能源行业的社会性监管探析

孟祥虎

[摘要]能源始终是关乎国家经济发展的命脉，能源行业的发展始终是人们关注的重点，在能源监管中，社会性监管则关注能源与其周遭诸多因素共存的问题，主要包括生态环境、行业安全和能源消费者权益保护。然而我国对于能源社会性监管存在立法不完善、监管主体单一不充分、行业标准不规范等问题。针对以上问题，提出完善《能源法》等法律法规、多元化的监督主体以及提高监督能力的建议，以此加强对能源行业的社会性监管，促进能源行业的安全和持续发展。

[关键词]能源;社会性;能源监管;监管能力

[中图分类号]F20

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5918（2019）07-0127-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2019.07.053

[本刊网址]http：//www.hbxb.net

能源作为一种推动国家、社会运转的动力来源，在生产生活中发挥着基础的推动作用，若使之成为促进国家发展和社会进步的中坚力量，需要将能源的开发利用恰到好处，因此随着我国能源领域法律法规相继出台，逐渐意识到能源行业的重要性，只有将能源的开发利用放在突出位置，通过制定完善的法律制度更好地把握能源行业发展命脉，从而体现出能源中流砥柱的作用。

一、能源监管的相关概念

（一）能源及能源监管

能源，全称“能量资源”。可从中获得热能、机械能、电能或核能等各种形式能量的一切自然资源。在被人类开发和利用后，具有了资源属性和商品属性。能源的资源属性在法学领域对于能源鲜少研究，但是能源蕴含的商品属性具有商品的一般属性同时兼具能源的特殊属性，故而一直被法学家所争论。

能源监管是指国家通过法律法规对能源的各个处置环节进行监督和管控以达到纠正市场失灵和保护交易安全的目的。能源监管主要表现为能源监管部门的行政行为，能源行业的监管虽然较其他行业的监管较为严密，但其仍然是处在市场交易的大环境下，重点关注能源行业的国家控制与市场交易之间的矛盾有联系。通过这种能源的监管所期达到的微观目的是能源价值的高效利用和交换价值的最大限度发挥;其宏观目的是保障能源行业的有序健康运转，也即弥补能源市场的缺陷，促进能源行业的发展。

（二）能源监管的分类

对于能源的监管范围较宽泛，按照监管的目的和对象不同进行区分，经济性监管的着眼点在于经济法中的反垄断和反不正当竞争的方向。而社会性监管为本文研究重点，其针对的多为能源有关的保障性监管，主要包括生态环境的和能源行业的安全以及消费者权益的保障等。

二、我国能源社会性监管的现状及不足

（一）我国关于能源监管的立法不完善

法律依据是能源监管的前提和保障，然而在我国现有法律规定中，法律层面缺乏具有普遍效力的基本法，仅有《电力法》《煤炭法》等特别法，自2007年确立《能源法》立法工作以来，《能源法》的出台备受关注，然而十年之后，仍未见其踪影。根据上文所述，能源监管涉及能源的合理开发和高效利用，其对能源行业的发展有重要意义，尤其是能源的社会性监管对于生态保护，行业安全，社会稳定发挥着不可替代的作用。反观我国法律体系，在能源领域，能源的监管的相关法律法规散见于各特别法之中，互相之间不成体系，没有一套完整的监管法律。

（二）行业标准不够规范

行业标准的制定应当规范，行业标准代表了一个行业的技术水平，同时行业标准也是保障生态环境和行业安全的一道重要防线，然而，在我国能源行业标准的制定过程中，有利害关系的能源企业对于某些行业标准制定具有主导权，这就会为某些强势能源企业提供为了自身利益而刻意制定符合其利益的不公平或者低要求的行业标准，获取不正当利益的机会。以石油行业名为：钻井井控装置组合配套、安装调试与维护的行业标准为例，其起草的主要单位是中国石油集团川庆钻探工程有限公司钻采工程技术研究院等。无疑，一线能源开采企业确实能够为制定科学的行业标准提供丰富的实践经验，可以适当参考能源企业的建议，但是标准制定的控制权应当与能源企业相分离以保证制定的科学公正。

