日本政府与国立大学治理关系的重构及启示

韩烨

摘   要：大学治理体系保证大学办学目标与理念的实现，它是建立现代大学制度的基石。政府作为主要宏观调控者，在大学治理中发挥着不可或缺的作用。2004年，日本国立大学率先完成了法人化改革，政府职能逐步由全面管制向指导、监督转变。2016年，日本创设指定国立大学法人制度，进一步推动了国立大学的法人化改革，鼓励大学持续开展世界高水平的教育研究活动，并在管理运营与财政方面享有更多自主权。政府与大学通过关系重构，逐步完善相关法规、组织、财政、评价等体系，努力把握双方平衡的治理关系。这种关系模式所带来的经验和新问题值得进一步思考。

关键词：日本政府 国立大学 治理关系 重构

大学的发展与国家的发展紧密相连。大学不仅具有促进人类认识世界、改变世界的功能，也肩负着履行社会责任的使命。反之，国家出台政策为学校的建设提供了指导和支持，其发展同样受到大学教育的影响。如今，科技的日新月异和全球化的迅猛发展，使得大学为寻求突破创新，在对国家财政的依赖日益加深的同时，也对自身独立性、自主权的需求不断加强。尤其是大学的运营、经费、质量评价体系的转变，促使日本国立大学传统的基石受到巨大的挑战和动摇。因此，对于日本政府来说，如何重新定位与大学的治理关系，如何统筹大学资源配置以更好地发挥政府职能等问题深深影响着其高等教育的发展进程。

一、日本政府与国立大学

治理关系的转变历程

（一）大学自治的历史逻辑：“管制”与“自治”的纠葛

日本的政校关系，源于大學自治的理念，至今仍受到德国大学历史文化的深远影响。二战后初期，由于美国占领与管制，日本在民主化管理思想的指导下，学术自由受到重视。由此，在宪法里对教育的规定仍以“德国大学教授会的自治理念和美国对学问自由的保障”来解读[1]。可以说，拥有绝对话语权的大学教授会，作为大学内部治理组织的主体，占据着连政府都难以企及的地位。为此，日本的国立大学长时间在政府的管制与学校的自治中抗衡。

其中，文部科学省是与大学有最直接、最密切关系的政府部门，其主要负责统筹日本的教育、科技、文化、体育等行政事务。以往按照日本执政党的指示，文部科学省负责制订、审批各类教育政策，曾被多名学者定位为“被政治化的官府”。之后，文部科学省逐步摆脱执政党的管制及其从属地位，强化其自主制定教育政策的职能，作为具有自立性的政府机构而存在。尤其在办学设置、管理运营、财政支持等方面，文部科学省牢牢把握着对国立大学的管理权。

（二）国立大学法人化改革：由“管制”向“合作”转变

20世纪初，文部科学省内设若干教育司局、审议会、政策研究所、地方分局等政府部门，主要负责制定各类教育政策与标准，履行对大学的监察职能，调整全国学校教育计划，给予大学教学运营指导建议，并提供相关经济支援。随着2004年国立大学法人化改革，大学的决策组织由“知识共同体”向“经营共同体”转变。教授会成员不再身兼教育研究与行政事务的双重职务，他们专注于教学研究，在教育研究评议方面发挥更多优势。按照法人化规定，每所国立大学实行“一大学一法人”的校长负责制。设立的理事会，与经营协议会、教育研究评议会共同作为国立大学治理的主体。以往在大学办学和财政拨款中表现为中央集权的文部科学省，也逐步脱下全面管制的外衣，以“合作伙伴”的姿态，维护着与大学的治理关系。随着改革中政府职能的转变，国立大学的治理体系实现了主体明确化、结构条理化、社会活跃化、运营效率化、管理法制化的发展。

（三）创设指定国立大学法人制度：以建设世界最高水平大学为目标

近几年，文部科学省不仅重视高等教育的行政、财政，更对大学如何提高教育质量、促进国际化发展、完善社会服务功能方面发挥着重要作用。为了鼓励各大学开展世界最高水平的教育研究活动，培养具有国际视野的复合型人才，文部科学省于2016年创建了指定国立大学法人制度，即公开招募指定国立大学法人，要求申报的国立大学在研究能力、社会协作、国际合作三方面具备国内最高水平。根据国立大学法人评价委员会的建议，由文部科学大臣认定指定国立大学法人。当选的国立大学将成为日本政府的重点支援对象，在成果运用经费、研究人员待遇、大学资产创收等方面享有更多自主权。此外，国立大学法人评价委员会的委员，还可由外国人士担任。截至2018年，指定国立大学法人制度已遴选出东京大学、东京工业大学、名古屋大学等6所国立大学。[2]

