政府绩效、政策公平与少数民族的政治信任

张 华，杨家怡

(广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530006)

政治信任研究兴起于20世纪70年的美国，这一时期的美国面临着经济衰退、政府绩效下降等困扰，同时媒体对政府不作为的批评以及公民的成长都使得美国公民的政治信任大幅度下降，从而造就了政治信任研究兴起的现实基础。而以往对中国政府信任的研究发现，与其他国家相比，中国民众对政府信任处于较高的水平，且政府的绩效和实施的政策对政府信任有重要的影响，民众对政府实施的政策和绩效评价越高，就越信任政府。[1][2]

少数民族这一群体由于受到了独特的历史、文化以及所处的政治环境的影响，因此形成了具有民族特色的政治文化。对于少数民族而言，政府实施的一般社会政策也提高了他们的生活水平和社会福利，除此之外，国家还实施了一系列民族政策帮助和鼓励少数民族和民族地区的发展，如民族区域自治政策、西部大开发战略、少数民族优惠政策等，以发展少数民族地区经济、社会，培养少数民族干部，发展少数民族科教文卫事业为目的。一些研究者指出少数民族政策的实施对促进民族平等、提高少数民族的国家认同和支持国家政策方面起到积极的作用。但多数研究并没有关注到少数民族政策和一般社会政策与少数民族的政治信任的关系。这些政策的实施对少数民族的政治信任的影响如何？研究政府的一般社会政策和少数民族政策对我国各少数民族群体对政府的信任，有助于我们评估这些政策的效果及分析少数民族政府信任的影响因素，为我国的社会稳定、民族团结以及政治现代化建设提供政策建议。鉴于此，本文以广西民族地区居民作为样本，通过问卷调查去探讨政治信任，希望能够为政治信任这一主题增添一些实证资料。

一、文献回顾

吉登斯认为信任是一个人对国家系统或者政治系统的一种心理依赖，受到信任主体所持有的理念以及主体自身素养的影响。[3]325从社会学角度，巴勒指出由于人类社会环境过于复杂多变，因此信任就是一种社会简化机制，把复杂的环境变为二元结构，即相信或不相信。[4]78一般信任与政治信任有着本质的区别，信任作为重要的社会现象，主要体现在人们在日常生活中的心理状态，而政治信任则上升到国家层面。伊斯顿表明政治信任是公民的信仰或信心，即政府或政治制度将努力产生符合其期望的结果，它将普通公民与代表他们的机构联系起来，是一个国家重要的社会资源,也是国家政治稳定以及优化政府治理的催化剂，并构成政治制度合法性的基础。[5]

(一)政治信任的两种研究路径

目前在理论界已经形成了两种分析的角度:一种是制度生成论,一种是文化生成论。英格尔哈特是文化生成论者，他认为政治信任是社会系统中的重要部分,政治信任是社会信任的延伸，同时与人们的信仰、交往方式有着密切的联系[6]81。罗伯特·帕特南通过考察意大利20多个地区政府的民主制度绩效之后,发现社会资本是重要的经济因素，社会资本积累越多，越有利于政治信任提高。[7]马得勇以东亚及东南亚国家为研究样本,发现权威主义价值观作为其中的一个文化的因素,对人们的政治信任的形成产生了重要影响。社会信任作为一种文化性因素,是政治信任产生的原因,高度的社会信任导致高度的政治信任。[8]而持理性选择理论观点的学者们认为,政治信任主要来源于政府的治理或绩效，如果政治制度体系完善并且能够得到公众的认可，政治信任就会上升，[9]政府信任的表达是一种总体评判，是对外在客观政治环境的反映和对政治现状的一种评价。[10]从总体上看，制度生成论以及文化生成论是政治信任形成的两种不同路径。制度生成论强调公众对政策的满意度对政府信任的作用，而文化生成论则更多的是强调政治信任主体的特性。

