从缩小差距到乡村振兴

陈字宏

主持人语

党的十九大提出，要坚持以人民为中心的发展思想，着力解决发展不平衡不充分问题，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。缩小城乡、区域、贫富差距，推进社会协调发展，是实现人的全面发展、共同富裕的必由之路。在当前我国社会主要矛盾中，城乡发展的不平衡问题表现得尤为突出。2017年，党的十九大明确提出建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。推动城乡融合发展，需要促进城乡要素自由流动，尤其是解决土地流转问题。如何完善土地经营权和宅基地使用权流转机制？如何促进城市资本健康自由地流入农村土地市场？本期丝路大讲堂，我们邀约部分专家就此进行讨论并给出相关建议。

对话人

仇保兴 国务院参事，曾任住房城乡建设部副部长

王辉耀 国务院参事，全球化智库CCG理事长

陈全生 国务院参事，曾任国务院研究室工业交通贸易研究司司长

刘桓 国务院参事，中央财经大学税务学院副院长

土地是中国历史发展中的焦点问题

主持人：国外一位学者曾说过： “中国的土地制度，是中国社会、经济、政治的根源。中国的治乱，基于土地制度的兴废，国民生活的安危，也基于土地制度的整理与否;其次，农业国的中国，以农业为其经济的主要部分，自然是不消说的。因之，对于想了解中国的社会、经济、政治之任何方面的人们，都应该知道一下中国土地制度的情形，这是很重要的一件事。”那么，随着经济社会的发展，特别是城市化的加快发展，土地问题在中国甚至显得更为重要？土地制度变革中有哪些典型的代表？今天我们首先请刘桓院长谈谈这个话题。

刘桓：从历史上看，土地问题始终是中国历史发展中的焦点。历次农民起义、王朝的更迭都是因为土地制度造成的，把农民盘剥得活不下去了，最后农民起义造反。所以几千年周而复始循环是围绕土地的问题。

为什么现在我国城里的房价很高，而别的国家房价不是太高，我觉得这和中国文化有关系。全世界列出房价最高的国家和地区，亚洲占10个左右，其中7个是属于中国文化圈的国家和地区，也就是儒文化圈。两岸四地：大陆、台湾、香港、澳门，再加受我们影响的日本、韩国、新加坡房价都高。相比和我们同等发展水平的国家，像美国、欧洲为什么房价反而比我们低呢？主要在于文化影响。农耕文化核心是土地，中国人对土地的重视是深入骨髓的基因问题。买杯子1 0块嫌贵，买房子说多少钱就多少钱，他喜欢，他觉得这是真的，别的都是浮财，土地是核心。

土地制度的革命始终是中国革命的核心问题。我们共产党第一次搞革命叫土地革命战争，解放战争之所以能成功是因为刘少奇带领中央在西柏坡搞了土改，土改都是第一位的，有了土改大家参军当解放军，你别打仗了，你们家土地都清走了，你跟着我走，保证你30亩地一头牛，农民一听挺好，跟着走了。因为有土改，农民参军，才使得人民解放军数量上超过国民党的军队。而且大部分国民党军队哗变也是因为这个问题。这是土地革命战争和解放战争成功经验之一。

新中国成立以后先搞城镇化，這是围绕土地问题的，后来又推行了农村联产承包责任制。现在中国进一步发展，城镇当中核心问题就是房地产问题，房子不是问题，关键是地怎么办。农村的问题在哪儿，农村问题在于目前联产承包经营责任制还能不能有生命力，用什么新的办法替代它。从这个角度上讲中国历史和我们的革命历史，其实土地问题都占有非常重要的地位。

目前用历史和发展的观点，看待以小岗村为代表的联产承包经营责任制的作用和意义。对于小岗村的敢为天下先应该表示非常大的敬意，当时冒着被杀头的风险，确实了不起，我们大家有饭吃得益于联产承包经营责任制。在物质财富极度贫乏情况下，发挥个人的活力是完全正确的。但是任何的制度先进与落后都是有两面的。中国农村和农业生产发展到今天的规模，再用联产承包责任制靠一家一户经营农业恐怕有点过时，这是我们要总结40年经验过程当中不可回避的问题。