二、日本政校治理关系重构的主要特征

文部科学省作为政府教育部门，对国立大学治理的介入主要体现在政策制定、人事制度、管理运营、资金支持、大学评价等方面。法人化改革后，文部科学省放宽了百年来对大学传统管理模式的限制，政府职能由原来的“统制”向“指导、监督”的方向转变，大学内部的管理方式也由原来教授会的“下意上达”式向校长的“上意下达”式转变。

（一）不断优化的法律法规体系

政府对治理体系法制建设的推进，主要体现在文部科学省内部审议会对各类大学改革议题进行讨论，由省厅制定相关省令、告示，其部分提案形成法律并由国会最终确立等方面。目前，与大学管理运营相关的法律有《国立大学法人法》《地方独立行政法人法》《私立学校法》，与办学相关的法律有《学校教育法》《大学设置标准》等，其对大学治理结构的层级职责以及教学方面的行政关系做了规定。在大学不断发展的过程中，这些法律通过政府部门相关审议会的反复研讨而得以制定，后又不断被修订，从而形成大学治理体系的法律基础与坚实保障。

文部科学省在制定《国立大学法人法》等一系列相关政策法规的同时，还明确要求每所大学都要制定符合自身发展定位，融入自主性建设的发展目标与大学章程。这是政府颁布大学治理相关适用法规的进一步体现与完善。当然，每所大学章程的具体内容并非长期固定不变，而是随着各自大学改革、内部治理结构的优化发展不断更新。大学章程的制定与建设，进一步明确了政府与大学的治理责任关系，使自主办学在大学治理的实践中有章可循、有法可依。大学被赋予自主权的同时，也要求其对管理制度的外部评价有说明责任及自我规范的责任。

（二）逐步扩大的大学运营决策权

1.学院及学科设置由“审批”向“登记”转变

在大学及其专业的设置方面，国立大学严格按照《国立大学法人法》《大学设置标准》及其他相关规定来执行，文部科学省作为建设者具有设置权和审批权。根据《学校教育法》中公示的专业目录，尽管大学可在现有学位类别及专业领域范围内进行学科的个性化设置，但这种设置连同授予学位、专业类别的设置或废止一律需要文部科学省的审批。为了促进校际的自由竞争，文部科学省于2006年放宽了对公私立大学的限制，在大学不改变授予学位和专业的前提下，伴随产生的学院、学科设置的变更手续，由以往的文部科学省审批向登记转变。

2.大学内部结构的高度自治

通过国立大学法人化改革，政府与国立大学的治理关系发生了根本性转变。一是为确保大学的自律运营，各国立大学被赋予独立的法人资格;二是导入民间的经营方法，要求各国立大学成立理事会、经营协议会、教育研究评议会，形成对大学重要事项、运营管理、教育研究等负有全责的基本内部治理结构;三是修订相关法律，强化了副校长作为教育研究评议会成员所具有的处理教研方面的校务职责，规定了半数以上的经营协议会成员须为校外委员，并明确了教授会承担教学科研团体的角色定位;四是导入6年为一周期的中期目标评价，谋求教育研究的活性化与运营的效率化。大学通过落实主体责任制，明确组织权责关系，加强社会参与管理，提高运营效率，拥有了更多的自主管理权。

3.人事任免权的保留与下放

法人化改革后，大学的人事制度也发生了巨大改变，文部科学省對大学人事任免权的保留与下放表现在以下几方面。第一，保留对大学校长的最终任命权。大学校长的选聘通过校内校长选任会议评审，由大学提出本校候选代表，最终由文部科学省综合评价并任命。但大学的理事、教职员、其他干部的任命权则均归属于校长。第二，文部科学省对两名大学监事有任命权。监事一职是法人化后，在新的大学治理结构中扮演监察角色的校外人员，其人事关系并不归大学所属。监事按照文部科学省指示，对大学的管理运营履行监督、呈报的职责。第三，大学教师的身份由原来的国家公务员转为非公务员，这也意味着教师的人事任命权从政府管理部门移交至校长的手中。第四，加强了大学人事任免的自由度。法人化后，文部科学省对大学实行教师任期制，采取劳动收入按业绩分配以及提高外国人管理岗位的录用比例等措施。