(二)政府绩效对中国政治信任的影响

中国高度的政治信任来自不同的资源：传统文化、政治控制和制度绩效。史天健是文化生成论的支持者，他通过比较中国大陆居民与台湾居民的政治信任结果,发现政治文化作为一种心理因素，对民众的政府信任起着积极的作用。[11]其次，几乎所有的研究者都注意到政策绩效在塑造中国民众的政治信任上起到的作用，一些研究者认为中国公民对政府机构的信任主要源于行政机构的绩效表现的满意度。马得勇、王正绪通过对69个国家的实证资料比较分析，发现制度环境对公众的信任有着重要影响。[12]胡荣的研究发现社会公共资金越多，政府绩效越高，当地居民对政府越信任。[13]肖唐镖在农村地区的研究发现，对农民、农村的补贴会增加农民对政府政策的拥护。[14]张书维和景怀斌发现政策评价对地方政府的信任有较强的相关度。[15]公共政策是政治制度好坏的晴雨表，对公共政策的信任在一定程度上反映出政治信任的状况。

(三)少数民族的政治信任

与非民族地区不同,民族地区具有本地区的传统文化，同时在城市化进程中获得了现代化，这种双重特征促使民族地区居民政治信任感的形成更为复杂。在多民族国家中，少数民族内部的族群民族主义、民族文化等因素及国家政策都影响到社会和谐与稳定。本研究关注的是政府制定和实施的政策对少数民族和少数民族地区民众政治信任的影响。除了政府实施的一般社会政策，国家还实施了一系列民族政策帮助和鼓励少数民族和民族地区的发展，如民族区域自治政策、西部大开发战略等。涉及少数民族的政策还有一类很重要的政策：少数民族优惠政策。少数民族优惠政策也称为少数民族平权政策，以培养少数民族干部、发展少数民族科教文卫等事业、发展少数民族语言文字和尊重少数民族风俗习惯为目的。少数民族优惠政策作为基础性的民族政策,在入学、公务员招考和就业等领域广泛实施。[16]

很多研究者指出少数民族政策对促进民族平等、提高少数民族的国家认同和支持国家政策方面起到积极的作用。杜社会认为少数民族优惠政策的理论正当性形成经历了两条发展路径，一条是平等与反歧视路径，另一条是少数民族差别权利保护路径。[17]一方面国家积极整合民间和社会，同时民众也主动利用有利于自身发展的国家的政策，把自己溶于国家场景之中。[18]少数民族政策对少数民族地区倾斜和照顾，不仅有效地促进了少数民族地区的发展，还可以促进民族间的同化，进而增加国家的统一和谐。如党的民族理论、民族政策、宗教政策、民族区域自治制度和国家法制等的教育，都有助于促进民众的国家认同。[19]周平认为“民族主义”取向的政策有着政治动员的功能，在对少数民族进行政治动员方面起着重要作用，从而促成它们支持和参与中国共产党领导的社会建设。[20]唐文方和何高潮研究发现少数民族的平权政策对非汉族少数民族的政治忠诚度产生了积极影响。[21]彭文斌和美国学者斯蒂文·郝瑞对中国西南边疆的彝族的调查，认为彝族地区推行的民族政策增强了少数民族的国家认同感，使他们更拥护支持国家政策。[22]因此在政府主导下，少数民族可以积极利用国家制定的民族政策，来界定自己的民族身份所带来的益处，从而增强民族认同意识。上述研究均指出国家的民族政策对少数民族群体的积极影响，但较少关注到少数民族政策和一般社会政策与少数民族的政治信任的关系。

除了政策绩效，对政策的公平性的感知也是政治信任的显著影响因素。社会不公平对政治信任产生显著影响。如E Cui发现中国社会不稳定和不平等现象会进一步削弱政府的信任，特别是影响对地方当局的信任。[23]而民众对社会不公平的感知在一定程度上来自于政府实施的社会政策。郑建君的研究发现公民的社会公正感知会调节政治信任对政治参与的影响，公民的程序公平和结果公平的感知水平越高，政治信任与政治参与满意度、意愿和效能的正向关系越强。[24]政策的公平性感知会影响对政策的评价，进而对政府信任产生影响。

本文主要关注民族优惠政策、公共政策和政策公平性对少数民族政治信任的影响，基于此，本研究提出：假设一，政府实施的一般社会政策可以提升民众的政治信任，政府透明度高、社会福利越好、政府回应性高，对政府越信任。假设二，少数民族平权政策可以提升享受政策的民众的政治信任。假设三，民众对社会政策及对民族平权政策公平性感知水平越高，对政府越信任。

