是伊朗问题，非伊朗核问题

嘉 宾/郁红阳 中国前驻土耳其、伊朗、约旦大使，

北京第二外国语学院中东学院特聘教授

陆 瑾 中国社科院西亚非洲研究所副研究員

秦 天 中国现代国际关系研究院中东研究所副研究员

主持人/吴晓芳 《世界知识》杂志社副社长

2019年4月12日，伊朗民众举行反美国集会活动。

“伊朗问题”或许是更加准确的表述

郁红阳：

近期有关伊朗核问题的话题就像北京今年的三伏天一样热，几乎天天都“霸占”各大媒体的头条，普通老百姓对此也非常关注。但是，简单称之为“伊朗核问题”恐怕不太确切，“伊朗问题”或许是更加准确的表述。虽然问题的起因是美国退出伊朗核问题全面协议，然而，美国希望与伊朗解决的问题早已远远超出纯粹的核问题范畴。

如何看待当下的伊朗问题？显然，我们不能局限于问题本身，而是要在地区和全球局势演变的大背景下来理解这个问题。从地区层面来看，近十年来，中东地区局势在“阿拉伯之春”等因素的影响下发生了很大变化，原有的地缘政治结构被打破，新的地区格局尚未形成。阿拉伯世界处于一盘散沙的状态，伊朗的地区影响力则大大增强，引起了地区一些国家特别是海湾邻国的担忧。从全球层面来看，对中东地区影响最深的自然是美国的战略调整。特朗普上台后，大力推行“美国优先”，国家安全战略重心从反恐向所谓的大国竞争转变，并逐渐将战略精力投向印太地区。因此，特朗普政府一直试图逐步从中东抽身，但这并不意味着撒手不管，而是希望在维护美国对中东地区的主导权、确保其在地区的战略利益以及地区盟友安全的情况下逐渐撤出，让盟友分担责任，有钱出钱，有力出力。而美国的地区盟友以色列、沙特等目前最担心的是谁？毫无疑问是伊朗。

去年5月，美国国务卿蓬佩奥发表了对伊朗的十二点要求，包括伊朗必须向国际原子能机构报告所有与核计划相关的军事层面的情况，永久并可核查地放弃这方面的工作;必须停止铀浓缩，永远不进行钚后处理，其中包括关闭重水反应堆;必须允许国际原子能机构不受限制地进入伊全国范围内所有相关设施;必须停止弹道导弹扩散，停止进一步发射或发展核导系统;必须释放以“虚假指控”而扣押的所有美国公民以及美国的伙伴和盟国的公民;必须停止对中东“恐怖组织”的支持;必须尊重伊拉克政府的主权并允许什叶派民兵解除武装、复员和重返社会;必须停止对也门胡塞武装的军事支持;必须从叙利亚撤出所有受伊朗指挥的军事力量;必须停止对塔利班及阿富汗和地区其他“恐怖组织”的支持;必须停止伊斯兰革命卫队圣城旅对世界各地“恐怖分子”的支持;必须停止对邻国的威胁行为等。从这些要求看，除了再次强调要求伊朗弃核外，主要是要求伊朗停止发展弹道导弹，不要支持美国认为的“恐怖组织”，不要“干涉”地区国家内政，不要“威胁”美国地区盟友的安全，其目的显然是要遏制伊朗的壮大和地区影响力。这些其实都是美国地区盟友的最大关切，对美国本土而言没什么威胁性。就像伊朗外长扎里夫前段时间在推特上发的一张地图（标出了美国和伊朗以及波斯湾的位置），“提醒”美国：你离伊朗和波斯湾远着呢！这儿跟你有什么关系？当然，另外一层意思就是，这里离美国那么远，美国管得过来吗？管得了吗？

美伊之间的分歧并不是纯粹的核问题。如果单纯是核问题，解决起来恐怕也不会像现在这样困难，各方有可能像以前那样坐下来谈。即使目前伊朗核问题需要谈判，也没有像当年进行伊朗核问题谈判时紧迫。那时面临的才是真正的核问题——当时伊朗只需要几个月就有可能提炼出生产一枚核弹所需的浓缩铀，后来经过谈判，取得了举世瞩目的成果——达成了伊核协议。中方为达成伊核协议发挥了独特的建设性作用。

