新时代城市形象管理的“为”与“不为”

宋迎昌

【摘要】当前，我国已经进入以城市形象管理促进城市高质量发展的关键时期，以人为本、低碳绿色、智慧管理、文化传承、共享发展等先进理念赋予城市形象管理以全新的科学内涵。新时代，加强城市形象管理需要做到五个坚持，即坚持公权公用、坚持以人为本、坚持文化为魂、坚持城市特色、坚持公平法治。

【关键词】城市形象 城市发展 高质量 【中图分类号】C912.81 【文献标识码】A

當前，在城镇化快速发展的大好形势下，我国一些地方出现了大拆大建、历史文化遗存消失、城市面貌千篇一律、店铺招牌整齐划一改造等问题，引起了社会各界的关注和忧虑。从表面上看，这些现象是城市形象管理的孤立事件，但其背后体现的却是地方城市发展观、财富价值观和政府政绩观等方面的问题。这些深层次问题是新时代推进城镇化高质量发展必须要坦然面对的，对此，我们要拿出系统性的解决方案。

新时代赋予城市形象全新的科学内涵

中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记就城市规划建设管理工作多次发表重要论述，国家有关城镇化的规划建设管理方针政策也逐步出台，对加强城市形象管理具有重要的指导意义，具体可以归纳为以下五个方面。

一是以人为本。习近平总书记多次强调，要坚持“以人民为中心的发展观”。《国家新型城镇化发展规划（2014—2020年）》体现的核心要义也是“人的城镇化”。二是低碳绿色。习近平总书记高度重视生态文明建设，明确提出“绿水青山就是金山银山”，强调“城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中”。三是智慧管理。习近平总书记明确要求，要“以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”。2015年中央城市工作会议提出，“要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用”。四是文化传承。习近平总书记指出，“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”。五是共享发展。国家“十三五”规划纲要明确提出，“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进”。

这五个方面的要求赋予城市形象管理全新的科学内涵，是指导新时代城市形象管理工作的基本准则。但是，当前我国一些地方的实际做法离党中央的要求还有很大差距。比如，一些城市过分强调经济增长，对社会建设、环境保护和民生事业关注不够，导致城市功能失调；大城市农业转移人口市民化进程缓慢，做不到基本公共服务常住人口全覆盖；一些城市传统历史文化脉络趋于消失，“千城一面”的现象愈演愈烈；等等。

对城市形象的科学认知不应出现偏差，不能违背“以人为本”的原则

城市的本质决定了“以人为本”是衡量城市形象的基本要素。人是城市建设的主体，城市的一切经济社会活动都是为人民服务的。脱离了人民，城市就会成为一座毫无生机的“鬼城”。正因为如此，宜居、宜业、宜购、宜娱、宜养被认为是城市的基本功能。如果一座城市让人们住得很不舒服，那么这座城市就会得到人民群众的“差评”。古往今来，凡是在人们心目中留下良好印象的城市，无不是很好地满足了人们生产生活方面的需求，并且让人们流连忘返。可见，“以人为本”是衡量城市形象的显著标志。

一切违背“以人为本”原则的行为都会对城市形象造成负面影响。“以人为本”不是一句空话，而是体现在城市精细化管理的方方面面。改革开放至今，我国城市建设日新月异，各种现代化设施层出不穷，在满足人民群众基本物质需求方面进步明显，得到了世人的广泛赞誉。但是，在满足人们高层次精神需求方面还有较多的不足。我国城市管理理论起步较晚，精细化管理尚没有落实到具体行动上，加之历史遗留问题较多，导致一些地方出现了违背“以人为本”原则的行为。比如，城市大规模单一功能区建设导致的职住分离现象，城市旧城改造导致的传统邻里关系割裂现象，城市道路设计不合理导致的过马路难以及交通拥堵现象，等等，都违背了“以人为本”原则，给城市形象管理造成负面影响。