二、研究设计

基于上述假设，我们设计了相关问卷在少数民族地区发放，因变量为中央政府信任和地方政府信任，主要自变量是一般社会政策、少数民族平权政策和政策公平性感知，并设立了四组模型检验假设。

(一)数据获取

我们以方便抽样的方式在网上发放了问卷，共回收问卷500份，有效问卷497份。由于样本量和调查范围的限制，本研究的样本大部分是工作、学习和居住在广西的民众。本研究试图为本领域增添一些实证资料，其结论并不代表整个中国的少数民族地区居民的政治信任。由于问卷最初的发放是在广西的高等院校，因此样本中高校学生的比例较大、年龄偏低、教育程度较高。

全国第6次人口普查显示，在广西常住人口中，汉族人口为62.86%，少数民族人口为37.14%，广西地区世居少数民族有十二个，人口比例中较大的有壮族、瑶族、苗族、侗族等。我们调查中各少数民族的人口比例顺序基本与上述顺序一致。

(二)变量选取

1.因变量

因变量为中央政府信任和地方政府信任。对政府的信任存在着层次的问题，中国的政府信任呈现出“央强地弱”的特点[25]。本研究把地方政府定义为县级政府与乡级政府。对政府信任的具体操作化为“您对中央政府信任度”和“您对地方政府信任”，采用里克特五点量表法进行评价。

2.自变量

本研究主要关注两类政策:一是现行的少数民族高考、考研等录取加分等民族优惠政策。民族优惠政策实施的方式有：直接对少数民族或成员实施优惠,对少数民族县的企业(实体)实施优惠,对少数族群居住地区实施优惠。本研究主要选择了直接对少数民族群体或成员实施优惠的政策，变量为虚拟变量，享受6种民族优惠政策的定义为1，否则为0。

本研究关注的第二类政策是政府实施的一般社会政策及后果，公共政策是政治系统的重要表现形式，公共政策的评价对政治信任有较大的影响。选取三个问题分别测量三个变量：公众对公共政策的透明度的评价；公众对公共政策公平性的评价；公众对公共政策时效性的评价。题目采用里克特五点量表法进行评价，三个变量为定序变量，取值为1-5。

本研究选取对现行的少数民族政策公平性评价和对一般社会福利政策公平性的评价为自变量。对少数民族公平性的评价的问题是“您认为现行少数民族高考、考研等录取加分政策、就业优惠政策如何？” 变量设为虚拟变量，1为公平，0为不公平。对一般社会福利政策公平性的评价采用里克特五点记分法，变量为定序变量，取值为1-5。

3.控制变量

现有的一些研究发现个人对政府的信任主要取决于其自身因素。李向健、于文轩认为男性、老年人以及中共党员的政治信任更高，而有较高教育程度、收入较高的公众的政治信任较低，共产党员对政府的信任感更高。[26][27]本研究的控制变量包括：性别(虚拟变量：1为男性，0为女性)，年龄(连续变量)，身份(虚拟变量：1为中共党员，0为非党员)。

表1 变量定义及描述性统计

续表

三、实证分析结果

根据回收的497份有效问卷，我们对因变量和主要自变量进行了统计描述，并设立了四组模型检验假设，四组模型分别是：前两组是中央政府和地方政府政治信任模型，研究的对象是少数民族地区的居民，包括汉族和少数民族；另两组模型是少数民族分组政治信任模型。

(一)统计性描述

1.政策满意度评价

从图1看，包括少数民族在内的民众对政府的政务公开透明度、实施公共政策的公平性、政府回应性以及社会的福利建设方面的满意度都较高。民众对社会福利政策的满意度均值最高，其次是对政务公开满意度的评价，而对社会政策的公平性和政府回应性的评价均值相比其他政策低。政府制定的政策关乎民生，而公众对政策的评价高意味着政策可以顺利执行，并增强民众对政府的满意度和信任。

图1 政府政策满意度评价均值

2.政府信任描述

图2和图3分别显示了汉族和少数民族对中央和地方政府的政治信任度。首先，各族民众对中央政府信任的比例较高。对中央和地方政府信任的总比例达到84.7%和89.5%。其次，与以往的国内学者研究相一致，本研究中少数民族和汉族的信任度也呈现出“央强地弱”的特点。对地方政府非常信任和信任的比例，低于对中央政府信任的比例。最后，我们对汉族和少数民族的政府信任进行了卡方检验，结果显示，汉族和少数民族在对中央和地方政府的政治信任上没有显著差异。

