城管执法队员素质能力框架研究：基于上海市的调研

□ 邓金霞

关于城市管理的新闻报道屡见不鲜，很多报道披露和反映了城管的负面信息，而相关的研究却屈指可数。既有的文献多关注城管与其执法对象之间的关系，少数研究涉及城管的职业认同感和公众形象，直接研究城管队员素质能力结构的文献几近阙如。研究公务员素质能力的文献相对丰富一些，但研究城管素质能力专门性的文献相对较少。随着新一轮城管执法体制改革和城管执法人员分类管理改革试点工作深入开展，上海市城管执法权限不断扩展、城管执法领域范围不断拓展、城管执法任务专业化程度不断提高，城管执法任务更加繁重。新的形势任务和社会公众对城管执法队员的素质能力提出了更高的要求。针对上海市城管执法队员素质能力结构及培训对策开展的研究，可以为城管人员设计可验证、可复制和可推广的素质能力结构框架。

本文采用的研究方法包括：相关研究文献梳理；政策文件阅读；实地走访经验丰富的城管执法部门领导；召开多次城管执法部门人事管理人员、法制管理人员、执法中队长、执法小队长以及普通执法队员参加的座谈会；召开相关研究专家和实务部门领导参加的座谈会等。本文对城管执法岗位的特点、政治经济社会发展对城管执法队员素质能力提出的需求、法律法规和上级领导提出的要求、城管执法队员核心的素质能力以及存在的差距、典型优秀案例和失败案例等问题进行了研究，以期在公务员通用能力基础上，发现城管执法队员特定的、专用的素质能力结构框架。城管执法队员素质能力结构主要包括三部分，即素质、能力和知识，这三部分相辅相成，共同决定了队员的执法表现。

一、上海市城管执法队伍的发展历程

自2000年建立第一支城管执法队伍至今，上海市城管执法队伍的发展大概经过了三个阶段。

（一）城管执法队伍初步建立阶段（2001—2005年）

2001年浦东新区试点，全市10 个中心城区开展了区级城市管理综合执法；2002年，实施了城市管理领域内的相对集中行政处罚；2005年，组建上海市城市管理行政执法局（与上海市市容环境卫生管理局两块牌子一套人马）。这一阶段，上海城管执法队伍实现了第一次大规模的整合，人员结构相对单一，人员主要来源于原市容、街道监察、市政、园林等部门的转制人员，人员整体素质不高，但某一领域专业执法经验相对丰富。

（二）城管执法队伍成长壮大阶段（2006—2014年）

伴随着城管执法体制改革，上海城管执法队伍建设再次发生重大变革，从全市城管执法队伍分批实现“参公”，到《上海市城市管理行政执法条例》的颁布实施，再到区城管执法局执法大队完成“三定”。在这一阶段，随着城管执法队员的行政执法人员身份得到确定，城管执法机构、职责、法律地位得到明确，人员招录的方式逐步由事业单位招录变为公务员招录，人员来源渠道更加多样。随着不同行业、不同专业的新进人员充实队伍，人员年龄结构老化的情况得到改善。以法制培训为核心的教育培训工作逐步加强，人员执法能力和整体素质逐渐增强，队伍开始向着年轻化、专业化、规范化方向发展。

（三）城管执法队伍深度发展阶段（2015年至今）

2014年年底，上海出台新一轮区城管执法体制改革方案。2015年10月，市委、市政府决定单独设立上海市城市管理行政执法局（以下简称“市城管执法局”）。这一阶段，随着招录工作常态化、规范化、统一化，城管执法队伍规模不断增大、人员来源渠道相对固定，整体素质提升明显，但是，随着大量老队员、优秀骨干离开队伍，后续人员培养乏力，也存在青黄不接、人员素质两极分化的情况，主要表现在：一方面，老队员虽然执法经验丰富，善于沟通协调，抗压能力强，但知识更新慢、可塑性较差；另一方面，年轻队员理论水平高，对新生事物接受度高，但执法工作经验不足，抗压能力差。因此，培养适合一线执法工作性质的执法队员，解决“一线队员应当具备哪些素质能力”“如何进行素质能力培养”等问题尤为重要。

