财政分权、晋升激励对地方政府债务规模的影响——基于中介效应模型

●梁红梅 武冠毅

一、引言

地方政府债务问题由来已久。在发展才是硬道理的观念下，地方政府有举债创收、搞活经济的诉求。但在旧《预算法》约束下，各地不得不通过组建投融资平台，采用城投模式变相举债。2015年新《预算法》明确省级政府发行地方债券是唯一合法的政府融资渠道，地方政府债务规模迅速膨胀。近年来为化解地方政府债务膨胀带来的风险，我国相继推出专项债券和置换债券，显性政府债务得到一定控制。财政部披露：截至2018年末，全国地方政府债务余额183862亿元，风险整体可控。而地方政府通过不合规操作（如担保、出具承诺函）或变相举债（伪PPP、包装成政府购买等）产生的隐性债务，因其属于或有债务，提及较少。2018年4月18日，审计署首次统计并公布了我国5个省的6个市县政府隐性债务为154.22亿元①，但也只是揭露了冰山一角。规模庞大的债务不仅会威胁财政可持续性，还会影响金融稳定，最终不利于长期的经济增长，如何控制债务规模和化解债务风险已经成为学界研究的重要内容。本文基于财政分权、晋升激励的角度，探索我国地方政府债务规模不断扩张的原因。

关于财政分权对地方政府债务的影响，主要有两种观点：

一是财政分权扩大地方政府债务规模。由于分税制改革不彻底，中央和地方的财权、事权划分不匹配，地方财政收支缺口大增 （李昊等，2010；詹正华等，2012；杨灿明等，2013），对中央转移支付依赖性加强，导致纵向财政失衡，继而引发公共池和预算软约束问题 （龚强等，2011；陈凡等，2013）。 公共池的存在，使地方政府可通过转移支付将本地公共投资成本转嫁给中央政府，带来的收益却几乎被本地区独享，从而增强地方政府举债融资冲动。同时由于预算软约束，地方政府存在“中央兜底”的侥幸心理，刺激地方政府无视自身规模限制，盲目举债融资（龚强等，2011）。

二是财政分权抑制地方政府债务规模。一方面，财政分权增加了地方政府间竞争，各地在留住本地区生产要素的同时争取其他地区要素流入，使公共服务及产品供给水平趋于帕累托最优，从而提高财政支出效率，降低赤字 （张曾莲等，2017）；另一方面，财政分权在赋予地方政府一定经济自主权的同时，也限制中央政府的财政援助，使地方政府需在有限财力范围内，合理控制财政支出，减少赤字，降低债务增速 （Qian and Roland，1998）。其他学者通过实证得出事权与财权的不匹配并不能很好地解释地方债务规模扩张的结论 （时红秀，2010；何杨，2015）。

关于晋升激励对地方政府债务的影响：学者认为我国存在特殊的“官员晋升锦标赛”机制（周黎安，2004），即一种晋升竞赛，竞赛标准由上级政府决定，竞赛优胜者将获得晋升。地方政府把自己能力、业绩等有力信号展现给中央政府，以便解决信息不对称所产生的政绩考核困难（王叙果，2012）。单靠地方财政收入和转移支付难以满足地方官员对政绩考核的扩张需求，举债既解决发展需求，又不影响官员声誉，成为首选策略（周雪光，2005）。

学者们从财政分权和晋升激励的角度研究地方政府债务扩张，综合考虑二者作用的较少。考虑晋升激励存在受财政分权作用而刺激地方政府债务的中介作用，本文利用中介效应模型，理论分析财政分权与晋升机制对政府债务规模的影响。选取2007-2016年的省级面板数据进行实证分析，验证中介效应的存在。

二、理论分析与研究假设

（一）财政分权对地方政府债务的影响

我国于1994年初步建立了财政分权制度，明确了不同层级政府间职责以及中央和地方政府间的收入划分。财政分权使得地方政府能更加灵活地配置收入和支出。通过主动配置资本参与投融资和优化财政支出及产业结构等提高资本报酬率，导致自生财力的上升，从而抑制债务膨胀。此外，财政分权促进了地方政府间的竞争，地方政府积极参与公共物品的供给，最大化本地区生产要素，使公共服务及产品的供给趋于帕累托最优水平，提高财政支出效率、降低财政赤字，继而减少了举债需求。此外，基于权利义务对等，经济发展收益权使地方政府自主行动力提升，但也意味着中央政府限制对地方财政的救援，地方政府需在自身财力范围内，合理控制财政支出，减少举债规模。由此提出假设1。

