资源型城市转型：破解世界性难题

赵洋

资源型城市转型是一个世界性难题，也是21世纪各国面临的共同挑战。资源型城市因资源而立、因资源而兴，但发展过后则面临着因资源枯竭而困、因资源枯竭而废的困境。随着资源的不断开发利用及日益枯竭，资源型城市发展中存在的产业结构单一、环境污染加剧等矛盾日益凸显，产业结构失衡、经济衰退、失业率攀升等风险不断积累，城市的可持续发展难以维系，转型成为城市发展的必然选择。从本质来看，资源型城市的转型既是一场范围广泛的产业革命，也是一场意义深远的社会变革，转型成败不仅关系到区域经济发展，同时也直接影响到国家能源战略及国民經济的可持续发展。

做好资源型城市的转型，是世界各国都高度重视的问题，也是新时代具有较高价值的研究课题。我国资源型城市自上世纪90年代初开始转型的探索，经过近20年的发展已经初步形成了具有中国特色的、以政府为主导的转型发展之路，但由于资源型城市转型的复杂性和系统性，当前我国近一半的资源型城市面临严重的转型问题。帮助资源型城市克服转型中的困难，既需要立足国情的探索实践，也需要客观理性、借鉴国际经验的系统思考。国际上一些资源型城市成功转型的做法和经验，对于我国资源型城市突破转型困境提供了重要启示。

曾获“世界能源之都”称号的美国休斯顿，通过产业链延伸和拓展，以及建立宇航中心，完成了从单一石油资源型城市向集资本、技术、智力于一体的综合性大都市的转变。图为2018年8月23日，美国副总统彭斯参观位于休斯顿的约翰逊宇航中心并发表讲话。

政府主导模式：欧洲资源型城市的转型

战后，欧洲许多国家和地区的经济得到了迅速恢复与发展，对资源需求的日益增长使得资源开采的力度不断加大，资源型产业曾是这些地区的经济支柱。上世纪70年代以后，随着资源的日渐枯竭，这些城市工业衰落的趋势已十分明显，转型成为非常紧迫的问题。其中，德国的鲁尔、法国的洛林是世界上老工业基地衰落的典型代表，其城市转型是一种典型的政府主导下的转型模式。

鲁尔区是德国乃至欧洲最重要的工业区之一，是德国能源、钢铁、重型机械的产出和制造基地，为战后德国“经济奇迹”做出了重大贡献。但在新一轮产业革命浪潮的冲击下，鲁尔区经历了长达十年的煤炭危机和钢铁危机，原有的重化工经济结构的弊端日益显露，区域经济陷入结构老化的危机，转型也在各级政府的推动下开启，经历了“渐进的、缓和的、超长期的过程”。具体措施为：发挥政府的主导作用，协调联邦、州和市三级政府，分别设立联邦地区发展规划、执行委员会（联邦政府层面）、地区发展委员会（州政府层面）、劳动局和经济促进会（市政府层面）等职能部门，共同参与老工业基地的改造;采取价格补贴、税收优惠、投资补贴、政府收购、矿工补贴及环保资助等一系列优惠措施，扶持并渐进改造升级传统工业，投入大量资金改善当地的基础设施;吸引资金和技术，确立了12个优先发展的高新技术领域，出台一系列支持措施，大力扶持新兴产业和中小企业;因地制宜，形成各具特色的优势产业，实现产业结构的多样化;实行积极的就业政策，如通过政府来支付工人转岗培训费来加强培训，多方位拓展就业渠道等，以解决产业结构调整带来的失业问题;高度重视环保，注重转型后对环境的修复工作，培育环保产业，从重污染区转变为欧洲领先的环保技术中心。经过多年努力，鲁尔区已从“煤钢”中心逐渐变成了一个以煤钢等传统产业与信息、生物技术等“新经济”产业相结合的、多种行业协调发展的新经济区，产业结构调整取得了明显成效。