同样，特朗普政府退出核协议，也是因为伊朗核问题没有得到解决吗？我认为并不是这样。特朗普在宣布退出核协议时，并没有否认核协议对伊朗发展核项目的限制，只不过他认为这种限制“很弱”，不能在这种限制下让伊朗免于制裁。特朗普更不满意的是在协议失效后伊朗可恢复铀浓缩活动的“日落条款”，而且他还认为协议未限制伊朗发展弹道导弹项目，也未限制伊朗在中东地区“制造不安的活动”。当然，美国对伊朗的核计划是始终存在忧虑的。

我认为，至少从目前来看，伊朗核问题没有到那么严重的地步，因为伊朗并没有像美国那样宣布完全退出核协议。2015年7月达成核协议后，伊朗核问题虽然不能说彻底解决了，但基本上暂时消停了。在这个核协议中，“伊朗重申在任何情况下都不会寻求、发展或获取核武器”，而且核协议对伊朗的铀浓缩活动、浓缩铀的储量和丰度以及离心机的数量等均有严格的限制，并请国际原子能机构根据核协议对伊朗的相关承诺进行必要的核查和监测。如果核协议得到很好的贯彻落实，伊朗在未来十年是不可能搞出核武器的。另外，从现有的情况看，伊朗似乎也没有搞核武器的打算。为什么这么说呢？从有关报道来看，伊朗最高领袖哈梅内伊发表过有关禁止生产、储存和使用核武器的法特瓦（教令）。在哈梅内伊的官方网站上辑录了其多年来在伊朗国内不同场合阐述的有关反对核武器的立场，其中2010年4月17日，他在致第一届核裁军和核不扩散国际会议的信中表示，“我们认为，除核武器外，化学和生物武器等其他类型的大规模杀伤性武器也对人类构成严重威胁。伊朗是化学武器的受害者，比其他国家更能感受到生产和储存这些武器所造成的危险，将采取一切手段予以应对。我们认为应禁止使用这类武器。”哈梅内伊在伊朗不仅是宗教权威，还是革命领袖，其发表的法特瓦对整个国家具有约束力。一些伊朗宗教人士和学者表示，其法律地位高于立法，是不可更改的。当然，至于今后，尤其是一旦伊朗政权面临生死存亡的关键时刻，哈梅内伊或其继承者是否会改变目前的立场尚难确定。但至少现在还不会改变。在两伊战争期间，伊朗曾遭到伊拉克的化学武器袭击，损失非常惨重，这促使伊朗考虑研发化武等大规模杀伤性武器。伊朗的导弹项目也起因于两伊战争。现在核计划被迫放下，导弹项目对伊朗来说就显得非常重要，是其手中的重要利器，伊朗是不会轻易让步的。伊朗军方多次明确表示，导弹项目不容谈判。但这也是美国现在担心并紧紧抓住不放的一个点。

当然，伊朗现在不搞核武器，不等于不发展核技术。伊朗作为《不扩散核武器条约》缔约国，一直坚称自己享有和平利用核能的权利。对伊朗来说，达成核协议的重要成果之一就是保留了其提煉浓缩铀的权利。根据国际原子能机构的定义，丰度为3%～5%的铀-235为核电站发电用低浓缩铀，丰度大于80%的铀-235为高浓缩铀，而丰度一旦大于90%，就被认为是武器级高浓缩铀，主要用于制造核武器。同时，根据国际原子能机构的核保障规定，民用级浓缩铀的丰度可以达到20%。如果能生产丰度20%的浓缩铀，那么距离生产90%的武器级浓缩铀就不是太遥远了，因为这两者之间的技术障碍并非难以逾越。在核协议达成之前，伊朗就能生产丰度20%的浓缩铀，当时西方担心如不限制伊朗继续推进核活动，伊朗有可能很快生产出足以制造核武器的核燃料。核协议的签署旨在确保伊朗至少需要12个月才能收集到足以制造一枚核弹的核燃料。协议签署后，伊朗浓缩铀的储量受到限制，铀浓缩及有关研发活动也受到限制，但这并不等于伊朗放弃了核技术。用个不太恰当的比喻，这就好比做豆腐，伊朗已经能够把豆子磨成豆浆了，且会做豆腐脑了，至于下一步是要做豆腐还是豆腐干，都不会太难。特朗普政府对“日落条款”不满，就是因为担心核协议失效后，伊朗有可能恢复铀浓缩活动。

