上海市远郊乡村精明收缩策略研究——以横沙乡为例

赖剑青

上海市城市规划设计研究院 上海 200040

前言

乡村人口收缩是全球快速城镇化地区普遍面临的问题，随着我国城镇化率的进一步提升，农业人口的持续转移为城镇人口，乡村收缩这一趋势仍将持续。上海作为一个超大型城市，是长三角城镇群的龙头和国家参与全球化竞争、合作的主要窗口，其城市建设的成就有目共睹，但是，上海的乡村与同其地区乡村一样出现了因人口流动带来等收缩问题。长期以来，上海的建设“重城轻乡”，在乡村振兴战略下，上海也提出将上的乡村全面振兴，农业农村基本实现现代化，努力把都市农业和郊区农村建成可持续发展的示范区和宜居城市的后花园，与上海建成卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相得益彰的目标。研究基于在上海远郊地区的横沙乡规划实践，通过调研、社会调查了解收缩乡村发展的难点，并对此类乡村精明收缩提出的策略进行了讨论。

1 上海远郊乡村收缩特征解析

1.1 区位及人口结构特征

远郊乡村主要是以村庄与新城及中心城区的距离来定义，村域内居民点距离中心城、新城2 km以上可以定义为远郊乡村。这类收缩性地区主要位于远郊远离主要城镇的地区，如崇明、青浦、浦东及金山。

从人口规模来看，农村户籍人口逐年下降，近年年均下降幅度约为4%；从人口结构来看，人口老龄化严重，呈现倒金字塔结构，60岁以上常住人口占常住人口比重在20-50%之间，老龄化程度在性别和年龄结构失衡，以老人和当地务工男性为主。

1.2 人居空间特征

在上海的城镇化进程中，城市建用地扩展与长期行政合并政策推行，上海市村庄数量大副减少，行政村数量从1978年的3000个减少至2016年的1500个左右。但同期农村人均居住面积却从不足30平方米/人扩大到58平方米/人，同时显现人均居住面积由近郊向远郊增大的趋势，整体土地使用效率偏低，住宅空置问题较为严重“空心村”、“空壳村”现实矛盾比较突出。由于公共服集中布置于城镇地区，乡村地区公共服务配套水平相对低下，且表现与其老龄化需求不匹配的特征。

图1 上海农业人口与农村人均居住面积变迁图

图2 上海各区村庄居民点人均用地现状情况

1.3 从业特征

农业已非乡村主导产业，乡村产业城市化，农业从业人员占乡村就业人比从1978的76%下降为2016年的23.6%。农村家庭经营纯收入占家庭总收比由1990年的32.3%下降为2016年的5.4%，工资收入与转移收入成了农村家庭主要收入来源。1990年到2016年农村居民家庭可支配收入增长15.3倍，同期城市居民家庭可支配收入却增长了26.4倍，城乡收入增长差距进一步扩大。

2 研究区域简述

2.1 区位特征—远郊收缩型农业生态岛

横沙乡位于上海市远郊，长江出海口，南与浦东新区遥相呼应、北与崇明岛隔江相望、西与长兴岛毗邻、东接东海，是典型的远郊生态型乡镇。横沙乡下辖24个行政村，1个街道居民委员会。历年上海市及崇明区对其发展定位是主要是农业生态旅游岛，并在历版总规划对横沙建设用地进行了严格的控制，提出了减量的要求。虽然横沙拥有优越的生态区位优势，但其产业发展停滞，人口外流严重，因而存在一系例上海远郊收缩型农业生态地区特征。

2.2 人口结构—人口持续收缩下的少子老龄化

农村人口空心化是当前农村发展面临的较为突出且各地普遍存在的，与中西部农村人口呈现“两头大、中间小”的“苹果核”结构不一样，横沙人口结构是“倒金字塔”的少子老龄化。从2000年至2016年，横沙常住人口从3.06万下降至2.53万人，平均每年下降1.2个百分点。户籍人口流出率稳定在30%左右。同时期，横沙老龄化从2000年的上升2016年的41.5%，60岁以上常住人口数为1.05万人，人口年龄结构呈深度老龄化。15年间，18岁以下的学龄人群小幅减少2.4个百分点，横沙乡2016年在校中小学生及幼托人数为1093，占横沙乡常住人口的比重仅为4.3%。由此可见，横沙乡外来人口补充量少，由此推测未来在没有外部政策因素强势作用下，横沙乡人口将持续减少，老龄化程度进一步加加深。