厘清政府对城市形象管理的权力边界

新时代加强城市形象管理越来越重要，但这并不意味着政府可以“包打天下”。城市形象管理涉及方方面面的工作，利益关系错综复杂，需要政府部门与社会公众的协同合作。

一方面，政府对城市形象管理的权力边界不能无限放大。城市形象怎样，每个人基于自己的感知可能会有不同的判断。举例来说，对于环境污染、交通拥堵、社会治安恶化等问题，每个人都可能成为受害者或者受益者，政府对这些领域进行管理不会引起人们较大的反对。但是，也存在一些领域，比如对于建筑造型、灯箱广告牌匾形式、室内装饰设计风格等，由于每个人审美观不同，会有不同的结论。因此，只要是不违反国家相关法律法规，不损害其他人的利益，就应该允许其存在，政府不应该对其进行过度干预。

基于以上认识，我们可以把城市形象管理领域划分为两种类型。一种是对全体人民都有影响的领域，即如果不加以抑制，就可能会损害全民利益；如果不加以鼓励，就不会让全体人民受益。在这种情况下，政府应该行使公权，加大管理力度。另一种是对部分人群有影响的领域，即政府如果动用公权进行干预，可能会损害部分人群的利益，同时无助于增加其他人的福利；政府如果选择不干预，则可能使部分人群受益，但并不会损害其他人的利益。在这种情况下，政府应减少干预。

总之，合理划分公权、私权边界，给公权、私权各自发挥作用的空间，将政府公权限定在特定领域，保障全体人民公共利益最大化，有助于调动人民群众的积极性和创造性，促进街区景观的多样化以及视觉效果的艺术化，实现城市的个性化发展，避免“千城一面”等现象的发生。

另一方面，政府权力越位或缺位必然会导致城市形象管理出现问题。政府权力越位，表现出的是“政府管了不该管的事情”；政府权力缺位，表现出的是“在该管的事情上，政府没有管或者没有管好”。实践中，城市形象管理出现问题的主要原因就是政府权力越位或者缺位。比如，令人忧虑的“千城一面”现象，规划方案是政府审批的，土地征用和出让手续是政府办理的，开发商是政府通过一定程序选择的，建筑商的施工资质是政府颁发的，工程竣工验收是政府通过的，因此，政府自然脱不了干系。在城市规划建设管理的过程中，政府没有给社会参与留有充分发挥作用的空间，人民群众的积极性和创造性没有有效发挥出来，就会导致“政府权力越位”现象出现。再比如，屡屡爆发的环境污染问题和食品安全问题。法律法规不完善、有法不依、选择性失明、从轻处罚、问责不够等，为环境污染制造者和食品安全问题制造者提供了违法违规的空间。这种现象说明政府公权覆盖的领域还有“缝隙”，属于“政府权力缺位”现象。

新时代加强城市形象管理要掌握两个基本原则

新时代加强城市形象管理具有重要的现实意义。首先，城市形象管理是城市高质量发展的重要保证。我国的城镇化已步入由粗放型发展向高质量发展转型的重要阶段，按照党中央的要求重塑城市形象，切实转变粗放型发展的价值观和政绩观，对城市高质量发展具有重要的保障作用。其次，城市形象管理是提升城市竞争力的重要手段。21世纪是人才竞争的世纪，城市之间的竞争归根结底是人才的竞争。城市形象管理，体现的是对人才的尊重。尊重人才，让人才发挥最大的主观能动性和创造性，能够极大地提升城市在全球化时代的竞争力。最后，城市形象管理将助力我国新型城镇化发展。新型城镇化的核心要义是“人的城镇化”，城市形象管理体现的核心思想也是“以人为本”，二者之间是相辅相成的关系。