二、城管执法岗位特点的内在要求

（一）执法事项多、范围广、强度大，具有反复性、突发事件多

城管职责范围广、具有综合性，涉及10 多个领域。从市容到小区，从小区到家庭，从空中到地面，从地下到水中，城管实行了全时段、全方位、全天候的立体勤务模式，白班、夜班和早班，24 小时轮班。执法内容纷繁复杂，重复性、反复性强。参加座谈的一位执法队长说：“像乱设摊、跨门类经营，你管理的时候暂时制止比较简单一些，但是要根治这个东西会比较繁琐，到目前为止，都没有探索出行之有效的手段”，由于整体专业性不强，执法对象难以认识到事情的危害性。在责任制、包干制的工作模式下，队员长期处于同一环境中，需要保持耐心、多次反复上门，不能怕麻烦，不能一刀切，这同时会造成队员的职业倦怠感、无力感，使他们缺乏成就感，导致不作为和选择性作为。还有的执法队长说：“原来我们大兵团作战，管得比较单一，市容管理为主，一起出去，做掉就好了。现在变成单兵作战，因为很多市容管理交给第三方做了，接下来我们就要做比较难做、比较精细、比较复杂的事情，单兵作战能力要提高。”与此同时，老队员沟通能力强，新队员文书制作能力强，需要进行团队协作和互补。

执法现场可能有突发事件需要处理，这个也是对城管队员能力和智慧的考验，对现场判断能力、反应力、控制力要求都比较高，需要制定预案，现场进行风险评估，理论与实践相结合，创新工作方法，管理好各方情绪，及时解决问题。

（二）多方移权，执法内容艰巨、执法边界模糊、执法依据不充分

不同行业、不同条块多方移权，有些是历史遗留问题，执法内容艰巨。参加座谈的一位城管干部表示：“很多部门的事情，是自己部门不好做、不愿做、不想做的，扔给城管做。城市管理当中，我们兜底，想要做也得做，不想做也得做，别人不愿意做的事情都由城管做。”这话虽然未必全部属实，但是反映了城管工作内容多、任务艰巨。

执法依据不充分，边界模糊。城管执法职能范围比较广，事项非常多，涉及的法律条款也比较多，但没有统一的法律，“借法执法”，有些细节没有统一标准。处罚与审批、管理和服务是分离的，信息不对接，容易发生推诿扯皮等摩擦情况，协同的操作性差。

以上导致队员不敢执法，怕败诉，对队员的专业知识素养、办案能力、法治能力以及协调能力要求相对比较高，要有学习能力，有掌握和融会贯通使用政策、法律的能力，特别是在相关法律条文模糊的情况下，要从立法宗旨、维护公共利益的目的出发执法，同时也需要队员具有较高的职业道德。

（三）执法涉及社会公众的切身利益，执法内容敏感，矛盾集中

执法的对象比较复杂多样，有自然人，也有企业法人。就自然人来说，涉及社会各方面的群体，由于很多执法对象是社会舆论同情、关注的摊贩和普通民众，容易使人们产生“城管执法恃强凌弱”的印象，将城管污名化、妖魔化。座谈中，一位老执法队员举例说：“上个月接到12345 的投诉，是20世纪80年代的老新村，里面住的是外来务工人员和本地年纪较大的居民。这家住户是70 多岁的一对老夫妇，和邻居因为空调安装出风口引起了纠纷。隔壁邻居就举报他违章，说他把公共通道占用了。我们上门了解情况，老人家有心脏病，看到我们也激动，没说三句话昏过去了。我们马上叫120，120 说20 分钟到，等120 到场老人就去世了。我们处理还是比较及时的，老人昏过去的时候，我们已经通知局里和政府相关部门，后续的应对比较好。我到现场的时候，就听见有的群众说，‘城管又把人打死了’。老百姓不用调查，只要和城管相关的，都是城管做的错事。我们的处境很尴尬。” 由此可见，现实对城管执法队员的沟通协调和宣传能力提出了较高的要求，不仅要严格执法、规范执法，还要文明执法；特权思想不能有，特别需要职业道德，既要依法执法，还要提升沟通能力和亲和力，采用社工的工作方法，做好群众工作，获得当事人的信任，降低执法成本。

城管执法队员行使的权力主要是行政处罚、行政检查和行政强制，执法内容涉及社会公众的切身利益和日常工作，执法有时得不到大众的认可，也得不到队员自己的认同，在维护大多数人利益的时候，可能会损害一些群体的个人利益，甚至被推到风口浪尖。造成队员的畏难心理，压力大，情绪没有渲泄口，职业认同感、事业获得感和工作成就感也较差，会消极怠工，因此需要进行执法风险评估，在依法执法的前提下，保障职业安全，调节好个人的情绪，释放压力，也需要增强团队协作能力。