图3 横沙乡常人口结构图（2016年）

图4 横沙人口变迁图（注2000年、2010年 为普查数据， 12-16年为公安数据）

2.3 乡村空间—人口流失下的村庄空心化

横沙乡村庄空心化主要表现在人均宅基地面积过大及空置率增多，现状调研发现状农民房21%左右常年空置，人均宅基面积约2000年的人均111平方米增长到2016年的人均240平方米左右，远大于国家规定标准水平。导致人地关系不匹配有以下几个方面，一是因人口流出后宅基的减量在时间上有一定滞后性。而另一个根本原因是进市成本太高，“双栖人口”的存在。

2.4 工业空间—生态政策限制下活力丧失

横沙因其生态区位，长期定位为生态旅游岛、农业岛，保障上海北部生态空间及基本农田空间，对岛上的工业发展的更是采取了引导减量退出的政策，虽然2000年后对工业空间有三个集中的引导政策，但横沙在历版总体规划中也没有划定集中工业区。在政策导向1下，横沙少量的工企业经营困难，其中大部分工业地块已经停产成为闲置工业用地。而原来二产就业人员也转入其它就业或者外出就业。虽然上海对生态地区横沙有注册经济优惠政策，可以有效解决远郊生态地区的乡政财政，但注册经济无法带来相应的就业，工业企业退出同也加快横沙的人口收缩速度。

2.5 农业空间—纯农导向下低效率生产

2015年末横沙乡从业人员数共19325人，其中一产从业人员数9995人，二产从业人员数4886人，三产从业人员数4444人，三次产业从业人员数比例为5.2：2.5：2.3。农业人口在规模上占据主体。横沙乡地地流转率较低，目前全区流转率约为之一。

图5 横沙乡经济增加值（2016年）

3 上海远郊精明收缩乡村的难点

农村人居空间的“精明收缩”，是指“在农村人口和劳动力实质性减少、农村生产组织方式相应改变的条件下，农村人居资源合理退出和优化重组”这样一种人居空间发展状态，旨在使个体和社会整体福利都能得到有效提升。

上海市作为一个特大城市，在其乡村收缩应对上有特殊性，特别是在建设用地零增长的背景下，乡村低效的建设用地的收缩与重组还关系到上海建设世界卓越城市目标的实现。上海精明收缩的难点可总结以下几个方面：（1）乡村价值的评估，虽然主流的价值导向主要是考虑经济效率、资源可持继及区域活力等，但估评乡村发展的好坏在不同的人设、不同的语境下其评估标准不尽相同，特别是在建设卓越的全球城市背景下，对乡村价值认识统一与乡村价值的重新认识是识别乡村收缩应对的一个难点。（2）乡村收缩过程中各方利益的统筹与保障，乡村收缩的过程不仅涉及老百姓及企业的现实利益，同时还涉及各区、区与镇（乡）之间的用地指标及资金统筹，如何在收缩的过程保障百姓利益、统筹用地指标及资金也是其中的一大挑战。（3）乡村收缩过程中，乡村社会的重组与活力的延续的挑战。

4 “精明收缩”导向策略探讨

4.1 收缩趋势下的乡村价值审视

乡村是上海大都市区的生态空间，是生态之城的绿色本底，是生态文明建设的主战场；乡村是广大农人（本地农民和新农民）生产、生活、创业空间，是广大市民享受田园生活、亲近自然的体验空间；乡村还是承接全球城市新兴业态，承载创新制造的新空间，是打造具有全球影响力的科技创新中心的新动力，也是弘扬江南文化、农耕文化的新载体。首先在认识定上一定了解，在无上海市重大政策区划入横沙的情况下，横沙人口收缩是必然的，横沙的发展应积极应对这一情况，以更加精明的策略使横沙的收缩中找到自身竞争力和发展机遇。除去岛内发展要求之外，横沙更加关注自身生态优势在上海卓越全球城市建设中成为健康、品味、低碳的生活休闲方式承载地，成为跨越工业化阶段进行绿色发展的代表。在建设规模收缩的前提下研究横沙的发展问题，提升单位土地的产出价值，用提升价值来节约土地，来实现收缩中的“增长”。

4.2 “合理拆减，适度集中”村庄的活力延续

4.2.1 环境引导、合理拆减，制定灵活的拆减机制

当前，上海市在市级层面将全市的乡村归类划定为拆除类村庄与“保留（保护）村”，其中拆除类村庄又分为近期折除与远期折除两类，针对折除类村庄主要的导向为进镇集中安置及村内平移集中安置。虽然村庄的拆并及农民集中居住是实现城乡一体化的重要途径，既为提升农民居住品质提供了绿色通道，应对乡村人口收缩的有效方法。横沙在集镇区用地受限，土地财政收益无法平衡的现实情况下，农民集中及宅基拆减举步维艰，横沙的建设用地没能实现减少，还出现了公服配套与人口结构不适应的情况。

