生产能力。到 2020年， 中国粮食生产能力将达到5500多亿公斤。现在要从11个非粮食生产省 （区、市） 作为国家产粮县，增强国家粮食安全能力。二是优先建设重点水利工程。以加快国务院确定的172项重大水利工程建设为统领，强基础、补短板，重点安排资金，支持贫困地区水利基础设施建设。三是加大对主要粮食产区的投入， 不断改善粮食储存、运输、装卸、包装条件， 充分发挥主要粮食产区在保障粮食生产主体安全中的重要作用。四是切实保护农民的粮食生产积极性，保持农民粮食补贴政策的连续性和稳定性，增加粮食和农业收入，建立食品补贴长效机制，全面实施粮食产能区、粮食专用区、粮食制种大县、粮食类新型农业经营主体、粮食应急保障等补贴。

（四）完善粮食储备机制

一是以问题为导向，以薄弱环节为重点，针对不同问题，提高中央和地方粮食储备的使用效率。充分发挥中央粮食储备的市场调控作用，及时、适度地开发粮食生产储备资源， 加强国家战略粮食储备，统筹推进粮食仓储设施建设，加强粮食应急供应能力建设。合理确定中央和地方储备规模。二是完善粮食收储体制机制。认真贯彻《党中央国务院关于深化农业供方体制改革加快农业和农村发展新动力培育的意见》和《国务院关于建立国家专项粮食储备制度的决定》。 积极发展“订单粮食”，全力防止出现农民“卖粮难”。三是实行多种收储制度，推动粮食“去库存”。加快粮食加工转化，鼓励多元主体多收粮，合理确定销售计划、销售价格和销售方式，加强全程监管。严厉打击“出库难”“转圈粮”等违法违规行为。四是提升粮食流通社会化服务水平。完善“放心粮油”供应体系，促进粮食产业转型升级，制定粮食价格保护、粮食储备机制和预警系统建设配套法律法规。提升市场信息服务水平，充分发挥储备粮食在调节供求、稳定市场中的主体作用，探索建立问题粮食召回制度。完善调控模式，建立规范合法的粮食消费分配调节机制。五是统筹推进粮食仓储设施建设。坚持高标准设计、高质量建设、高效率推进，加快粮食现代物流体系建设，推动粮食产业经济更好更快发展。

（五）提高粮食质量监测能力

粮食是食品的基础，食品安全前提下粮食品质要好。一是针对社会关注和市场需求，更新（增加）粮食检验设备，对粮食质量检验人员，进行多层次专业技术培训，提高检测技术和技能，建设一支设备先进、技术力量强的质量监测队伍，确保有效地进行粮食质量检测。二是加大对检测机构的财政投入，增加科研项目，鼓励和补贴粮食质量检验员从事科学研究，提高粮食质量检测综合能力。三是建立以新收获粮食质量监测报告为重点的监测平台，加强食品质量安全信息管理，加强食品质量安全监测体系建设，建立食品质量风险防范和控制机制，实行粮食质量追溯机制。

综上所述，我国粮食安全必须坚持“立足国内生产，实现基本自给自足”的原则。坚持“粮食安全的警钟要始终长鸣”思想，采取更加有力措施发展粮食生产，严格执行“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”20个方针。确保谷物基本自给，口粮绝对安全。切实保护耕地资源，加强农业基础建设，调整国内储备政策，落实目标储备，完善境外农产品进出口政策，推进“走出去”战略。

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（作者单位：西北农林科技大学水土保持研究所）