（四）镇管镇用的管理体制带来城管人员流动问题

城管的管理下沉到街镇后，镇管镇用，限制了人员流动，好的进不来，差的出不去，本地人管本地人，存在七大姑八大姨人情干扰，不利于公平公正执法，即便不是本地人，在一个地方连续做十年以上也会产生执法惰性。此外，街镇领导对城管的执法范围和程序不是很熟悉，下达的命令有时存在超越城管范围的情况。

三、政治经济社会和法律系统的外在要求

（一）政治建设的要求

政治建设对城管执法总的要求是以民为本、严格规范文明执法；依法执法、规范执法、高效执法，能做事、不出事，不要产生矛盾，避免涉诉涉访。城管执法队员是城市管理的重要队伍，城管执法队员的素质能力直接关系到老百姓的切身利益、关系到城市的社会秩序、关系到政府的执行力和公信力，城管执法队员不仅要严格执法，还要规范文明执法；不仅要依法执法，还要人性执法；不仅要有效率，还要公正公平。

党的十九大报告指出，要建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，做到严格、规范、公正、文明执法。

习近平总书记参加第十二届全国人大五次会议上海代表团审议时强调：“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力”[1]。“要加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。要深入推进城市管理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法”[2]。

中共上海市第十一次代表大会描绘的未来城市的愿景是中外文化交相辉映，现代和传统文明兼收并蓄，建筑是可以阅读的，街区是适合漫步的，公园是最宜休憩的，市民是遵法诚信文明的，城市始终是有温度的。这也是城管的奋斗目标。

（二）行政改革的要求

中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》等文件指出，推进执法体制改革，改进城市管理工作，要主动适应新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要，以城市管理现代化为指向，坚持以人为本、源头治理、权责一致、协调创新的原则，理顺管理体制，提高执法水平，完善城市管理，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。要牢固树立为人民服务的思想，健全法律法规体系和执法制度，特别是要建设一支过硬的执法队伍，真正做到依法、规范、文明执法。李克强总理在国务院常务会议上指出：“我们统一城管执法制式服装和标志标识管理，绝不仅仅是‘换个形式’，根本目的是要通过统一服装制式，进一步推进规范执法、文明执法！”[3]“要建设一支管理精细化、执法规范化、服务人性化的城管队伍，更好体现执法的统一性、权威性，避免简单粗暴任性执法”[4]。“要营造良好的营商环境，提高城市管理水平，进一步提升政府公信力，为建设更加包容、和谐、文明的现代城市提供有力支撑”[5]。

行政执法类公务员分类管理改革，提出了行政执法类队伍正规化、专业化、职业化的要求。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》提出了城管执法队伍具体建设目标。基于城管执法的执法对象、工作性质、工作内容和工作特点不同于其他执法部门，要打造一支“ 政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实”的城管执法队伍，在人员培养中需要围绕政治素质、专业素质、体能素质等所需要的各类知识与技能进行分析研究。

城管执法职权发生变化对城管队员素质能力提出了新的要求。根据《上海市城市管理行政执法条例》及《上海市城市管理行政执法条例实施办法》规定，执法权限、执法范围发生较大变化，综合执法趋势愈加明显。一是执法权限不断拓展。上海市城管执法部门集中行使绿化、市容环卫、市政、环保、房屋、规划等10+X 领域全部或者部分行政处罚权，执法事项由396 项增加到428 项。此外，浦东新区按照市政府有关规定，承担的执法事项扩大到19 大类120 余项。对队员掌握和准确运用法律业务知识开展执法工作提出了更高的要求。二是执法范围不断扩大。目前，城管执法范围已由街面执法转变为住宅小区执法，由城市化地区执法延伸至农村地区执法，由陆域执法延伸至水域执法，工作压力和强度大幅度增加。要求队员具备一定的群众工作能力、应急处置能力、执法技能、身心素质。三是执法事项专业程度不断提升。交通、环保、物业管理、规划建设等领域违法行为的查处，越来越需要专业执法部门配合和专业鉴定机构协助，要求队员加快知识更新以适应城管执法工作专业程度不断提升的要求。