为了应对这一现实情况，规划依托城镇圈实现跨乡镇联动安置的思路。通过而根据问卷调查，横沙的老百姓也有30%希望被安置到长兴岛或者上海市区，而这些地区土地价值高，具备了跨镇圈联动安置的意原条件，在全市用地减量、两规合一的总体导向下，城乡空间总量平衡和“增减挂钩”流动指标背景下。引导本岛环境敏感区域的乡村建设用地指标转入高效益开发地区，换取岛内宅基地退出所需的物质条件。

4.2.2 适度集中、分类引导，推动乡村联动发展

当人口不再增长，增长就只能通过人的连、释放人的交互的潜力来实现。应对人口的收缩，需要更加积极的应对，在适当的推进村庄建设用地集中的同时，更应从村庄的功能、产业、公共服务方面进行分类，以实现其联动发展。事实上之前重点建设中心村，集中配置公共服务设施的导向在横沙推行不顺，不能真正引导横沙乡村发展面临的核心问题。横沙下一步的发展在强化镇区作为公服核心区外，不绝对的追求中心的集中，而是适度集中导向下将横沙的村庄分类田园农业发展型、公服配套联合型、旅游发展联合型三类村庄，以乡村的联动来寻求收缩中的增长。随着社会经济水平的发展，以亲近自然、重返乡土、回归农作等理念为核心的乡村体验成为潮流，带着家人一起体验大自然、回归田园重拾乡愁、体验农业生产和地域民俗等活动正在逐渐受到大众青睐。另一方面远郊农村劳动力的不断外流加速了农村“空心化”，传统的生产型农村不断萎缩衰落。这些乡村应当注重农村地区的活化建设，在保留传统农村物质空间的基础上注重对乡村生活模式的保留，将农村地区普通的居住生产空间注入休闲体验功能。

4.3 “生态导向，有机更新”下工业空间的转型

对现有的工业用地分成三类，第一类是与横沙生态岛发展功能相匹配的工业，如农业产品加工，这类产业可以与横沙特色产业融合，满足横沙产业转型需求的工业类型。第二类是已经停产的工业，对这类工业用地进行回收，将回收工业用地根据基区位条件重新规划为乡村公共服务设施或者乡村旅游用地。第三类是与横沙岛产业发展定位不符的污染型企业，对这类企业采用政策政策倒逼，引导其退出或者转向与转向适合生态岛总体定位的休闲、旅游、度假、康复理疗等现代服务业。

图6 横沙工业用地减/存转型示意图

4.4 生态导向下农业的多元增长

4.4.1 创新土地整治、推动农业生态化、规模化

应综合型土地整治推进转型发展”为战略导向，并结合横沙实际，聚焦“增加耕地数量”、“提高集约水平”、“完善生态网络”、“优化空间形态”的四大目标，把农村居民点整治和零星工业用地整治作为土地整治的重要内容之一，并创新性的土地整治。在土地整治项目实施层面，通过田、水、路、林、村的综合整治，改善了生产、生活条件和生态环境。结合横沙中部易涝的特征，在中部实施“退塘还湿”的综合土地整治，将污染严重的渔塘通过打通，串联形成新的生态湖泊湿地，为解决中部水涝及提升岛内水环境提长创新方法。

4.4.2 产业协作、互融共生，实现农旅互生增长

精明收缩理论旨在促进生活与生产空间收缩的基础上，保护农地，实现集聚效益的优化。横沙以“海·岛·田园”的突出优势作为上海近郊最主要的生态旅游吸引点。加强对横沙乡村田园、原生湿地的资源的合理利用，开展可持续的乡村旅游。推进一产，引进三产，完善风貌。加快现代水产养殖业提升转型，以一产的形态、三产的功能，拓展乡村旅游，促进农村一二三产业融合发展。不断延伸农业全产业链，充分挖掘横沙乡村旅游资源，加快休闲农业发展，开发建设乡村特色生态旅游产品和精品线路，打造绿色生态乡村旅游产业链，提升农业的附加值。

5 结语

乡村空间的“精明收缩“是一个新命题，本研究以上海市远郊生态地区横沙乡为研究对象，在上海市零增加背景下提出对横沙乡村的生活、生产、农业空间的发展策略。其中不少策略是需要从市区层的政策及资金的支持下才能实施，下一步需要在本研究中各类空间发展策略的基础上，进一步对接市层务部门政策，实现乡村空间的高效集聚与良性发展。