即使目前伊朗核问题需要谈判，也没有像当年进行伊朗核问题谈判时紧迫。图为2015年7月1日，美国时任国务卿克里和伊朗外长扎里夫在维也纳谈判会场。

美国“舞剑”，意不在“核”

陆瑾：

项庄舞剑，意在沛公。美国表面上是拿伊朗的核问题说事儿，真实目的是郁大使所说的遏制伊朗地区影响力。达成伊核协议和摆脱石油制裁后，伊朗地区影响力迅速增长，这点是有目共睹的。换言之，伊朗的地区外交战略布局卓有成效。今天，美国、以色列欲对伊朗动武较2012年时难度更大了。一方面要考虑来自伊朗地区代理人的报复，另一方面在伊朗的邻国中少有愿意配合美以行动的。相反，土耳其、伊拉克、里海沿岸和中亚国家都是伊朗绕过美国制裁的重要途径。

以伊朗为核心的什叶派力量在地区历史性的崛起和伊朗地区影响力日益扩大是伊朗苦心经营40年取得的成果。伊斯兰革命胜利后，伊朗开始对外输出革命，长期支持巴勒斯坦抵抗力量、与叙利亚建立战略合作关系，在黎巴嫩组建和扶植什叶派真主党武装，在远离自己国土边界的地方构建了抵御来自以色列方面安全风险的屏障。

2001年和2003年美国发动对阿富汗和伊拉克战争，让伊朗处于新的安全形势之下。尽管美国“帮助”伊朗打掉了左右两翼的强大对手，但美国新保守派和小布什政府奉行与伊朗对抗和改变伊朗政权的中东战略，美国在中东不仅建立了大量的军事基地，而且还与一些地区国家签订了多边军事协议，这些都让伊朗感受到来自美国的、现实的政治安全威胁。此外，塔利班政权和萨达姆政权被推翻之后，中东政治安全格局向新秩序转变，地区所有重要的玩家都以竞争姿态施展自身在地区的新作用。因此，伊朗对地区外交政策做出重大调整以应对新形势，立足点就是积极介入地区问题，增强自身在地区政治安全和经济方面的角色和作用。也就是说，在地区问题上最大限度地发挥作用，增加伊朗在现行国际秩序中的地缘价值。过去十多年来，伊朗在中东外交政策中奉行现实主义，并力求在地缘政治和意识形态这两大影响伊朗外交政策制定的核心元素之间平衡，以实现在不安全的特殊条件下建立“相对安全”的战略目标。伊朗中东战略研究所主任凯汉巴泽加尔在其著作《伊朗伊斯兰共和国的中东外交政策：2001年9.11事件和2011年阿拉伯巨变之间》对此有详尽分析和阐述。

从伊朗地区外交实践的结果来看，伊朗很好地实现了扩大地区影响力的目标。在萨达姆时期，伊拉克许多什叶派政治家被迫流亡伊朗。2003年伊拉克战争结束后，其中很多人回到了伊拉克，在伊拉克政治舞台上发挥很大作用。伊朗与什叶派主导的伊拉克政府、伊拉克什叶派中的伊斯兰达瓦党、伊拉克伊斯兰最高理事会和纳杰夫的高级宗教人士都建立了紧密关系，而且把在黎巴嫩扶植亲伊朗势力的经验应用到伊拉克，伊斯兰革命卫队圣城旅资助和训练伊拉克什叶派武装组织，这些由伊朗武装起来的什叶派民兵组织是打击“伊斯兰国”行动的重要力量，也是伊朗在伊拉克的重要代理人。今年5月，美国务院宣布决定撤离所有驻伊拉克“非紧要人员”以防“伊朗威胁”，不久后一枚火箭弹落入巴格达“绿区”美国驻伊拉克大使馆附近。伊朗对伊拉克的影响力还表现在两国日益紧密的经济关系上，两伊之间广泛的经贸领域合作有效地削弱了美国制裁对伊朗的影响。叙利亚内战爆发后，伊朗不遗余力地向阿萨德政权提供政治、经济和军事支援，在这一过程中伊朗的军事力量和亲伊朗的什叶派武装力量在叙利亚站稳了脚跟。多年来，伊朗政府为生活在伊朗的近三百万阿富汗难民提供就业机会和免费义务教育，在年轻人中招募和培训什叶派民兵，派遣到叙利亚支持阿萨德政权。也门是地区的另一焦点问题，伊朗为胡塞武装对抗沙特为首的联军提供武器，胡塞武装也成了伊朗的地区代理人。美国、以色列、沙特等都对伊朗和什叶派力量在地区的历史性崛起感到恐惧和担忧。伊朗在地区编织的横跨黎巴嫩和叙利亚、连接伊拉克与也门的代理人网络也让美国和以色列不敢轻易动伊朗。