宅基地“三权分置”激发下一个改革红利

主持人：当前，在许多欠发达地区的乡村，因为进城务工人员增多，大量宅基地长期闲置。如何盘活和利用这些宅基地资源，是一项关乎乡村振兴和农民收入的重要问题。宅基地“三权分置”改革带来哪些红利？土地增值收益、资源配置更多投向“三农”。一场与土地有关的改革，将如何影响所有人？

王辉耀：改革开放40年取得巨大成就，基础设施、国际贸易、整个经济发展等方面我们都是全球第二。但是现在面临新的瓶颈，比如国际贸易环境也开始紧张，中国的内需也需要拉动起来。我国14亿人口中有近半还在农村，要是按照农村户口统计，甚至有三分之二还在农村。现在到了解决这个问题的阶段，要解决城乡二元结构和城乡差距的问题。

2018年2月4日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》作为“中央一号文件”正式对外公布。根据文件部署，我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。进一步放开宅基地政策是促进我国经济社会改革的重大决策。这次改革势必带来深远影响，一个新的难得的改革红利机遇期将随之到来。

由于宅基地关系到住有所居，关系到广大农民的切身利益与获得感，因而此次宅基地“三权分置”获得了各界广泛关注。此前我们先后经历土地联产承包责任制、城镇住房制度改革以及加入WTO三次大的改革红利机遇期。此次宅基地的“三权分置”改革将使中国面临又一个10年一次的改革红利机遇。关于宅基地的改革不但可以实现农村闲置宅基地的集约利用，促进新型城镇化建设，推动城乡双向流动，还将有助于农村留守儿童留守老人等一系列社会问题的解决并有望成为我国未来十年经济发展的新动力，从而释放出巨大的改革红利。

能不能把宅基地流转限制放开？就像原来城里人住的房子是单位分配的，后来可以买卖交易一样。我认为这能解决现在极大浪费和极不平衡的情况。当前我国城市常住人口与户籍人口还存在巨大的数差。据统计2017年北京市常住人口为2170万，其中外来人口822万。改革前沿的深圳市1252万人口中有近848万为外来非户籍人口。而这些外来人口中大多来自农村，其中80后90后一代有很大比例是随着父母在城市里长大，已经适应了城市生活无法再回到农村了。宅基地的改革让农村人与城里人一样获得宅基地的使用权、处置权，获得土地流转升值的财产价值不但可以提供给一部分人购房的初始资金，同时也可以借此消化城市的大量房地产库存，盘活房地产市场。

放开农村宅基地流转可以极大地促进内需，解决留守老人和儿童问题。近年来，我国经济面临较大下行压力。2017年末，我国有8.13亿城镇人口，城镇化率为58.52%。这与发达经济体80%的城镇化率相比还有很大的提升空间。假设有1亿农村人口变为城镇人口，则有望再释放1/4人口的消费能力，刺激经济增长。同时，根据统计，2017年，我国在义务教育阶段有2300万左右的留守儿童。此外广大的农村还有亿计的留守老人。这都是中国社会面临的巨大问题。放开农村宅基地流转，推动农村人口落户城镇，享受城镇教育、医疗服务，则可以有效解决我国农村留守老人和儿童问题。

陈全生：留守儿童最大问题还不是吃和穿，爷爷奶奶都会心疼孩子的。而是情感交流能力受阻，妈妈抱抱亲亲、爸爸打两下，这些都是情感交流，这是爷爷奶奶无法替代的。情感交流受阻会导致人孤僻，对外界社会是独立的，没有安全感，形成孤僻性格和对社会隔绝的状态会使人极易成为恐怖分子的后备力量。这些人进城以后和中国城市里最底层的平民矛盾最大，竞争同样的工作，这问题要妥善解决。

