广东省扶贫开发资金使用管理现状与对策探讨

李墉

摘 要 首先概述了目前广东省扶贫资金投入使用管理情况及脱贫攻坚成效，详述了为落实广东省领导在《省委审计办关于汕头等14个市2018年精准扶贫精准脱贫跟踪审计情况的综合报告》上的批示精神，通过对梅州五华县、雷州市、阳山县开展扶贫开发资金使用管理情况专题调研发现存在的问题，并针对目前存在的问题提出对策与建议。

关键词 资金管理;产业扶贫;对策;建议

中图分类号：F323.8 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.14.056

1 广东省扶贫资金投入使用管理情况

1.1 扶贫资金投入情况

根据广东省委、省政府《关于新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施意见》（粤发〔2016〕13号）精神，以2017年12月31日省扶贫办建档立卡管理系统有劳动能力贫困人口（扶贫开发帮扶对象）1 177 636人为基数计算，2016—2018年，广东省、市、县三级财政应按扶贫开发帮扶对象人均2万元的标准安排财政扶贫资金2 355 272万元（含有劳动能力贫困人口教育、医疗保障资金），具体由省、对口帮扶市、贫困人口属地市按6∶3∶1的比例分担。同时规定，省级财政分担资金的75%专项用于直接促进扶贫开发帮扶对象发展生产增收脱贫，即三年省级财政应安排专项用于扶贫开发帮扶对象发展生产增收脱贫资金（即新时期精准扶贫精准脱贫补助资金，又称为扶贫发展资金、扶贫开发资金、产业扶贫资金）1 059 872.4万元，2016—2018年省财政已分别安排381 635万元、379 887万元、298 350.4万元，全部下达到位。

1.2 扶贫资金使用情况

2018年，省、市、县三级财政共安排扶贫开发资金581 277.83万元，到2018年底决算，执行445 065.51万元，结转结余136 212.32万元，结转结余率为23.43%;2017年，三级财政共安排扶贫开发资金769 526.39万元，到2018年底结转结余9 003.73万元，结转结余率为1.17%;2016年资金结转结余数957.04万元。

1.3 扶贫资金管理情况

1）注重做好项层设计。近年来，省扶贫办与省财政厅共同研究印发了一整套政策性文件，对资金筹措方式、使用范围、审批程序、责任主体、监督考核等提出了明确要求，对全省财政扶贫资金的规范使用和管理起到了较好的指导作用。2）注重做好统筹协调。由于广东省的贫困线与国家的贫困线不同，省扶贫办一方面坚持做好与国务院扶贫办诸多政策层面上的沟通衔接，另一方面加强与省有关部门的沟通协调，从省级层面上统筹做好全省扶贫资金的预算安排、分配方案、监管使用以及中央巡视、审计监督、人大询问指出问题的整改落实工作。3）注重做好督促检查。省扶贫办将财政扶贫资金的使用及绩效评价纳入督导巡查和地级市党委、政府扶贫开发成效考核的重要内容，通过督查巡查、成效考核，督促市、县切实履行主体责任，加强扶贫资金的规范使用和监管。4）注重落实整改。扎实做好中央巡视反馈问题、审计发现问题、人大专题询问问题的整改落实工作，研究制定整改方案，成立整改工作领导小组，建立整改落实问题清单、责任清单、工作清单和整改台账，逐项抓好整改落实，逐步建立长效整改机制。

据初步统计，2018年广东省实施产业扶贫项目33.27万个，带动在家有劳动能力相对贫困户19万户70.4万人，产业项目收益14.8亿元;2 277个贫困村建有农业特色產业4 578个，成立农民合作社5 388家，参与农业产业扶贫的农业龙头企业达932个。至2018年底，累计150万相对贫困人口实现脱贫，贫困发生率从4.54%降至0.3%以下，有劳动力贫困户人均可支配收入提高到9 600多元，贫困群众“两不愁、三保障”总体实现。