洛林地区位于法国东北部，是法国矿产资源富集地区，自19世纪末一直是欧洲重要的工业区。从上世纪60年代末开始，洛林地区主要传统产业部门，如煤炭开采业、钢铁冶炼、造船业等相继衰退，开始了产业转型，并成功实现了由传统单一经济结构发展模式向多元化可持续发展模式的转变。总体看，洛林与鲁尔区在转型方面采用的方法有很多相似之处。

市场主导模式：美加澳资源型城市的转型

美国、加拿大、澳大利亚皆为世界矿产资源大国，当地丰富的铁矿、煤炭及石油等资源极大促进了地区城市发展。这三国的资源型企业多数是私人企业，故资源型城市规模较小，企业运作完全是由市场来进行支配，政府很少直接干预企业经营，多是通过财政和金融手段进行控制。与欧洲不同，这三个国家在资源型城市转型中主要采取市场主导模式，是一种市场主导下的“自下而上”的模式。在这些国家，由于少部分大型私人资源企业控制了城市的大部分资源，这些企业的贡献与成长直接关系到城市的发展方向。随着城市资源的日益枯竭，这些企业赖以生存和发展的基础被撼动，陷入了生存和发展的危机。私营企业最大的特点就是逐利，生存与发展的困境使资源型企业产生了自动转型的需求，资源型企业主导了城市产业的转型。其转型有两种出路：一是退出原有的资源类产业，寻求其他发展产业，如洛杉矶、休斯顿等城市都是这种类型;二是在原有产业基础上进行升级改造，形成多元化发展的模式，通过新兴产业来弥补资源产业衰退带来的困境。

这些国家资源型城市的转型是由企业根据市场资源配置和调控实现的，政府很少直接参与，但政府的作用仍是至关重要的。政府通过制定和出台宏观政策，来引导和加速城市转型，维护社会稳定，为城市转型提供良好的环境。从这三国资源型城市转型中政府的做法看，大致包括如下方面：建立转型预警机制和预警系统，做好资源型产业的预警分析，提前公布一个公司关闭工厂或矿区的计划，加拿大法律规定的预警时间为2?3个月，让各方有充足的时间做好准备，避免因转型导致的工人失业恐慌乃至社会恐慌;采取多种措施进行人员安置，如在工人转岗期间实施紧急经济援助（可持续半年到一年），制定财政援助，对工人转岗培训提供必要的资助，实施搬迁策略初步安置工人等;建立由政府、公司及工会等共同投入的社区赔偿基金和专项保险机制，作为危机的补救经济来源，起到“创口贴”式紧急援助作用，使转型城市的部分局部危机能平稳度过;通过丰富产业结构促进资源型城市经济基础多样化，促进城市在转型中的均衡发展，避免因资源枯竭而带来的经济衰退风险，实施地方购买，促进城市生产发展，更好地刺激消费，带动就业。

国外资源型城市转型对我国的经验借鉴 政府主导，完善转型组织机构及政策制度体系

在我国，具体国情决定了资源型城市的转型要坚持走政府主导型的道路，但同时要重视引导市场作用的发挥。首先，要坚持政府主导，将资源型城市的转型纳入国家长期发展战略，完善转型的组织机构。包括产业转型的管理机构（如鲁尔区的“鲁尔煤管区开发协会”）、企业培育机构（如法国洛林的“企业园圃”）、产业转型研究机构（如鲁尔区的“经济促进会”）、资金筹措机构（如欧盟地区发展基金）、再就业中介机构（如日本的“公共职业稳定所”）及培训机构（如鲁尔区的“跨行业培训中心”）等，推动资源型城市转型工作有序、渐进式开展。

其次，完善转型的政策制度体系，落实政府主体推动转型发展的责任，加强规划引导和制度建设，保持转型政策的连续性和稳定性。在生产力布局、政策扶持、财税支持等方面适当向资源型城市倾斜，发挥“撬动、放大”作用;多举措规范矿产资源开发利用，构建资源开发补偿机制，引导市场主体承担资源补偿、生态环境保护与修复、企业关闭善后等责任，推动产业发展从资源依赖型向市场导向型转变;建立动态考核及转型奖惩机制，调动资源型城市的积极性。