城市形象管理牵涉的要素众多而复杂，要从复杂的要素中厘清头绪、弄清方向，必须要牢固地掌握好两个基本原则。第一个原则是“有所为，有所不为”。对于城市形象管理，政府不能“事无巨细一把抓”“一根竹竿捅到底”，而应根据事务性质合理划分事权。对于“有所为”的，政府不能推卸，必须常抓不懈；对于需要“合力而为”的，应发挥政府和社会两方面的积极性，政府不能“唱独角戏”，要多倾听民意、尊重民意，按人民意志办事；对于“有所不为”的，政府应让老百姓自主决策、自行承担决策后果。第二个原则是“为民行事”。我们党“以人民为中心”的發展观，决定了城市形象管理必须把人民放在核心位置。城市发展观、财富价值观和政府政绩观必须符合“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果让全体人民共享”的价值导向。城市形象管理必须自觉将以人为本、低碳绿色、智慧管理、文化传承、共享发展等理念融入具体行动中，让广大人民群众切实获得自豪感、获得感、幸福感。

新时代加强城市形象管理要做到“五个坚持”

中国特色社会主义新时代是以城市形象管理促进城市高质量发展的关键时期，各级政府应自觉做到“五个坚持”。

一是坚持公权公用。在城市形象管理中，要明晰政府权力责任清单，合理划分事权范围。凡是政府职权范围内的事情，一定要抓严、抓实、抓好；凡是政府职权范围外的事情，一定要大胆放权，让社会去解决。要制定规则，讲究规矩，切实做到公权公用、私权私用、公私分明。

二是坚持以人为本。在城市形象管理中，要全面完善各种城市硬件设施和现行管理制度。以人性化、便捷化、精细化、舒适化、智能化、低碳化等标准为依据，全面客观评价“以人为本”和“以人民为中心”发展观的践行情况，认真查找其中存在的问题，对城市硬件设施以及现行管理制度进行完善，切实把以人为本落到实处。

三是坚持文化为魂。城市不仅仅是物质产品的生产地，更是精神文化产品的创造地和展示地。世界上魅力四射的城市，在文化软实力上都是极具竞争实力的。文化是一座城市的灵魂，没有文化的城市终究只是枯燥建筑物的堆积，会被历史遗弃。因此，在城市形象管理中，不论是旧城改造还是新区开发，都应把保护历史文化遗存、做好优秀传统文化传承以及现代文化艺术营造作为核心工作，将文化打造成为城市最靓丽的名片。

四是坚持城市特色。在漫长的历史发展长河中，每一个城市都会形成自己的个性特色。而这种个性特色，既是城市个性化发展的结果，也是城市进一步发展的优势，更是城市之间展开紧密合作、形成城市群的基础。隐藏在城市个性化发展背后的是“对城市个性化发展选择的尊重和认可”，达成这种“尊重和认可”需要进行一场深刻的思想启蒙、文化反思、社会认同和制度变革。在城市形象管理过程中，保持城市个性特色越来越引起社会的共鸣，并逐渐成为一种不可逆转的趋势。

五是坚持公平法治。在城市形象管理过程中，要牢固坚守公平底线，坚持一视同仁的原则，不分男女老少，不问民族宗教信仰，不管户籍非户籍，不论家庭出身，不管收入多少，不论文化程度高低，在保障公民人身安全和财产权利等方面均应“一碗水端平”，一律平等。要积极营造弱势群体有希望、强势群体有爱心、强势群体愿意扶助弱势群体的和谐社会氛围，要让弱势群体活得有尊严、活得有希望、活得更幸福。同时，要坚持依法依规治市，坚决杜绝人情执法、野蛮执法、选择性执法、差别化执法、钓鱼执法、以罚代法、被动执法等不文明、不正当、不积极的执法行为发生。

（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博导）

【参考文献】

①薛亮：《“千城一面”的反思》，《人民政协报》，2016年8月11日。

②李琳、黄昕珮：《四议“千城一面”》，《中外建筑》，2018年第10期。

③庄电一：《城市改造不应大拆大建》，《光明日报》，2016年3月29日。