还有一点，伊朗总统鲁哈尼在2013年上台以后，虽然遇到了国际油价大跌的过程，但是随着伊核协议达成并解除对伊制裁，伊朗经济迅速得到恢复，2016年经济增速就达到了12%左右。这主要得益于伊朗的石油日出口量快速恢复，高点时达到了250万桶，伊朗石油部长赞加内对此功不可没。伴随伊朗与欧洲关系的改善，一些外资进入伊朗，虽然数量有限，但在德黑兰等大城市能够感受到市场环境在发生变化，发展势头向好。伊朗工业基础不错，资源禀赋又好，即使美国不完全解除对伊制裁，只要有投资进入，伊朗可以很快发展起来。伊核协议达成后，伊朗人在和我们交流的时候，说话都特别有底气，认为自己很快就能发展起来，而且有能力在地区做强做大。但是，伊朗国内政治内耗很大，浪费了宝贵的时间。特朗普上台后，指责伊朗政府将获益于解禁和石油出口增长的外汇收入用于发展弹道导弹项目、支持“恐怖组织”、扶植什叶派民兵、在地区进行代理人战争、与美国的盟友争夺地区领导权，并恢复对伊制裁，以扼杀伊朗经济和阻止其发展。石油出口收入在伊朗财政收入和外汇收入中的占比颇高，经济容易受到制裁打击和影响，而且伊朗经济发展水平不足以长期支撑其大投入扩大地区影响力的地区外交战略。

秦天：

伊朗地区影响力确实很强，虽然不是地区老大，但也是地区屈指可数的“一霸”，且“霸”性比较强。

从伊朗、沙特、土耳其和以色列这地区“四霸”来看，在人口上，土耳其和伊朗数量多，远远超过沙特和以色列;在国内生产总值（GDP）上，土耳其和沙特遥遥领先，都是二十国集团成员;在军事实力上，以色列实力超强，土耳其则是北约第二大军事强国。伊朗的优势就在于拥有不少意识形态相近的地区代理人。土耳其在地区没有什么代理人，虽然在伊朗有比较亲土耳其的阿塞拜疆人，在叙利亚也有亲土耳其的武装，在中亚有不少“突厥系”的国家和族群，但是他们并不完全认同土耳其，有的还对土耳其抱有戒心。沙特虽然很富，但是执行力弱，虽然在海湾地区也有一些“小弟”，但没有真正得力的帮手。以色列就更谈不上有地区代理人了，它主要靠硬实力而不是软实力。因此，伊朗的综合实力在“四霸”中不是最突出的，但地区影响力却表现得很突出，可谓“一招鲜”。

总体而言，伊朗社会生活平稳。图为2018年7月30日的伊朗德黑兰。

现在美国的一个重要目标就是全方位打压伊朗，迫使伊朗收缩地区影响力。我认为，美国要完全实现这个目标还是比较困难的。因为伊朗经营这些地区不单单是通过花钱，主要靠的是宗教、教士集团之间的纽带和多年交往塑造出来的共同利益。比如，黎巴嫩、伊拉克等地的什叶派教士与伊朗的往来就特别频繁，这是数百年来的传统。这种软实力方面的纽带更有韧性，受制裁的影响是有限的，很难被轻易扯断。这也是伊朗和美国周旋的筹码和资本。我觉得，伊朗的地区影响力是可以伸缩进退的，就像历史上伊朗的地区影响力时大时小一样。比如在也门，当美国、沙特也有停火、减负的需求时，伊朗也可以做出一些让步，这就是去年底荷台达停火协议能够达成的背景。今年5、6月以来，当伊朗需要刺激美国、反制美国时，胡塞武装也加强了对沙特石油管道、民用机场的袭击力度。换言之，至少在也门问题上，伊朗是有灵活性的，可以去和美国谈，甚至搞些利益交换。