（三）能源行业信用体系建设不够健全

我国国家能源局在2016年印发的《能源行业信用体系建设实施意见（2016-2020年）》中提出，到2020年，信用制度和标准体系基本健全，全国统一的能源行业信用信息共享交换平台和“信用能源”网站建设完成并良好运行，建设信用专业人才队伍，全行业的信用意识和信用水平得到显著增强。在建设过程中仍然存在以下问题：

第一，失信的惩罚力度不足以维持信用体系的权威。我国当前的惩罚力度不足，例如实行核准管理的项目，以欺诈、贿赂等不正当手段取得项目核准文件的信用行为，国家能源局将这种行为认定为严重失信，但是对该行为的处罚仅为财产处罚。由此看来处罚力度较轻，不能发挥信用体系的作用，实现社会性监管的最终目的。第二，信用体系的宣传力度不足以提高全行业的信用意识。之所以建设能源行业的信用体系，是因为希望以企业的信誉为出发点，加强能源企业信誉意识。然而当前情况下，对于失信人员的公告仅在出示在相关网站上，对能源企业的信誉并未造成震慑的影响，同时也不能培养普通消费者关注企业信用情况的习惯。第三，对于失信行为，国家能源局以列举方式不能完整涵盖所有失信行为，容易给能源企业投机提供漏洞。根据国家能源局2017年12月发布的《能源行业市场主体信用行为清单（2018版）》可以看出，这种列举使企業开展新的恶意行为有机可乘，因新行为并不在信用行为清单中，无法认定该行为构成失信，进而给予处罚。

三、行业社会性监管的比较研究

（一）美国能源行业的监管

美国能源监管的最主要的特点之一就是政监分离，美国能源主管部门为能源部（DepartmentofEnergy，简称DOE）主要是对能源行业的行政管理工作。美国能源监管部门主要为联邦能源监管委员会（FederalEnergyRegulatoryCommission，简称FERC）主要承担洲际能源行业的监管职责，虽为能源部下属的机构，但FERC却是一个独立机构，负责能源有关的法律及政策实施的监督。这种将管理与监督分离的组织模式，一方面可以保证监督独立高效地发挥其作用，把能源的监督放在突出位置，另一方面可以清晰政府职责，使职责不同的政府工作部门高效运转。

（二）英国能源监管优化

英国拥有丰富的能源资源，但是在20世纪之前，英国的能源行业监管混乱，成效一般并致使能源行业发展缓滞，1997年英国政府开起来能源监管优化项目。英国能源监管的主要部门为天然气和电力市场办公室（OFUEM），该部门为英国贸工部下属单位，但是OFUEM同样是独立于英国政府大臣独立存在工作部门。在监管优化中，英国能源监管采用由政府和企业共同组成监管机构的监管模式。这种监管模式有助于协调政府与能源企业之间的关系，制定符合当下能源行业具体情况的能源政策，加强对能源行业的了解和监督。

（三）德国能源行业协会在能源监督中发挥作用

德国的能源管控部门为德国经济劳动部，主要对垄断，市场失灵及不正当竞争问题进行经济性监管，而能源行业的社会性监管则主要是通过行业协会或其他中介机构与能源企业进行沟通和协调，从而保证政府有关能源的法律和政策得到有效的实施。德国政府认为，政府规制与行业协会的自我管理相结合的监管方式能够有效地对能源行业进行监管。德国能源资源储量较少，尤其是石油天然气等不可再生能源，因此德国能源行业的社会性监管更加注重的是节能及可再生资源的开发。德国一直推行节能减排的政策，希望以此可以降低能源消耗，保护生态环境。

四、国能源行业社会性监管的完善建议

（一）完善我國能源及能源监管方面的法律法规，促进能源法律体系的完善

上文所述，我国至今仍未出台《能源法》，作为能源领域的基本法，其具有重要的领导作用和地位，同时我国仍然欠缺能源监管领域的立法，甚至都没有专门的能源监管的法规及规章。立法是法律实施的前提，是能源监管的前提，因此要加强能源监督领域的立法。