（三）不断加强的财政自由度

法人化改革前，国立大学的财政经费由政府承担。文部科学省根据国立学校特别会计制度，以积算校费的形式将核算后的金额拨至各国立大学。这些经费用于大学设施建设、配备实验器材以及发放编制内大学教职员的薪酬。然而，诸如校医院、博物馆、植物园等大学附属机构的收益和学生缴纳的学杂费等来自大学自身收入的部分，不能直接作为大学的财源自行存储或使用，统一上缴给政府后重新参与大学财政分配[3]。然而，政府并未对所有大学采取相同的分配标准，而是对旧帝国大学一类综合性、研究型大学的核算分配给予重点性倾斜。法人化改革后，文部科学省对国立大学的财政性经费提供了更多支持，同时放宽了对资金筹措的限制。

1.为大学运营提供必要的财政支持

为了活跃大学的教育研究，使其能够自主自律地发展，文部科学省在法人化改革中废除了积算校费制与国立学校特别会计，采用了运营费交付金制度，以补充各校的收支不足。文部科学省对大学财政经费的支出，占据国立大学总财源近50%，且以运营费交付金为主，包括设施费补助金、科学研究费补助金、大学改革推进补助金、受托研究经费、研究基地形成补助金，其额度由大学各自提出的中期计划与年度计划进行独立的预算核定[4]。同时，为了减少国家财政亏损，提高大学自筹外部资金的积极性，文部科学省还通过计算效率化系数，实施运营费交付金逐年递减的政策。这不仅提高了大学财政分配的自由度，而且政府仍保留对其经费支援与财政监管的职责。

此外，文部科学省取消了“以往学费作为大学的重要财源需向政府如数上缴”的规定，设定大学的学费、入学赞助费、入学审查费的收费标准。规定各大学须在收费标准额的一定范围内，收取学费、入学赞助费及入学检查费。每个年度文部科学省会调查各国立大学的收费情况，并对违规大学予以公示。

2.为大学发展提供一定的竞争性资金

政府对大学的财政分配逐渐向“成果主义”过渡。根据大学对教育、研究、社会贡献等的业绩表现，政府采用招标的形式，为中标的大学提供相应经费支持。例如，提供运营费交付金中的“特别教育研究竞争经费”。政府还以公开募集、竞争的方式，为国公私立大学提供资金。例如，对列入重点化建设的研究生院校提供研究竞争资金，对优秀或有特色的教育改革项目给予专项资金等。法人化后的部分国立大学也像私立大学一样可以从民间金融机构筹措外部资金以补充财源，但这种筹措方式并非随意进行，必须要得到政府及财务大臣的批准。在大学财政拨款制度中，虽然文部科学省的管制职能不断弱化，但政府对于参与资金分配，促使大学实现竞争性发展的引导力与决策力显而易见。

实际上，除了文部科学省以外，厚生劳动省、农林水产省、国土交通省等其他非教育行政部门也纷纷参与到大学的财政资金分配中，政府部门的多方合作得到进一步加强。这些省厅机构主要参与提供大学竞争资金以及对财务融资资金的管制。至此，政府对大学财政分配的职责，由原来的全面管制向指导、支援的职能转换，同时参与大学财政分配的行政部门也愈加多元。

3.为高水平大学发展放宽社会资金限制

国立大学法人化改革，使部分政府职能实现放权的同时，在一定程度上也削弱了以往教授治学对学术发展活力所起的积极作用。为了进一步提升教育研究水平，激发大学办学活力，2016年以来，指定国立大学法人制度为大学更好地开展世界最高水准的教育研究活动，提供了更多支持。根据指定国立大学法人制度，符合相关规定且在文部科学大臣的认可下，允许指定国立大学法人根据办学需要，对所属土地进行出借;允许指定国立大学法人使用储备金开展安全、有效的业务活动;允许大学在一定范围内将营利性创收（非公经费）作为金融商品（股票除外）使用，并可将资金交于金融机构托管[5];为确保世界最高水平教育科研活动的开展，要求大学提供能留住国际性、顶尖工作人才的待遇。