百姓资产多在房产，大幅下跌恐成问题

主持人：根据中国家庭金融调查（CHFS）和美国消费者金融调查（SCF）数据，中国家庭的房产在总资产中占比高达6g%，美国仅为36%。有专家认为，中国老百姓的金融知识水平和发达国家比起来仅仅是初中生的水平，而发达国家则是大学生水平，差距非常大。面对这样的情况，我们中国的老百姓应当怎样客观地看待房地产问题？

仇保兴：中国老百姓的资产，到底房产在里面占多少比例呢？我们中国跟美国比，中国老百姓的千万富翁，其实有75%的资产在房产里，如果是美国的千万富翁可能只有30%左右的资产在房产里而。这个和你上面说的数字略有不同，主要是所指的人群不同。中国老百姓的资产大部分都是在房产里面的，是国际上房产的资产属性最高的国家之一。所以这样一来，我们很多调控工具都应该受到一些制约，如果房价出现大幅度的下跌，那就成问题了。

陈全生：在房地产问题中，房产公司是房产公司，地产公司是地产公司，是两种不同的公司，我们给弄成了一种，带来的问题就是忽略了地产公司应该具备的管理功能。因为房子新建成是价值最高的，随着使用折旧每天价值应该都在下降，等到有一天塌了就是零了。现在，地的价值随着房子价格往上走了，房子塌了，再盖房子地比原来还贵，因此，对地产公司的税收应该是逐年上升，而对房地产公司的税收应该是慢慢下降的，这两种是截然不同的。

仇保兴：在城镇化加上商品房的推进方面，其实我们已经取得了巨大成功，但是同时也进入了一个误区，就是片面学了香港模式，中国的城镇化相当于一个全民入股的股份制公司，那么在超大规模城市有了房子，你入股了，你的估值大大上来了。炒房的人一刷十几套房子，利用高杠杆占了大股，农民来不及进去，就没股份，后来股份制公司随着城镇化进程越来越值钱了，财富分配越來越不均衡。我国城镇化学了香港制度以后就带来了初次分配和后来财富暴涨之间严重不平衡，这个不平衡其实到现在为止都很难处理解决，办法就是下一步的长远调控手段，房子是用来住的，不是用来炒的。现在普遍炒房，如果制止不住，这是非常严重的问题。

陈全生：房子本身是一个大额产品，是长期的产品，本身就具有升值和贬值的可能，所以就是具有炒作功能，不承认这个性质是不承认市场规律。现在可以说不炒，但是不能否认它具有这个性质。否认这个性质将来一定会出问题。

利用消费税、空置税等调控楼市

主持人：：房住不炒基调下，楼市调控力度越来越严格，调控范围也越来越广，长效机制下，哪些调控措施更深入人心呢？

仇保兴：房地产税一旦操作不慎，75%财产就没了。这个问题不解决是最大的分配问题，最大的不公问题，而且涉及当代财富和隔代财富转移问题。

这些东西我们已经研究两年了，对这个问题都考虑过。宅基地是有次序放开，各方面最理想的是现在不出台房产税：

第一，消费税。房价上涨控制不住的时候，你买第二套房子加15%，第三套房子加20%，中国人到欧盟买房子就是这个办法，最多可以加到40%。香港一出台消费税，大陆人买房子积极陆就下降了，主要涉及初次炒房的人，立竿见影。

第二，空置税。北欧国家考虑到住房是最大财富，空置对社会资本是不公正的事情，所以北欧的房子没有空置。征收空置税不会伤及大众的利益，老百姓没什么意见。现在电表也好统计，都是电子化的。

第三，流转增值税。房子买来100万，之后变成300万卖出，增值部分不是你个人财富，国家可以拿走30%或者更高，这样也可以打击一少部分人。这三个税可以陆陆续续交叉使用，或者让地方政府出台，或者相继出台，打击面不大。

