PPP模式的起源、发展及信贷融资实践

秦宝宝

摘要：随着改革开放进程的不断深入，为吸引社会资本参与地方经济建设，近年来各级地方政府掀起PPP模式推广的热潮。本文在对PPP的起源与发展研究的基础上，结合银行信贷融资的实务经验，对PPP项目信贷融资的实践要点进行了归纳，并通过具体的案例分析，就提高信贷融资配置效率、提升风险管控能力提出相关建议，尝试为PPP项目的信贷融资实践提供参考。

关键词：PPP  银行  信贷融资

一、引言

随着改革开放进程的不断深入，为吸引社会资本参与地方经济建设，近年来各级地方政府在公共项目领域积极引入PPP理念，掀起PPP模式推广的热潮。PPP模式的核心问题是如何更有效地提供公共产品和公共服务，为解决政府性负债过高的问题、推动财政体制改革提供了解决方案，这已上升到前所未有的战略高度。目前从银行实务视角对PPP模式进行的专门研究较少，本文在对PPP的起源与发展研究的基础上，结合银行信贷融资的实务经验，對PPP项目信贷融资的实践要点进行了归纳，并通过具体的案例分析，就提高信贷融资配置效率、提升风险管控能力提出相关建议，尝试为PPP项目的信贷融资实践提供参考。

二、PPP的起源与发展

（一）PPP的起源与国外的发展

目前，英国的PFI模式被广泛认为是现代PPP模式的发端。20世纪90年代，根据政府总结相关项目建设的经验，制定相关政策规范，允许社会资本参与公共项目建设，允许私人部门负责项目的融资、建设，并向政府收取公众服务费。这种模式本质上仍然属于政府付费，因此更加注重评价。

法国在特许经营理念的基础上发展而来的PPP模式，可以视为第二代PPP模式。拿破仑三世时期，法国进入基础设施大规模建设阶段，并随之产生了特许经营模式。本世纪以来，法国政府认识到，特许经营模式并不能有效地将风险转移给私人部门，各方关系并未实现合理的平衡。因此，政府开始引入PPP的理念对特许经营模式进行优化，使用市场化运作方式撬动社会资本参与。

而联合国欧洲经济委员会向世界推行的PPP国际标准则侧重于推动人类可持续发展目标的实现，可以视为第三代PPP模式。其主要特点是强调发展的最终目的必须围绕人的需求，代表了PPP模式运作的新内涵与新方向。

（二）PPP在我国的发展

1984年，以BOT模式建设的深圳沙头角B电厂被认为是公共部门与私人部门合作的第一个里程碑。此后30多年，我国的PPP模式经历了试点、爆发、调整等阶段。从2013年至今，PPP模式进入逐步规范阶段，将PPP模式提高到空前的高度，并颁布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》、财金〔2019〕10号文等一系列政策文件，逐步对PPP的运作模式进行规范。

三、PPP项目信贷融资的实践要点归纳

（一）熟悉PPP的模式及运作流程

公共服务提供可以分解为安排、付费、生产环节，而生产环节又可进一步细分建造、运营、移交等子环节，根据不同子环节的组合，构成了O&M、BOT、TOT等模式。无论采用何种模式，PPP的运作流程均可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个阶段。项目识别阶段，银行需关注财政可承受能力评价和物有所值评价数据缺乏真实性的风险，主要是咨询单位出于维护委托关系，完全按照政府方要求出具报告导致的;项目执行阶段，银行应主要审查项目工程建设条件，进度、质量、安全、保险等要求，定期评估完工风险是否可以得到有效控制;在项目运营过程中，银行需重点关注项目运营的外部条件、运营服务标准、服务计量及违约责任等事项。

（二）关注PPP项目的资本金

对于SPV而言，资本金不属于债务性资金，SPV无需支付资本金的本金和利息。在很多固定资产投资项目中，政府根据国家政策要求，对于关系国计民生的部分领域设定资本金比例，旨在调整投资的结构，降低项目建设风险。为控制SPV的财务杠杆，银行应确保资本金比例符合目前行业控制要求，同时还要关注资本金来源。对于变相的债务性资金，则要采取穿透式原则进行识别，防止“明股实债”等问题。