（四）不断健全的大学治理评价体系

日本的大学评价主要指国立大学法人评价委员会的评价、第三方评价、大学自我评价。这三种类型的评价实施主体有别，评价内容相互关联。随着《国立大学法人法》的实施，国立大学法人评价的导入呼之欲出。政府所发挥的主体评价职能表现在以下几方面。

1.基于目标管理的国立大学法人评价

文部科学大臣为国立大学法人制定中期目标，即6年为一期的改善目标，涉及改善业务运营效率与财务状况、提供自我评价与提高教育研究质量等诸多事项。文部科学省设立的国立大学法人评价委员会，对国立大学法人中期目标的业绩进行年度评价，因而国立大学法人评价又叫做中期评价。国立大学法人评价委员会根据大学提交的自评材料，对管理运营、财务状况等非教育研究方面实施直接评估，其他方面则委托第三方评价机构实施间接评价。

文部科学省评估大学中期计划的可行性，并实施中期评价，反馈评价结果。国立大学法人评价制度的设计主要以计划、实施、检查、行动（Plan， Do， Check， Action）四个环节为周期。首先，大学根据文部科学省提出的中期目标制定符合自身发展的中期计划（包括年度计划），在得到文部科学大臣对计划可行性的认可后实施整改，并接受政府的考查评价，最终根据其评价结果与意见反馈进行下一期计划的制定[6]。当前，国立大学法人评价已进入第三期的中期评价期。

2.促进多元主体参与的评价机制

大学评价不仅由文部科学省主导，还有总务省等其他非教育行政部门共同参与监督和指导。文部科学省将评价结果通知给总务省的“政策评价·独立行政法人评价委员会”，该委员会向国立大学法人评价委员会做出意见反馈。同时，国立大学法人评价委员会在改善业务运营方面给予国立大学相关指导。2016年，在指定国立大学法人制度中，允许任命外籍专家为国立大学法人评价委员会的委员。同时，规定外籍委员不能作为委员会代表，且人数不超过评价委员会委员总数的1/5。

在实施第三方评价过程中，政府部门虽不直接主导，却依然扮演着重要角色。一是第三方认证评价机构的设立均需文部科学大臣的授权，且规定日本所有大学都有义务接受由已授权的认证评价机构所实施的定期评价;二是政府部门委托第三方评价机构共同协助实施中期评价，如国立大学法人评价委员会委托“大学评价·学位授予机构”对各国立大学的教育研究情况进行中期评价;三是文部科学省尊重第三方评价结果，在参考该结果的基础上，将最终评价结果对外公开。

3.评价标准及其结果的公开化

无论是国立大学法人评价还是第三方评价，都将评价结果作为国立大学基础业务活动的业绩，最终反映在政府对大学的财政分配上。同时，大学财务的改善情况也被作为国立大学中期评价内容中的一项重要指标。政府部门在参与大学评价制度中所呈现的内容全面性、信息公开性、结果反馈性的特征，为构建合理的大学治理结构发挥了促进和保障的作用。

指定国立大学法人的申请条件如表1所示，申报大学在研究能力、社会协作、国际合作三个领域下的各项要素中，所取得的成果均需满足至少1项排名全国前十。评价结果的参考出处来自国立大学法人的财务报表、文部科学省官方网站、国家级论文期刊等[7]。很多国立大学在申报时就可根据公示的参考标准及其来源进行逐一的自我排查。经过书面审核、意见听取、现场考察三个环节，由国立大学法人评价委员会评出指定国立大学法人，并将结果进行公示。

三、结语与启示

（一）日本政府与大学治理关系面临的难题

日本政府与大学治理的关系，通过法人化改革与指定国立大学法人制度得以進一步明确和完善。随着改革中政府职能的转变，国立大学的治理体系实现了主体明确化、结构条理化、社会活跃化、运营效率化、管理法制化的发展。然而，这种关系模式仍存在一些问题尚待解决。

在管理运营方面，文部科学省的权力下放使得国立大学拥有更多的自主权。然而，大学决策机构与学术组织间的沟通协作并不顺畅。这种现象容易导致教育研究评议会、教授会的工作重心和出发点并非为大学管理运营的效率服务，而大学的管理运营也容易脱离教育研究的实际发展需要。因此，若以大学的发展为统一出发点，大学内部各组织应更好地统一协调，旨在达成大学运营与教研相互尊重、相得益彰的管理运营共识。

