完善新安江生态保护补偿机制研究

丁兴荣

【摘  要】本文以新安江源头绩溪县为例，通过走访调查和归纳总结新安江源头宣城市绩溪县在新安江生态保护补偿工作方面所做出的努力和已经取得的效果，分析绩溪县在新安江流域生态保护项目上还主要存在哪些难题，结合新安江流域其他范围内存在的主要问题，将整个新安江流域看成一个完整的体系，针对这个完整体系，提出完善新安江生态保护补偿机制的合理且可行性的方案。结合绩溪县当地实际情况，为接下来的新安江生态保护补偿机制研究提交一份完美的答卷。

【关键词】生态保护补偿机制;新安江流域;绩溪县

2011年，我国在新安江流域开启了国内第一个跨省界流域水环境生态补偿试点工程，经过两轮试点，6年的努力，宣城市绩溪县新安江流域生态补偿机制试点工作取得了阶段性成效，新安江流域总体水质在优于基本标准的情况下持续好转，新安江已成为全国水质最好的河流之一。

一、绩溪县在新安江流域生态补偿机制试点方面的做法和成效

（一）用好政策杠杆，放大项目效应

新安江流域生态补偿试点启动以来，绩溪共获得新安江流域生态补偿资金3.7亿元，其中中央财政资金2.3亿元、浙江省资金0.6亿元、安徽省资金0.8亿元。根据宣城市绩溪县环境保护局网站公示数据显示，2014-2018年，宣城市绩溪县在新安江综合治理方面共完成投资2.641976亿元，共涉及53个生态补偿项目。

（二）河道生态环境综合治理，水质保持优良

根据宣城市绩溪县环境保护局网站公示的断面监测信息来看，2015-2018年间，绩歙交界断面（新管断面）、扬之河古林桥断面（自来水一水厂取水口上游）和翚溪水库三个监测断面的达标率为100%，且大部分情况下断面的水质类别为Ⅱ类（见表1）。

（三）体制机制创新，生态补偿转型

绩溪县三产结构比例由2010年的21.2：48.6：30.2调整至2017年的13.1：46.5：40.4。2017年，战略性新兴产业产值增长39.2%。人均用水量总体、万元GDP用水量、万元工业增加值用水量指标逐年下降。与2011年相比，2016年三项涉水指标下降幅度分别高达23.80%、231.8%和43.5%。

二、新安江流域生态补偿面临的主要困难

（一）资金难筹措

新安江生态环境保护与发展需要大量的资金投入，诸如绩溪这样的欠发达地区，造血功能仍显不足。

（二）生态保护修复补偿法规不健全

由于立法方面的滞后，生态补偿只能偏向于依据行政手段，在政策落实过程中明显存在着补偿能力不足、补偿后治理不严、任意补偿、补偿受益人和需要被补偿的人严重不匹配等情况。监管机制同样存在诸多漏洞，缺乏引导生态补偿的动力支撑，从而导致频繁出现了“违法成本低，守法成本高”、“敢违法，不守法”等不尽合理现象。

（三）生态补偿效率低

以政府部门为主导的生态补偿，缺乏明确的责任主体，职责不清晰，管理的职责部分重叠，在项目及工程监督管理、污染整治项目、资本投资等方面很难朝着一个方向使力，生态补偿资金使用不到位，生态保护效率低下，造成生态环境保护者与受益者无法避免脱节的“三多三少”现象。

（四）水资源保护与利用协调难

目前，绩溪正处在加快推进工业化、城镇化发展的重要时期，一度也有了工业经济总量上的攀升，但在生态环境上却导致了狼烟四起和废水肆流的恶果。曹渡桥上游一千米的河段，集中了化肥、制革、草浆造纸三家排污大户，年废水排放量数百万吨，曹渡桥下游河段连年被上级环保部门定为劣Ⅴ类水质，基本失去水体功能。协调经济发展与生态保护的关系，谋求区域生态经济发展已势在必行。但绩溪产业配套不足，结构层次低，产业链延伸度不够，这些都成为承接产业转移的重要障碍。

（五）资源环境价值与生态补偿偏低的矛盾十分突出

宣城市绩溪县位于皖南山区，高山深壑，川谷崎岖，就生态环境补偿方面而言，目前我们国家对贫困山区涉农补贴范围狭隘、补偿标准往往不高。

三、建立和完善新安江流域生态补偿机制的对策和建议

（一）正确把握新安江流域生态补偿的指导原则

按照“谁使用、谁付费”“谁受益、谁付费”“谁破坏、谁补偿”的原则征收相关费用或罚金;突出重点、先易后难，坚持分区域补偿、按层次负责，坚持公平、公正、合理的补偿。

（二）建立稳定融资机制，多渠道筹措资金

1.建立跨区域的横向财政转移支付制度

推进区域地方政府间的横向财政转移支付制度，摸索出一条以中央生态补偿带动各相关区域地方生态补偿资金杠杆的横向生态保护补偿机制之路，协同推进相关各区域间发展。

2.生态环境补偿税费的征收及生态保护基金的建立

从2018年1月1日开始，我国已实行将由环保部门征收的环境排污费转变为由税务部门征收的环境保护税。可以将环境保护税收全部留给当地政府，用于当地生态环境补偿的费用，这样可以调动地方治理环境污染的积极性。

（三）生态补偿制度的长效化和法制化

要想充分发挥生态补偿资金使用效益，必须对生态补偿予以立法。通过生态补偿立法，实行全面依法足额补偿。法律应采取激励、指导和约束各方行为，拧成一股强大的联合力量，来共同推动生态文明建设，努力实现生态补偿的法制化、明细化，并推动整个流域踏上良性的可持续的文明发展道路。

（四）坚持低碳发展，实现发展与优化的平衡

以科技创新为依托，重点解决关键性生态补偿技术的科技攻关问题，积极探索区域间生态补偿办法。

推行创新、协调、绿色、开放、共享五位一体发展格局，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，从根本上转变生态环境恶化形势。

（五）建立新安江流域生态补偿的奖惩机制

需要配套建立健全新安江流域治理管理及考核，把新安江流域综合治理列入领导干部和相关职能部门目标管理考核内容，严格考核奖惩，形成“能上能下”的工作机制，倒逼领导干部高度重视生态保护，避免搞大开发，需要坚持保护优先，开发与保护协同并进的工作格局，设立新安江流域治理工作激励资金，定期组织实地参观、现场观摩等活动，促使项目之间、区县之间、部门之间比学赶超、创先争优。

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（作者单位：安徽省宣城市宣州区生态环境分局）