（三）社会公众和科技发展的要求

经济社会的快速发展要求城管队员及时更新自身的素质能力，适应社会发展的需要。社会日益多元化，社会公众的文化素质和权利意识都与时俱进，对城管队员的执法素质和能力都提出了新的要求。社会公众要求不要暴力执法、选择性执法，要文明执法、规范执法，不仅效率高，还要态度好，能把大道理讲透、小道理讲明白，具有服务意识，创造美好生活环境。“比如有文化、素质很高的人，他对法律程序很清楚，你少了哪一步他都明白，他会说得很清楚，他会请律师来协调这个事情。你如果做得不好的话，去诉讼，很正常的事情。如果说我们队员没有认识到这个变化，还是用老思维解决这个事情，这种事情会越来越多，增加了案子办理难度。”座谈中，一位执法队长这样讲。在社会现象复杂多变的情况下，特别要求城管执法队员热爱本职工作，积极响应变化，制定相关预案，以高度的职业道德，树立良好的行业文化、行业形象，研究和解决新问题。

科技发展对城管执法队员素质能力的要求。移动互联网技术的快速发展、云计算和大数据概念的不断普及，要求城管执法队员主动学习使用先进技术手段，这是提高执法效能、降低执法成本、克服现有手段弊病、提高违法识别率的重要手段，也是未来执法的发展方向。城管执法队员要不断创新工作方式方法，积极应用高科技取证办案，与其他部门的科技手段联动，解决单项执法问题，提高执法效率；积极应用新媒体，宣传和维护自己的形象，否则，不及时执法或者急于强制执法的话，负面影响会一直延续下去，甚至容易激化矛盾。

（四）法律法规对城管执法队员素质能力的要求

法律法规中涉及城管执法队员素质能力的，主要是《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）和《上海市城市管理行政执法条例》，此外，2003年人事部印发《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，对公务员的通用能力做出了纲领性的指导。特别要求城管执法队员能从立法宗旨、维护公共利益的目的出发执法，自觉规范自己的执法行为，消除特权思想。

根据《公务员法》，公务员应当具有良好的品行、具有正常履行职责的身体条件、具有符合职位要求的文化程度和工作能力；公务员应当模范遵守宪法和法律；按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；保守国家秘密和工作秘密；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派。

根据《行政处罚法》，行政处罚遵循公正、公开的原则；实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

根据《上海市城市管理行政执法条例》，城市管理行政执法工作遵循合法、公正、公开的原则，坚持以人为本，执法与教育、疏导、服务相结合，文明执法、规范执法，注重法律效果与社会效果的统一。城管执法人员经法律知识和业务知识的统一培训并考试合格具备行政执法资格的，方可取得行政执法证件。未取得行政执法证件的人员，不得从事行政执法活动。城管执法人员从事行政执法活动，应当着统一制式服装，佩戴统一标志标识，做到仪容严整、举止端庄、语言文明、行为规范。城管执法人员调查取证时，应当全面、客观、公正，符合法定程序，不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等非法手段收集证据，不得伪造、隐匿证据。

2003年，为贯彻落实党的十六大提出的“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平”要求，进一步开发公务员人才资源，促进公务员队伍能力建设，造就一支高素质、专业化的公务员队伍，人事部印发《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，要求各地、各部门在公务员培训、录用、竞争上岗、考核等工作中，以标准框架为参考依据，体现通用能力的要求，并根据不同职务公务员的特点制定细化的标准，切实加强公务员队伍能力建设。九项通用能力分别为：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。

四、城管执法队员素质能力结构要素

城管执法部门是保障城市高效有序运行的重要职能部门，肩负着塑造城市形象、维护城市社会秩序、保障人民安居乐业的重任。随着时代的进步和城市的发展，政府、市民对上海城管执法队伍建设提出了新的更高要求，需要全面提高一线队员素质能力，更好地履行职责任务。

（一）执法办案能力

1.调查取证能力

主要是信息、证据收集能力。包括实事求是，讲真话、查实情；掌握科学的调查研究方法；善于发现问题、分析问题，准确把握事物发展的历史、现状和产生的影响。

2.沟通表达和倾听能力

主要是行业形象宣传能力、亲和力，群众思想工作能力，现场谈判能力。包括语言文字表达条理清晰，用语流畅，重点突出；尊重他人，善于团结和自己意见不同的人一道工作；坚持原则性与灵活性相结合，营造宽松、和谐的工作氛围。