（三）明确信贷融资的还款来源

根据PPP项目贷款不同的还款来源，银行需关注的要点包括：（1）针对运营期的收入，银行应按照审慎原则进行预测;（2）针对政府付费项目，政府在项目运营补贴阶段全额直接付费，银行需关注财政承受能力;（3）针对可行性缺口补助项目，银行需了解服务的市场需求以及服务价格。对于后两种，银行应落实政府资金预算支持，并对偿债覆盖率按照最低边界进行控制。

图1 PPP 项目运作结构图

（四）设计信贷融资方案

设计信贷融资方案时，银行要掌握项目的关键信息，详细论证贷款期限和利率、投资总额与融资比例、担保方式、还款计划、权利和义务、违约条、股权变更约定等。由于PPP项目周期长、金额大、收益偏低，银行应特别考虑项目未达到预估收益时债权保障机制的可行性，确保第二还款来源切实有效。此外，银行对于社会资本方股权的转让时间点应予以重视，特别是贷款期限与项目的建设期、运营期合理匹配，必要时可在PPP合同股权转让条款中设定股权锁定期。

四、PPP项目信贷融资的案例分析

（一）项目情况

A市管廊工程是该省推动的重点项目，项目内容为在A市及其周边地区的若干条路段上新建地下综合管廊，总长度约30公里，项目总投资约20亿元。项目建设期5年，PPP合作期25年，项目资本金比例25%，回报方式为可行性缺口补助。

（二）信贷融资实践要点

本项目采用的是BOT运作模式，A市政府授权该政府下设的工程建设管理中心作为项目的实施机构开展相关工作，详细情况见图1：

银行在项目调查及信贷融资方案设计时，重点关注或推动落实了以下关键点：（1）项目已列入省财政厅PPP项目库;（2）工程建设管理中心已获得A市政府作为实施机构的授权;（3）财政部门通过了项目的物有所值评价、财政承受能力论证;（4）市财政将缺口补助部分纳入预算，还款来源为项目自身现金流与SPV;（5）项目实施方案获得市政府批准。

（三）信贷融资风险管控措施

本项目的主要风险来源于政府信用风险和市场风险。政府信用风险主要来自于A市财政负担能力不足的风险，如果未来20—30年内A市爆发政府债务危机，会影响到银行贷款安全，但经测算，此类风险较小。市场风险主要来自于服务价格变化的风险，特别是原有的电缆等设施已经安装完成，重新迁移也会产生费用。为缓释风险，银行要求SPV将PPP协议项下享有的全部权益和收益按银行贷款占项目融资金额的比例提供质押。

五、PPP项目信贷融资的相关建议

（一）积极参与PPP的顶层制度设计

银行作为融资服务提供方，拥有多次参与PPP项目的实践的机会，积累了较为丰富的PPP运作经验。在制定PPP相关政策过程中，银行应积极参与论证并反馈实践中遇到的问题，如部门规章和地方性文件相互冲突的问题、运作方式不利于各环节衔接的问题、监管重叠或缺位的问题等，以提高PPP项目的推动效率。

（二）择优筛选项目并及早提供融智服务

银行选择行业时，优先考虑国家重点鼓励、风险较小的行业;选择客户时，需要确认客户已经过合法遴选程序，优先考虑具有相同领域运营经验、具有较强经济实力的公司;在选择项目时，优先支持项目具有稳定现金流，以及有政府方出资的在库项目。完成筛选后，银行应及早介入，为客户提供融智服务，推进项目高效运作，保障银行的话语权。

（三）健全项目风险分担机制

银行不仅要在初期审慎评估风险，而且需要根据项目的现实情况，关注合约再谈判和风险再分担机制。根据风险再分担机制，争取锁定项目的利润或亏损空间，防止项目收益与初期测算相差较大，确保银行信贷资产安全。

（四）严密防控法律风险

PPP项目面临的法律风险有很多类，如政策变化、权力寻租、审批手续不完整、股权退出方式不合规等。银行要跟踪研究最新规定，准确把握法律法规的实质、内涵，寻找法律依据，周密考虑可能产生的影响，保障银行权益。

参考文献

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