第四，物业税。物业是你的财产，这收费标准该怎么定？这个税就跟房产70年到期有关系，前面三个应该先出台再来研究。

陈全生：在我看来，房地产调控不是调整政策而是要调整思路。有房住是有房住，有住房是有住房，所以应该有两大市场，一个是买卖市场，一个是租赁市场。但是之前我们只发展买卖市场，包括经济适用房、安届房、低价房等，都是让大家买的房子。而真正让大家租的房子没有，有房住不一定要有住房，所以现在要大力发展租赁市场。

房子应该限卖，你买了就卖，是种投机行为，需要打击。怎么打击呢？就是对投机最凶的行为打击最狠。所以我以前提了一个数，比如说买了房子一年内卖出的，差价95%国家收走，两年卖出的85%收走，三年卖出的75%，五年以后就不对差价征税。首先要锁定投机者，然后狠狠打击。用这种方式，也可以释放刚需。

允许买，又不让卖，那总得给人一条出路啊，所以可以奖励出租。比如，你把房子租出去，租金所得税全免，你租给贫困的人，还可以减免其他所得税。这样就可以让一部分有房子的人，获得财产性收入，利用这一部分钱给另外一部分人解决住房问题。如果有人买了房子，不卖也不租，让其闲置，怎么办？我认为，对闲置住房可以罚款。德国战后出台法律，房屋闲置三个月，不仅要罚款，还要拘留房屋所有者;房子闲置七年，就收归地方政府所有。

但是中国现在允许房产的闲置。房子闲置是双重闲置，一是房子的闲置，二是土地的闲置。所以把住房的租赁市场真正建立起来，是非常重要的一件事情。

王辉耀：20世纪90年代城里人分的房子都可以有产权，宅基地为什么不可以？从公平角度，从土地不能闲置的角度，从城镇化的角度出发，我认为，宅基地流转能支撑下一个40年的繁荣。当然宅基地改革也并非一蹴而就，在改革过程中也需要做好预案，防止出现改革初期造成混乱和不利影响。我认为可以考虑设置专门的土地基层出让金管理部门和监督部门，设指导价格，防止宅基地被炒作。具体可以采用以下措施：

首先，保持土地集体所有制不变，赋予集体所有土地与国有土地同等的上市流通权限。现在的宅基地是无偿使用、划拨，类似于20世纪90年代前的城镇住房由单位和国家提供的形式。土地是供给有限商品，无法持续地为农村人口分配宅基地，应当让拥有宅基地的农村人口承担土地使用权成本。将来的农村宅基地市场化，可以先过渡到由集体、个人共同承担住房成本（这种情况下，宅基地流转获得的收益两者共同持有），到最后发展为类似当前较为成熟的城镇化住房制度，即规定农村宅基地土地仍為集体所有，但使用权可以按照市场供需确定价格后流转;集体所有制土地上市流转，要缴纳一定的土地出让金后，才能拥有使用权。可以参照物权法对城镇住房用地的规定，农村土地所有制同样具有70年产权，与城镇住房同等待遇。以此允许城镇资本购买宅基地;取消之前集体所有制土地只能卖给农村的规定。

其次，可以设置专门的土地基层出让金管理部门和监督部门。土地出让金作为农村集体所有，可以由农村集体经济组织/村民委员会，或乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。但是宅基地放开后，集体土地收入会急剧增加，需要设置专门的出让金管理部门，让专业资金管理人才来管理。由于集体所有制的特殊性，政府部门不宜直接参与，而可以派出专业人才帮扶，并作为监督机构保障资金安全。

第三，建议设置指导价格、成立宅基地土地管理部门。农村宅基地与粮食安全息息相关，完全按照市场规则，一旦市场失灵，偏离正常价格，导致农村劳动力迅速流失，将直接影响短期内的粮食产量。需要设置制度，如短期内，可以设置宅基地价格指导价，先转移一部分已经在城市生活、定居，但没有城市固定住房或户籍的农村人口进城;长期内，可以尽快提高农业规模化发展，将农业从业人员收入先提高上来，让农业与城镇其他产业同样具有高利润率和吸引力。