3.协调协作能力

主要是部门协同，团队协作，发挥主动性，跨前一步，化解矛盾。包括有全局观念、民主作风和协作意识；能够建立和运用工作联系网络，有效运用各种沟通方式。

4.应急应变指挥和处置能力

主要是应急应变，高效地进行危机公关、媒体应对，制定预案，创新工作方式方法。包括善于分析新情况，提出新思路，解决新问题；有效掌握工作相关信息，及时捕捉带有倾向性、潜在性的问题，制定可行性预案，并争取把问题解决于萌芽状态；面对突发事件，头脑清醒，科学分析，敏锐把握事件潜在影响，密切掌握事态发展情况。

5.独立裁量能力

独立评估执法风险，独立判断法律的适用，准确判断，果断行动，整合资源，调动各种力量，有序应对。

6.公文写作能力

具备比较丰富、扎实的法学、语言学、逻辑学和基础写作等知识，掌握一定的写作技巧，具有一定的驾驭文字的能力，能积极探索法律文书的写作规律，制作具有内容合法性、形式规范性和时效性的法律文书。

（二）学习能力

1.快速学习能力

对新事物敏感，善于发现、扶植新生事物，总结新鲜经验；树立终身学习观念，有良好的学风，理论联系实际，学以致用；拓宽学习途径，向书本学、向实践学、向他人学。学习目标明确，根据自己的知识结构和工作需要，从理论和实践两方面积累知识与经验。

2.归纳总结能力

积极探索事物发展的规律，预测发展的趋势，提出解决问题的建议；善于总结经验，推动工作。

3.辅助技术设备使用能力

掌握科学学习方法，及时更新和掌握与工作需要相适应的知识、技能，从而熟练运用新媒体、无人机以及互联网、汽车等与工作密切相关的科技机器设备。

（三）政治素质

主要是政治立场坚定。包括坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验；能透过现象看本质，是非分明；正确把握时代发展要求，科学判断形势。

（四）行政素质

包括：依法履职、服从命令、认真负责、服务意识、廉洁公正、认同职业。其中，依法履职主要包括有较强的法治意识、规则意识；忠实遵守法律和法规；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；公正执法，文明执法，不以权代法；敢于同违法行为做斗争，维护宪法、法律尊严。服务意识包括走群众路线，问政、问策于民，挖掘群众资源，打击违法行为，有效处置群众反映强烈、社会关注的投诉举报，提升群众的获得感。

（五）身心素质

心理素质对城管执法队员完成职责任务具有十分重要的影响。一般来说，良好的心理素质主要包括：抗挫折抗压；能根据环境变化适时调整自己的思维和行为，自我调节和排解，保持良好的心态和情绪，同时进行群众情绪处理。

与此同时，城管执法队员的身体素质是工作的前提条件和基础保障。在现代城管执法精细化发展趋势下，对城管执法队员克服各种困难、连续作战的耐力、体力等提出了更高的要求。城管执法队员必须具有强健的体魄、充沛的精力、较强的环境适应能力和疾病抵抗能力。

（六）专用知识

1.城市管理学知识

具有城市规划和市政管理、城市环境卫生管理、城市科技文化事务管理、城市人口与社会治安管理等综合的城市管理的基本知识。熟悉我国有关城市管理的各项法规、政策及制度和现代城市管理的基本理论与管理实务。

2.法律学知识

具有法治理念和意识；理解法理，熟悉城管执法主要法律、法规以及有关的方针政策，能快速搜寻法律条文，运用法律知识分析和解决执法中的实际问题。

3.心理学知识

了解和自觉运用心理学的一般原理和知识。

4.社会学知识

了解和运用社会学的基本理论、基本知识、主要学派与学说，分析执法中人的行为和现象。

综上，城管执法队员素质能力结构指标体系包括能力维度、素质维度和知识维度三个方面（见表1）。能力维度主要包括执法办案能力和学习能力，素质维度主要包括政治素质、行政素质、身心素质，知识维度主要包括城市管理学知识、法律学知识、心理学知识和社会学知识。其中，核心能力是办案能力，核心素质是行政素质，核心知识是城市管理学知识、法律学知识、心理学知识和社会学知识。总的来说，城管执法队员不仅要做法律工作者，还要做社会工作者；不仅要刚性地执法，还要柔性地解决冲突；不仅要有知识，还要有理念和素养；不仅要有秩序，还要有温度；不仅要有法律素养，还要有职业道德，以德为先；不仅身体良好，还要心理健康，从而成为专业化和职业化的城管执法工作者。

表1 城管执法队员素质能力框架