2 扶贫资金使用管理专题调研发现的问题

为落实广东省领导在《省委审计办关于汕头等14个市2018年精准扶贫精准脱贫跟踪审计情况的综合报告》（以下简称综合报告）上的批示精神，2019年3月5—9日，省扶贫办按照专题会议部署要求，派出调研组分别赴五华县、雷州市、阳山县开展扶贫开发资金使用管理情况专题调研。从调研情况看，综合报告反映的部分问题在三市（县）确实存在。主要体现在五个方面。

2.1 资产收益性扶贫占比过高，不利于“造血”扶贫

截至2019年2月，五华县、雷州市、阳山县扶贫资金投入资产收益类项目分别为5.77亿元、8.02亿元、2.59亿元，分别占其扶贫开发资金总额的50.07%、53.17%、65.08%，大部分为光伏、小水电、商铺、厂房、房地产等项目，与精准扶贫精准脱贫相关性不大，此类项目虽收益较稳定，但有效带动有劳力贫困户就业不足，不利于“造血”扶贫。

2.2 县级统筹项目资金比例过高，不利于调动镇村两级和贫困户的积极性

截至2018年12月，五华县共投入扶贫开发资金10.34亿元，其中县级统筹扶贫资金3.25亿元，占资金总额31%，其中用于购买商铺、建设标准化厂房等资产收益类的扶贫资金达1.98亿元。

2.3 产业扶贫项目资金投入过低，不利于贫困户长期稳定增收

五华县、雷州市、阳山县产业扶贫资金支出分别为1.42亿元、4.03亿元、0.56亿元，分别占扶贫资金总额的12.35%、26.7%、14%。

2.4 农业龙头企业等新型经营主体参与率低，不利于扶贫产业项目长远发展

目前，三市（县）“一村一品、一镇一业”尚未成型，缺乏有实力的农业龙头企业等新型经营主体参与，且边远山区群众文化素质和思想观念普遍落后，传统小农保守意识较浓厚，处于各自为战、分散经营的状态，帮扶发展辐射带动贫困户增收脱贫致富的产业项目难度大。

2.5 扶贫资金安排缺乏统筹谋划，不利于后续帮扶工作开展

如阳山县新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚资金基本使用完，未使用的3 522.1万元主要是帮扶单位自筹资金。2019—2020年，在省里只有极少数扶贫专项资金下拔的情况下，该县在扶贫资金投入上将面临不少困难。

3 对策与建议

近几年来，省扶贫办高度重视扶贫开发工作，坚持以民生工作为导向，以产业结构调整为抓手，以坚持壮大农村集体经济、增加农民收入为目标，以发展当地特色产业、提高素质培训为重点，落实帮扶举措，扶贫开发工作取得了较好的成效。虽然省扶贫办在扶贫开发方面做了大量工作，取得了一定成绩，但仍遇到一些困难和问题，今后省扶贫办将在以下方面加强工作。

3.1 研究探索建立健全资产收益项目权属及管理机制

指导和培训各地认真学习《广东省农村集体资产管理条例》，严格按照有关规定，研究探索建立健全资产收益项目权属及管理机制。落实资产收益项目的产权管理责任，项目本金退出后，可用于后续扶贫项目、解决其他民生问题以及农村公益事业等，同时做好2020年脱贫攻坚期结束后的收益分配安排，设置2～3年的脱贫巩固过渡期，延续原有扶贫政策，期间的资产收益分配实行退坡管理，逐渐退出，进一步巩固脱贫攻坚成果。

3.2 强化扶贫资金使用管理风险防控机制

指导和督促地级扶贫办加强资产收益项目经营主体的监管和约束，界定资产收益项目资金使用范围，完善项目入股合作协议内容（如明确要求设定抵押条款、约定投资期限及到期还本条款、定期公布会计账簿），建立动态评估调整机制和项目绩效评估机制，确保扶贫资金安全和增值。

