PPP项目政府隐性债务风险的审计路径研究

◆徐庆阳 方 桦/南京审计大学

当前，管控地方政府隐性债务、防范化解隐性债务风险已经成为我国经济工作中的重点任务，随着PPP 项目应用推广，PPP项目过热投资、不规范投资等泛化异化问题日益突出，导致其与融资平台债务、补充抵押贷款成为政府隐性债务的三大集散地，给政府预算管理与债务管理带来挑战。2018年，中央审计委员会成立，中国审计事业步入新时期，政府审计兼具独立性、专业性与权威性，因而政府审计更加有能力且有义务落实中央审计委员会第一次会议中“加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度”的要求，以风险为抓手防控PPP 项目政府隐性债务风险，推动PPP 项目政府债务管控政策落地，促进实现PPP 模式回归“实现公共产品提质增效”的本源。

一、PPP项目政府隐性债务风险ISM-ANP-Fuzzy集成评价

笔者梳理了2014年至2018年期间共计34 项中央层面与PPP项目、政府债务相关的政策依据，分析可得，违规型隐性债务是PPP 模式下政府隐性债务管控的重点与难点，基于PPP 项目的政策关联性与隐性债务的财政根源性，本文以政策为参考，以违规型财政支出为研究核心，梳理PPP 项目中违规财政支出责任，作为PPP 项目政府隐性债务基本风险因子，并辅以德尔菲专家问卷调研法进一步筛选风险因子，构建了PPP 项目政府隐性债务风险体系（见表1）。

（一）ISM模型构建——确定风险因子间影响关系

解释结构模型法（ISM）可利用有向图与矩阵求出系统各要素间直接或间接的驱动及依赖关系，厘清系统层次与关系。通过向政府部门、咨询机构、建设单位等PPP 领域资深专家发放问卷，用“1”表示风险因子间Di存在影响关系，“0”则反之，根据问卷结果构建邻接矩阵A=(aij)13×13，并以此矩阵为基础，通过Matlab软件计算得出可达矩阵。

可达矩阵中Di可到达的要素构成可达集合R(Di)，而可到达Di的要素构成的集合为先行集合Q(Di)，当Di满足条件R(Di)∩Q(Di)=R(Di)时，Di为系统第一级元素。除去第一级元素后，如此反复，可将系统内元素悉数归级（见图1）。

（二）ANP模型构建——确定风险因子权重

确定各风险因子间存在依存关系后，可选择网络层次分析法(ANP)确定因子间权重，其更适用于各因子相互依存的系统。根据ISM 模型中各因子影响关系，设计PPP 项目政府债务风险因子相对重要性问卷进行专家调研，对关联风险因子间优势度进行两两对比，并按1～9 对重要性程度赋值，构造判断矩阵，并要求矩阵通过一致性检验。将问卷结果整合输入超级决策软件Super Decision，得到极限超矩阵，即各风险因子权重=(0.0714 0.0014 0.0374 0.0779 0.0092 0.1370 0.3075 0.0007 0.2250 0.0123 0.0203 0.0238 0.0760)。

（三）Fuzzy综合评价——确定风险因子综合风险度

以ANP 模型得到的权重构建权重向量集G={G1，G2，…，G13}，邀请专家对风险因子进行风险等级评价，构造评价集V= {高风险，较高风险，中等风险，较低风险，低风险}={5，4，3，2，1}。整理问卷结果，根据权重向量集G 与风险评价等级模糊关系矩阵R计算评价矩阵Mi，再根据最大隶属度原则确定各因子风险等级，同时计算模糊综合评价结果S=VT·M，根据评价结果确定风险因子风险度排序，可得PPP项目政府隐性债务风险综合评价结果（见表2）。

图1 PPP项目政府隐性债务ISM模型图

表2 PPP项目政府隐性债务风险综合评价结果表

二、PPP项目政府隐性债务风险的审计监督路径构建

根据上述ISM-ANP-Fuzzy综合评价结果，可提炼出三类关键风险因子：（1）核心风险因子：违规承诺、风险分担合理性、回购安排与明股实债位列风险评价值前四，且风险等级均较高，在整体系统中处于核心地位，应适当关注。（2）驱动型风险因子：违规担保风险与社会资本方主体风险为底层风险源，对其他风险因子具有较强驱动性，应采取措施避免风险传导、从源头管控其影响力。（3）依赖型风险因子：两评合规性在ISM体系中为表层风险因子，对政府隐性债务风险具有直接作用，故需注意风险控制，以降低政府隐性债务风险。

开展PPP 项目政府隐性债务审计的目标在于防范化解PPP项目中隐性债务风险，故应以审计目标为核心，以三类关键风险因子为抓手，从审计时点、审计标准、审计重点与审计建议四个维度构建审计路径（见图2），从风险根源防控与化解PPP项目中隐性债务风险。