在财政拨款方面，运营费交付金制度为大学治理的合理化、社会贡献活动的活跃化带来了可观的效果，但“减金”这一举措使得多所大学因设施、支援体制建设等经费不足而提出不满。尽管同时导入了自由竞争资金制度以及指定国立大学法人制度用于扶持大学财政，但在一定程度上会加重两极分化，促使资金向高水平大学倾斜，导致中小型大学陷入经营困境。国立大学依然在很大程度上要依托政府的资金办学，而如何重新调整资金分配比例，扶持中小型国立大学同样值得关注。

在大学评价方面，政府对大学评价实施手续的繁琐要求，使评价的真正意义和效果大打折扣。并且，目前评价实施的真实性过于依赖大学的自我评价，而作为自我评价相关依据的大学章程，也呈现出高度的相似性，缺乏一定的办学特色。为此，各方需要积极探索进一步建立健全评价机制的方法。

（二）对我国政府与大学治理关系的启示

我国的大学治理模式同样具有中央集权制特点。无论是日本的先进经验还是存在的问题，对于完善我国政府与大学的治理关系，改革大学治理模式具有一定的借鉴与启示意义。

第一，全面推进依法治校，加快大学章程的特色化制定。依法治校是大学改革发展的基础，通过制定大学章程，明确高校、政府、社会之间的权利与责任，有利于形成我国政府监督调控、社会参与支持、大学有效自治的良性互动关系。在加快我国高校建章立制的过程中，也要避免日本大学章程制定中出现的趋同性问题。为此，高校要树立特色办学理念，打造个性化人才培养模式，坚持适合学校发展、适应社会发展的办学道路。

第二，构建管理者权责分明、相互协作的高校治理结构。与日本政府参与大学治理的模式不同，我国高校的党委领导是政府部门直接参与大学治理的重要体现。其中，厘清并明确高校校长与党委的权责，是正确处理政府部门与高校内部治理关系的重要前提。在此基础上，高校应完善党领导下的校长负责制，达成政府意识形态下的大学治理共识，进一步建立健全行政机构与学术机构的协调发展机制，使大学治理模式不脱离于教学研究发展的实际需求。

第三，调整政府资金的投入分配力度。日本政府对大学的资金分配经验告诉我们，自由竞争资金制度的导入有利于高校发展自主创新，尤其要加大对高校管理体制改革、教育教学发展的经费投入力度。重视高校的国际化发展及其合作，鼓励高水平双一流大学拥有更多经费自主权，实施多元化的人才培养模式。同时，也要避免行政权力中心化导致的教育资源集中分配这一结果，要注重地方高校的特色发展。

第四，建立健全大学治理的监督评估机制。为了防止大学评价制度流于形式，要借鉴日本大学评价制度的建设经验，既要切实落实政府主导的大学评价制度，也要加快建立第三方评价体系;既要扩大评估领域、类别和等级，也要改变参评高校因评估准备工作而消耗大量时间精力的考察方式;既要保证评估结果的真实性、公开性、全面性，也要及时公示评价标准与结果，构建完整的评估与再评估体系，以保障大学实现健康、全面、可持续的发展。

参考文献：

[1]解説教育六法編集委員会.解説教育六法（平成22年版）[M].東京：三省堂，2010：22.

[2]文部科学省.第3期中期目標期間における指定国立大学法人の追加指定について[EB/OL].http：//www.mext.go.jp/b_menu/houdou/30/10/1410263.htm，2019-04-15.

[3]金子元久.日本国立大学法人治理结构改革实践[J].中国机构改革与管理，2013（Z1）：37-38.

[4]王軼玮.法人化改革下日本国立大学财政转型的分析与启示[J].中国人民大学教育学刊，2017（4）：141-142.

[5]文部科学省.国立大学法人法の一部を改正する法律（新旧対照表）[EB/OL].http：//www.mext.go.jp/b_menu/houan/kakutei/detail/__icsFiles/afieldfile/2016/09/02/1374391_03.pdf，2019-04-15.

[6]吕光洙，姜华，王蒙.日本大学治理改革——PDCA在国立大学法人评价中的应用[J].现代教育管理，2017（12）：114-115.

[7]文部科学省.第3期中期目標期間における指定国立大学法人の公募について（通知）[EB/OL].http：//www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/__icsFiles/afieldfile/2017/02/23/1380303.pdf，2019-04-15.

编辑 吕伊雯   校对 徐玲玲