统筹规划，及时布局并培育壮大接续替代产业

首先，根据资源型城市所依托的资源型产业所处的生命周期，选择调整接续替代产业的发展路径。当资源型产业处于开发或建设初期时，应积极开展城市发展潜力评估，优先发展与资源型产业基础技术相通、消费者相近的产业，选择符合本区域特色的接续产业;在繁榮期，采用市场主导、政府引导的方式，重点向非资源类产业延伸，加大对发展潜力大、带动性强产业的扶持力度;在衰退期，发展重点以不依赖于原有资源的新兴产业、高新技术产业为主。

其次，根据转型所面临矛盾或问题，选择针对性的接续替代产业。对于经济发展动力不足的城市，以现代服务业、高技术产业、先进制造业为重点，推动城市产业结构转型，提升产业发展层次和市场竞争力;对于下岗失业问题突出的城市，应以劳动密集型产业、服务业等为重点;对于生态环境加剧恶化的城市，构筑循环经济体系，加速产业生态化进程，推动重污染行业的生态转型。

河南焦作市以旅游业为突破口，以产业转型和城市转型相联动，使昔日煤城转变为中国优秀旅游城市，被誉为“焦作现象”。图为位于焦作市修武县的云台山国家5A级旅游景区。

再次，国家、地方政府等应积极构筑资源型城市接续替代产业的发展支撑体系。资源型城市的转型是一个长期的、渐进的过程，加快发展接续替代产业是一项长期、艰苦和紧迫的任务，政府在规划和宏观政策上应加强支持，创新资源型城市的政府管理体制和管理方式，在规划引导、产业布局、资金保障、科技支撑及人才推动等方面支持资源型城市发展接续替代产业，提高保障和支持能力，培养并逐步壮大接续替代产业，促进产业的多元化、多样化发展。

 保障民生，重点关注并多方举措解决就业问题

就业问题既是重大经济问题，又是重大民生问题。发达国家资源型城市先期转型的实践表明，人员的“转型”是城市转型中的最大难点，关注并多方举措解决资源型城市的人员“转型”问题，是保障城市平稳转型的关键。首先，通过加强职业培训来解决城市转型中的失业问题。政府要建立健全多渠道多层次的劳动力培训体系，根据从业人员的个人意愿及城市产业发展的需要提供针对性的岗位培训。借鉴日本的经验，可实施高强度的财政资助和政策优惠，开展有针对性的职业技能培训，促进人员就业。

其次，中小企业具有经营灵活、创造就业岗位能力强等优点，是创造就业岗位的主导力量，国外很多资源型城市转型中都高度重视发展中小企业。在资源型城市转型中，政府应积极支持、引导资源型大企业延伸其产业链，推进产业链绿色改造和生态产业链构建，尽可能创造机会将中小企业纳入到其产业链中，促进基于供应链的产业集群的形成;同时，要完善政府对中小企业的支持体系，如金融政策、税费优惠政策等，引导中小企业集聚发展，促进其吸纳就业。

 恢复生态，着力提升并完善资源型城市的功能

首先，要多方举措推进资源型城市环境污染、生态问题的综合整治，恢复生态。德国的鲁尔区、美国等国家或地区在推进资源型城市转型中，都高度重视恢复生态，为我们提供了很多宝贵的经验和可以借鉴的做法。要坚持生态优先的原则，坚持可持续发展原则，坚持政府调控、公众参与和市场运作相结合原则，坚持因地制宜、综合治理、注重实效的原则，促进资源型城市生态环境恢复，以科技创新来正确处理煤城的生态环境与经济发展的关系。

其次，要着力提升完善城市功能。资源型城市因资源枯竭而导致财政收入明显降低，影响到政府在城市建设方面的投入，而投入的减少对城市转型过程及转型后新兴产业的发展都有一定的制约。因此，资源型城市的转型仍要进一步加大民生保障和公共设施建设，构建完善城市服务体系，提升基本公共服务水平，在保证城市生态环境显著改善的同时不断提升和完善城市功能，提高城市品位，深化和拓展城市转型内涵，形成一批区域中心城市、生态宜居城市。

（作者单位：四川大学经济学院）