伊朗国内的三大关切

陸瑾：

我们天天看国际新闻报道，可能觉得伊朗局势很紧张，笼罩在战争阴云之下。其实，伊朗民众主要感受到的是美国制裁带来的严重经济压力。与此前的制裁相比，美国从去年开始的制裁规模更大、执行力度更强、影响范围更广。特朗普恢复了已被奥巴马解除的“次级制裁”，将处罚范围由目标国扩展到了与之进行交易的第三国。世界上所有进行跨国交易的大型企业和个人基本都有美元结算业务、设有美元账户，美国可以通过查封这些账户、冻结账户资产，达到制裁其认为“不友好”的实体与个人的目的。因此，那些有对伊业务的国际大公司由于担心受到制裁而被迫放弃伊朗市场或进行业务切割。

特朗普政府对伊制裁的另一个特点是，制裁范围在不断扩大，针对性强。美国财政部的“特别指定国民清单”（SDN List）越拉越长，连哈梅内伊、扎里夫都被纳入了制裁名单，而且瞄准伊朗出口竞争力的强项实施精准打击，旨在切断伊朗外汇收入的主要来源，进而使其经济陷入瘫痪。美国结束对伊朗石油出口制裁的豁免，对伊朗的铁、钢、铝、铜等产业进行制裁，对与伊斯兰革命卫队存在关联的伊朗波斯湾石化工业公司及其子公司、境外销售网络实施制裁。

金融制裁是美国对伊制裁的核心，美国通过“次级制裁”条例、“长臂管辖”原则和严格监管制裁措施的执行，使得金融制裁工具在短时间内产生前所未有的效果。美国迫使环球银行金融电信协会（SWIFT）关闭其与伊朗银行的金融支付业务，导致伊朗进出口贸易的国际结算遇到严重障碍，贸易成本上升。此外，那些被列入制裁名单的企业无法正常融资甚至无法生产经营，而且与之相关企业遭遇“连坐”制裁的风险升高。根据美国制裁规定，被列入SDN List的实体不能使用美元和美国的结算系统，在美国境内的资产会被冻结，美国公民不得与其进行交易。另一方面，非美国公司也不能与被纳入美国SDN List的对象进行交易。如果某个实体受制裁，只要其母公司或控股公司知道或者应该知道这个实体实施了上述活动，其母公司或控股公司也会受到制裁。此外，如果受制裁公司的子公司、姐妹公司在明知的情况下直接或间接参与了上述禁止活动，也可能受到制裁。

美国还重点落实与货物贸易直接相关的航运“限制措施”，伊朗货船不被允许停靠任何国家的港口，而且不能为其提供补充燃料等服务。尽管伊朗有丰富的规避制裁经验，但从未遇到过这种情况。伊斯兰革命卫队在伊朗境内外有很多子公司和“皮包”公司，而且擅长在制裁环境下通过走私活动谋取利益。美国通过卫星追踪伊朗油轮，强力封堵规避制裁的伊朗石油贸易，加大了经第三方买家转运而间接销售伊朗原油的风险。美国对伊朗石油出口实施“清零”政策以来，伊朗石油出口量已降至历史新低，而且不得不大幅降价出售来吸引买家。伊朗政府外汇收入大幅减少，现在伊朗里亚尔兑美元的汇率虽然明显降下来了，也比较稳定，但物价、房租还在不断上涨，进口药品严重缺乏。美国制裁不解除，经济困境会越来越严重，广大的中低层民众是最受伤害的群体。

伊朗民众关注的另一个问题是反腐败。哈梅内伊说过，现在伊朗经济搞得这么差，制裁是一个原因，但更主要是管理问题造成的。客观地讲，伊朗的治理能力确实比较弱。针对美国制裁，政府出台了一系列应对政策，但政策总在变化调整，甚至朝令夕改，让企业很难把握政策方向，经营难度加大。鲁哈尼政府为进口商提供了大量的国家牌价外汇，用于进口涉及民生的必需品和原材料，以确保物价不会过快上涨，但生活必需品价格一直在快速上涨，通货膨胀严重，民众严重不满，质疑国家大量的外汇用在了何处。于是，鲁哈尼政府公开信息以回应民众反腐败的诉求，把哪家公司申请了多少外汇额度、进口了什么货物等信息在网上公示，这样老百姓可以看得清清楚楚，哪里有猫腻也能被发现。