图2 中央政府信任

图3 地方政府信任

我们选取了广西世居少数民族中比例较大的民族，以及抽样调查中比例较大的民族，对其政府信任的均值进行比较。描述统计的结果如图4显示。

图4 各民族对中央及地方政府的信任均值

少数民族中的维吾尔族和回族对中央政府信任的均值较高，壮族、瑶族、藏族和其他少数民族对中央政府的信任与汉族接近。对地方政府信任较高的民族有藏族、维吾尔族和回族，其均值分别都超过4，并且高于汉族和壮族的地方政府信任。广西的世居少数民族中壮族对地方政府的信任较高。

(二)政治信任影响因素

我们设立了四组模型，第一组和第二组分别是民众对中央和地方政府的信任模型，模型的对象包括了汉族和少数民族，模型的结果见表2。第三组和第四组是少数民族政治信任分组模型，分别是少数民族对中央和地方政府的信任，模型结果见表3。每组模型均包括：(1)基本模型，(2)民族政策及政策公平性评价的模型，(3)民族政策、民族政策评价及一般政府政策评价的模型。

表2所示，从模型的R2来看，基准模型1和模型4的R2较小，增加了民族政策和评价后，模型2和模型5的R2也随之增加，在增加了对公共政策评价和民族矛盾的看法后，模型3和模型6的R2增加到0.284 6和0.33。由此可见，对政府公共政策的评价是影响政治信任最显著的因素。

表2 民众对中央及地方政府信任

注： ***p<0.01，**p<0.05，*p<0.1

中央政府信任的模型1至模型3结果显示，控制变量中只有党员身份在三个模型中都为正向显著，表明中共党员更信任中央政府。年龄、性别和教育程度均不显著。汉族与少数民族相比也不显著。这再次说明少数民族与汉族对中央政府的信任没有显著差异。模型2显示，享受少数民族政策和对民族政策的评价对中央政府的信任不显著。模型3显示，对政府的四项政策评价均显著提高了对中央政府的信任，特别是对社会福利政策和社会政策的公平性的评价对中央政府的影响最大。

地方政府信任的模型3至模型6结果显示，控制变量均不显著。少数民族与汉族对地方政府的信任也没有显著差异。模型5加入少数民族政策和政策评价，结果显示，享受少数民族政策和认为少数民族政策公平的民众更信任地方政府。模型6加入对政府政策的评价，对政府的四项政策评价也显著提高了对地方政府的信任，对社会福利政策和社会政策的公平性的评价对地方政府的影响十分显著。

表2的两组6个模型的结果显示，少数民族和汉族对中央及地方政府的信任没有显著差异。党员对中央政府更信任，而对地方政府信任没有影响。享受民族政策和对民族政策公平性的评价影响了对地方政府的信任。政府的政务公开、政府回应性、政策的公平性和社会福利政策是民众对中央和地方政府信任最显著的影响因素，特别是政策的公平性和社会福利政策的评价。

(三)少数民族政治信任分组模型

表3的结果是少数民族分组模型，研究的样本不包括汉族。模型1至模型6分别是少数民族对中央和地方政府的信任。

表3 少数民族对中央及地方政府信任分组回归

注：***p<0.01，**p<0.05，*p<0.1

表3所示，增加了民族政策和评价后，模型8和模型11的R2也随之增加，在增加了对公共政策评价和民族矛盾的看法后，模型9和模型12的R2大大增加。由此可见，对政府公共政策的评价是影响少数民族政治信任最显著的因素。

中央政府信任的模型7至模型9结果显示，控制变量中党员身份在三个模型中仍然为正向显著，表明少数民族的中共党员与中央政府信任正相关。年龄、性别和教育程度均不显著。模型8和模型9加入少数民族政策和政策评价，享受少数民族政策变量不显著，而对少数民族政策评价公平在两个模型都为正向显著，这表明，享受少数民族政策并没有提高少数民族对中央政府的信任，但民族政策评价公平性可以显著提高少数民族对政府的信任。模型9加入对政府政策的评价，对政府的四项政策评价也显著提高了少数民族对中央政府的信任，特别是社会福利政策评价对中央政府的影响十分显著。