3.3 加强扶贫开发资金使用管理专项检查工作

1）针对扶贫开发资金使用管理中存在的问题，特别是资产收益（含投资分红）项目，指导和督促地级扶贫办抓紧开展自查自纠工作，从项目立项、审批、协议签订、后续监管等环节全面排查，限期整改，健全项目资金监管制度。2）抓紧组织第三方机构对资产收益类项目从数量、质量、时效、成本、效益等进行评估，综合衡量资金投入效果，对可能存在重大风险的项目及时收回、撤销、压减或调整。

3.4 鼓励和引导扶贫资金重点投入产业扶贫项目

从调研情况看，资产收益类项目收益虽有保障，资金使用相对安全，但对贫困户自我发展的带动能力不强，不利于激发脱贫攻坚内生动力。因此建议各地压减资产收益类项目投入，积极引导扶贫资金重点投入到产业扶贫项目，发展一批特色鲜明、带动力强、贫困户参与度高的扶贫产业项目，培育内生发展动力。

3.5 加强县级脱贫攻坚项目库建设

指导和督促各地扶贫办贯彻落实2018年国务院扶贫办印发的《关于完善县级脱贫攻坚项目库指导意见》，全面部署项目库建设工作。1）逐步将解决“两不愁、三保障”短板问题的项目、围绕“两不愁、三保障”的基础设施、公共服务设施项目纳入。同时，把巩固脱贫成果的项目纳入进来，强化产业培育发展、就业促进，通过产业发展提升贫困群众可持续发展能力。2）围绕县级脱贫攻坚规划、年度目标任务，逐村逐户摸清情况，无论是未脱贫户还是已脱贫户都要调查研究摸清情况，精确选择扶贫项目。3）加强入库项目审查。充分发挥和进一步强化行业部门的作用，健全项目入库前的论证与审查，对那些不精准的项目、论证不充分的项目、未建立带贫减贫机制的产业项目，一律不得入库。4）项目库要与资金安排紧密结合。项目库应围绕“两不愁、三保障”底线目标任务、巩固脱贫成果需求来谋划建设去统筹安排资金。

3.6 加大产业扶贫规划指导力度，全面推进“一村一品、一镇一业”发展

指导各地按照广东省《扎实推进产业精准扶贫工作意见》和《广东省“一村一品、一镇一业”富民兴村三年行动方案》，以大力推动现代农业产业园建设和全面推进“一村一品、一镇一业”发展为重要抓手，大力扶持贫困地区经济，发展特色优势农业产业，实施贫困地区“一村一品”特色农业产业推进行動，形成各具特色的脱贫特色农业产业体系。

3.7 充分发挥新型农业经营主体辐射带动作用

发挥农业龙头企业助推农业结构调整和发展适度规模经营的作用，带动贫困户加快发展当地有特色的种养业。支持和引导新型农业经营主体在贫困县发展特色农产品产地初级加工，提升加工农产品副产物综合利用水平，推进农产品向精深加工发展。对吸纳贫困户参股或吸收贫困户就业，增收效果显著的农业龙头企业、农民专业合作社等新型农业经营主体，除享受扶贫贴息贷款外，安排财政扶贫资金给予大力支持。

3.8 抓紧探索制定容错减责机制

产业扶贫项目特别是农业产业项目，容易受市场价格、气候条件、自然灾害等因素影响，风险系数较高。贫困户对发展种养项目普遍信心不足，镇、村和帮扶干部更是担心如果项目失败，会被审计、纪检等部门追责、问责，因此工作热情不高，主动性不强，谋划产业有畏难情绪。抓紧探索制定容错减责机制，对非人为造成或因先行先试、探索创新而造成扶贫项目损失、失败的对相关责任人给予减责、免责，同时试点建立扶贫工作绩效奖励机制，对扶贫工作做出显著成绩的给予相应的奖励，提高扶贫干部的工作积极性和主动性。

（责任编辑：赵中正）