（二）推进多元化的监督与管理体系

在社会性监管视野下，多元的监管主体有利于形成全面完善的监管。

1.行业协会

行业协会作为行业内专业的自发性组织，对于行业的发展具有领导作用，要想发挥行业协会在能源社会性监管的作用，需要加强行业协会以下方面的建设：首先，要突出行业协会的自律性建设，行业协会因为对能源行业情况熟悉，且协会成员均为专业人士，但是因为行业协会工作人员多与行业企业成员存在利害关系，行业协会若要发挥其监管职责，最为重要的是保证自律，只有提高行业协会的自律意识，自觉监管行业，发挥行业协会的作用。其次，提高能源行业协会的法律地位，并使得行业协会的权威性提高。我国能源行业的行业协会，当前看来社会及普通公民对其认知度并不高，那么就需要通过法律授权，或者广泛宣传等方式，让行业协会的作用和职权被广泛了解。最后，发挥行业协会监管作用，需要强制能源企业加入行业协会并接受行业协会的监督。当行业协会拥有监管职责且具有处罚的权力时，能源企业为了躲避监管可能会故意不加入行业协会为了规避这一问题，能源企业在成立之初强制入会，保证行业协会可以全面掌握整个行业所有的成员，方便其监管。

2.新闻媒体

发挥媒体在监督方面的作用同样可以为能源行业的社会性监管提供新的路径，需要注意以下问题：一方面，新闻媒体对于能源行业的监督应当常态化。笔者认为，新闻媒体应当主动承担监督的职责，在能源行业，不仅要关注作为少数的能源事故的发生和处理，更要关注作为大多数的正常运行的能源企业是否符合生产标准是否按照行业标准从事安全生产。另一方面，传媒被认为具有独立性、中立性和公共性，其报道的应当是“真实生活事件”。在对生态环境破坏，能源安全及能源消费者权益受损情况进行报到时，应当遵循客观真实的原则进行报道，这是新闻媒体作为能源行业社会性监管的多元主体之一必须严格遵守的。

（三）完善能源行业信用体系建设，发挥信用体系的监管作用

1.加强失信人员（企业）的惩处力度，提高能源行业信用体系的威慑力。我国正在建立各行业的信用体系，要想发挥信用体系对于行业的监管举足轻重的作用，关键要素就是对失信人员（企业）的惩罚力度。强化能源行业信用体系应当从以下几个方面做起：一方面，应当加强政府与司法部门的联动，多方面加强对失信人员的监管。发挥司法部门的权威性与政府部门的灵活性，更好的监管能源行业企业和个人的信用行为;另一方面，严格限制失信人员的经营行为，以招投标为例，在编写招标文件时就明确限定信用等级，不符合信用标准的企业不得参与招投标，尤其是在国家主持的大型项目上，以此方法来限制企业营利和发展，将会使更多的企业遵守信用，合规从事能源行业各项工作，实现社会性监管的目的。

2.扩大能源行业信用体系的影响范围，加强对能源行业信用体系的宣传力度。能源信用体系当前宣传力度不足，仅在行业内部具有相关的影响，而且在相关网站上的访问寥寥无几。

3.失信行为的法律表达应该由列举式变为列举式与概括式相结合，为可能出现的更多失信行为同样予以规范。我国当前的“清单式”的失信行为，虽然容易对失信行为进行认定，但是不免会致使有些失信行为遗漏在监管的范围之外，采用列举式与概括式相结合的方式，从具象到抽象全面的表述失信行为，保证对于失信行为的界定不会因为时间和技术的进步而失去意义。

（四）提高能源社会性监管的监管能力

监管力度决定了监管的效果，笔者从两个方面探讨如何提升能源监管的能力。一方面，引入更多的专业人士进入监管领域，从专业的角度加强对能源行业的社会性监管。专业人士了解行业的实际情况，对于行业现存和发展面临的问题有清晰深刻的了解，更容易发现企业存在的问题和隐患。另一方面，能源行业的社会性监管上更加注重能源行业与社会等各种因素之间的关系，适当的扩大地方能源监管机关的监管权力，对于能源行业的发展会带来一定的益处。

参考文献：

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