地方政府信任的模型10至模型12结果显示，控制变量均不显著。模型11和模型12加入少数民族政策和政策评价，享受少数民族政策变量不显著，而对少数民族政策评价公平为正向显著，与中央政府信任模型相似，而民族政策评价公平性才是提高少数民族对政府的信任的因素。模型12加入对政府政策的评价，对政府的四项政策评价也显著提高了对地方政府的信任，对社会福利政策和社会政策的公平性的评价对地方政府的影响十分显著。

表2的6个模型与表3的6个模型比较显示，少数民族与普通民众的政府信任影响因素有所不同。由于少数民族大多享受少数民族优惠政策，因此有关少数民族优惠政策和对政策的评价成为两者差异的关键因素。结果表明，享受少数民族政策并没有提高少数民族对地方政府的信任，而民族政策评价公平性才是提高少数民族对政府的信任的关键因素。少数民族与汉族的政治信任也有很多相似之处，如党员对中央政府更信任，而对地方政府信任没有影响。政府的政务公开、政府回应性、政策的公平性和社会福利政策是少数民族对中央和地方政府信任最显著的影响因素，尤其是政策的公平性和社会福利政策的评价。

四、研究结论

本研究基于政治信任的理性视角，关注少数民族平权政策和政府政策绩效对民众政治信任，尤其是对少数民族的政治信任的影响。研究通过建立民众政治信任模型和少数民族政治信任分组模型，检验了少数民族平权政策、民族平权政策公平性、政府回应性、政务公开、社会政策公平性对中央政府和地方政府信任的影响。研究得到以下结论：

(1)少数民族和汉族对政府的信任度都比较高，对中央政府的信任高于对地方政府的信任。而卡方检验和多元回归的结果均表明，少数民族与汉族对中央和政府的信任没有显著差异。

(2) 政府的政策绩效是中央及地方政府信任最显著的影响因素。政府的政务公开、政府回应性、政策的公平性和社会福利政策是少数民族对中央和地方政府信任最显著的影响因素，尤其是政策的公平性和对社会福利政策的评价。

(3)是否享受民族优惠政策和对政策的评价是少数民族的政府信任特殊的影响因素。结果表明，享受民族优惠政策并不是影响少数民族对地方政府的信任的因素，而民族政策评价公平性才是提高少数民族对政府的信任的关键因素。

(4)人口统计变量的结果显示，无论是汉族还是少数民族，中共党员身份对中央政府的信任更显著，但对地方政府的信任没有影响。其他人口统计变量年龄、性别对中央及地方政府的政治信任的影响不显著。

这些结论对理解少数民族的政治信任非常重要。其政策含义也是很有意义的。首先，研究发现少数民族与非少数民族在对政府各项政策的满意度评价和政治信任上没有显著差异，良好的社会福利政策不仅提高了汉族的生活水平和社会福利，各少数民族也在社会政策中得到好处，从而更满意和信任政府，这是与以往的研究结论相似，本研究进一步将结论拓展到少数民族群体，这表明政府的绩效仍然是提高包括少数民族在内的民众的政治信任的关键因素。其次，政府对民众的回应性和政务公开也能增加与民众的互动。2017年10月召开的党的十九大的强调，要把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，互联网的迅速发展给民众带来了与政府沟通的新渠道，政府也通过网络问政等途径积极与民众沟通。政府提供政治咨询和政策沟通对民众来说非常重要，民众认为自己有畅通的渠道和能力影响政策，能大大增加对政府的信任。更重要的是，结果显示对少数民族政治信任影响最大的因素是包括民族政策在内的各项政策的公平性感知，这表明政策公平性甚至比政策的本身对信任起到更重要的作用。近年来，中国的发展由注重发展向更加注重公平转变，在提高人民生活水平的同时，又能保障社会公平正义，促进社会和谐，民众才会对政府更加满意和信任。但本研究也存在不足，首先是样本的代表性问题，由于我们只在广西地区以方便抽样的方式发放了问卷，因此研究对象中的少数民族样本集中于广西世居少数民族，本研究的结论并不具有代表性。其次，本研究只关注于绩效的因素，对少数民族而言，独特的文化和民族认同也是影响政治信任的重要因素，因此将具有多样性和差异性的文化因素纳入下一步研究是可能的方向。