（一）审计时点——以风险为抓手，判断关键介入时点

PPP 项目合作期限一般为20～30年，相比于传统公共投资项目具有显著长期性，难以对项目开展全过程跟踪审计，因此需锚定项目中关键风险点，以风险为导向开展审计工作。PPP项目包含识别、准备、采购、执行和移交五个阶段，结合上述ISM-ANP-Fuzzy 集成评价结果，可设定项目关键审计介入时点，从时间维度确立审计重点。

图2 PPP项目政府隐性债务审计路径

在识别阶段，将物有所值评价和财政承受能力论证作为关键审计时点，重点关注是否按照规定对项目开展“两评”、对数据计算合理性，以保障项目支出的可承受性。在余下四个阶段中，可主要就以下三方面开展审计：第一，关注实施方案与合同文件，确定项目是否按规定制定项目风险分担框架、风险分担是否合理、是否违规承诺或违规担保，防止财政支出责任扩大化；第二，关注资格预审与采购文件，确定社会资本参与方的合规性，防止未转型融资平台等企业参与，保证债务风险隔离；第三，通过分析采购文件、项目公司结构与融资管理，关注资产交割与绩效评价，明晰项目交易结构与融资结构，防范借PPP形式变相举债。

（二）审计依据——以政策为依据，界定违规关键所在

审计依据是审计人员得出审计结论、出具审计意见的关键所在，PPP 项目政府隐性债务的形成更多是源于PPP项目中违规财政支出责任，因此，要厘清项目中隐性债务，需将ISM-ANP-Fuzzy 风险因子体系与审计依据相对应，以政策为标准界定PPP项目中违规财政支出责任与政府隐性债务（见表3）。

（三）审计模式——以预算为核心，构建动态平衡机制

PPP项目政府隐性债务风险的核心在于财政支出责任与地方政府财力间的矛盾，部分PPP 项目财政支出责任未全口径纳入预算管理，导致地方政府财政承受能力论证失效，政府财力难以支撑项目支出责任，由此形成隐性债务。这与风险评价结果相对应，在PPP项目政府隐性债务风险层次结构中，驱动型风险因子是指“社会资本方主体”与“违规担保”，即深层根本风险，需明晰债务主体、管控地方政府财政支出责任、防止融资平台等转移债务，减少或有债务，从根源遏制风险外部化，防止政府隐性债务形成；而依赖型风险因子是指“两评合规性”，为表层直接风险，需通过财政承受能力论证实现全口径预算管理，促进政府财力对PPP项目财政支出责任的全覆盖，保障地方政府的履约能力与财力可持续。

因此，要全面管控地方政府隐性债务，还需从债务根源性与直接性风险着手，构建复合型审计模式，促进实现财政支出责任与地方政府财力动态平衡。具体而言，可将跟踪审计模式与专项审计模式相结合：一方面，通过ISM-ANP-Fuzzy 综合评价结果确定跟踪审计关键审计时间点，实现政府隐性债务风险源头监控与动态审计；另一方面，整合政府隐性债务摸底审计、PPP项目预算执行审计以及PPP项目绩效审计三种专项审计模式，清查项目隐性债务，明确项目支出与绩效挂钩情况，防止项目发生预算外财政支出，从预算管理视角保障政府财力可持续。通过复合型审计模式，管控地方政府财政支出责任，保障政府支付能力，规范预算管理体系，数措并举，以期实现债务风险动态平衡。

表3 PPP项目政府隐性债务审计依据政策一览表

（四）审计重点——以合同为重点，穿透识别实质内容

分析风险评价结果，可以发现PPP项目政府隐性债务关键风险因子主要以合同为载体。以风险载体为根本，将PPP 项目中签署的合同、协议以及政府出具的函等作为PPP 项目政府隐性债务审计的核心对象，将其内容的完善性、条款的合理性与履行的合规性作为审计重点。要判断是否存在回购安排、违规承诺、违规担保和风险分担合理性等隐性债务风险，可执行审阅合同文本、对合同内容及相关政策法规进行比较、对合同条款进行分析等审计步骤；同时还需查阅政府部门、地方党委有关会议记录、纪要及批复等文件材料，对PPP项目参与的各利益关联方进行询问，剖析是否存在“抽屉协议、隐性承诺”等现象。

此外，因“明股实债”主要通过多层嵌套、复杂交易等形式构成，相比之下更为复杂与隐蔽，难以仅通过对审阅合同、挖掘隐性协议等甄别风险，还需秉持“穿透原则”强化对资本金的审查监管，破解表层的股权投资，探明内在债权实质。具体而言，主要可对三个方面进行关注：第一，是否承诺给予社会资本方定期固定收益，或其收益未与绩效挂钩；第二，政府方或其指定实施机构是否与社会资本方签订远期回购股权协议；第三，社会资本方是否参与项目公司经营管理与分红。如此，以合同为重点审计内容，以穿透审计实质股权结构辅之，可有效甄别PPP 项目中政府隐性债务及其风险。