假设1：财政分权与地方政府债务规模成负相关。

（二）晋升激励对地方政府债务的影响

中国地方官员处于一场以任期内地方GDP增长为考核指标的“政治锦标赛”中。地方官员的选拔任命由中央决定，地方官员寄希望于尽早做出显著政绩而获得晋升。由于上下级政府间“信息不对称”，环境质量和效益指标往往无法考量，大兴基建和加强土地供给等使经济短时间快速增长的措施更容易被上级政府视为积极的政绩信号，受到地方官员青睐。仅凭本地区财政收入和转移支付难以满足地方官员对政绩考核的需求，摊派或加征各项税费虽不会增加政府债务，但有损地方官员声誉。因此，举债成为最佳策略。而且此类项目还款期限远长于官员任期，即使日后出现还款困难，也属于下任官员工作职责，造成地方官员的短视行为。在晋升锦标赛的激励下，为积累晋升政治资本，地方官员大规模举债融资。上下级政府间“信息不对称”、晋升激励下的GDP政绩动机和官员短任期所产生的短视行为导致地方政府债务规模上升。由此提出假设2。

假设2：晋升激励与地方政府债务规模成正相关。

（三）晋升激励的中介作用

财政分权使得地方政府更能灵活地配置地区收入与支出，主动参与资本配置提高资本报酬率，并且通过地方间竞争最大化本地区生产要素供给，提高财政支出效率，降低举债需求。财政分权对地方政府债务规模有抑制作用。而地方官员处在以地方经济增长为考核指标的晋升激励中，中央政府通过考察经济表现评价政绩使得地方政府官员有强烈的积极性来追求经济资源的扩张。但本地区的财政收入和转移支付难以满足地方官员对政绩考核的需求，摊派或加征各项税费又可能有损地方官员声誉，举债成为最优策略。因此财政分权存在通过晋升激励促进地方政府债务规模膨胀的间接效应，即晋升激励起中介作用。由此提出假设3。

假设3：晋升激励在财政分权和地方政府债务规模间起中介作用。

三、模型设定与变量选择

（一）中介效应与检验方法

本文有关变量间关系的示意图可以表示为图1。被解释变量Y为地方政府债务，解释变量X为财政分权，中介变量M为晋升激励。

图1 中介效应示意图

本文证明采用中介效应检验方法（温忠麟等，2004）。主要步骤如下：

检验解释变量对被解释变量的总效应，采用的检验方程为Y=cX+e1，如果c显著，则进行第二步检验；如果系数不显著，则表明被解释变量与解释变量之间没有关系，中介效应不存在，检验停止。

检验方程M=aX+e2和Y=c'X+bM+e3，若a和b均显著，则中介效应存在，进行第三步检验。只要a和b中有一个不显著，则进行第四步检验。

若第二步检验中系数不显著，说明中介效应是完全的，反之则说明中介效应是不完全的。

通过采用Sobel检验的方式继续验证，若结果显著，则说明中介效应存在，反之则不存在。

（二）变量与数据选取

1、被解释变量。debt为被解释变量，即为地方政府债务程度，用新增地方政府债务占地方GDP的比例衡量。地方政府债务往往是为弥补建设用资金的需要，所以用地方政府在市政基础设施上的投资支出减去地方政府可用收入②得到建设资金需求即为地方政府债务（张忆东等，2013）。为了简化计算，借鉴蔡玉（2016）的估算方式，故地方政府债务估算方程如下：

年份北京天津河北山西内蒙古辽宁吉林黑龙江上海江苏浙江安徽福建江西山东河南湖北湖南广东广西海南重庆四川贵州云南西藏陕西甘肃青海宁夏新疆2007 292.08 245.40 683.33 403.18 863.89 493.97 382.13 340.01 431.02 314.04 392.77 473.12 453.46 404.44 651.07 647.70 593.93 475.89 581.16 428.42 99.26 423.75 570.38 262.71 634.69 76.29 615.96 224.44 120.02 99.70 183.23 2008 166.02 447.38 745.68 510.08 916.93 782.30 573.53 451.85 416.34 509.05 703.09 575.72 831.44 444.55 1090.16 730.89 749.33 680.88 967.46 528.14 124.30 571.17 827.26 299.18 685.72 95.85 858.04 283.58 147.35 147.92 275.83 2009 271.50 643.63 1372.42 909.56 1387.26 989.78 710.44 729.36 420.43 554.66 368.72 735.30 983.55 656.38 1360.23 1070.70 1180.96 1258.53 1588.08 814.67 220.65 742.93 1693.58 439.59 950.50 148.11 1219.82 470.31 212.06 241.98 460.50 2010-15.78 609.13 1629.21 1035.29 1636.66 1151.12 818.72 899.60 77.84 274.09-51.63 690.17 1002.75 711.99 1246.86 1192.92 1351.80 1303.86 2041.63 1102.53 214.42 751.07 1809.70 527.84 1181.40 183.57 1399.91 616.23 186.20 298.18 586.28 2011-273.00 531.63 1219.75 850.41 1371.72 419.61 405.95 412.22-228.30-162.94 239.52 316.76 1045.44 406.93 1202.25 824.44 1124.99 1171.90 1281.63 951.69 148.22 494.01 1673.91 562.03 692.05 151.84 1259.80 545.35 194.32 231.70 471.54 2012 191.32 836.03 1372.12 1047.77 1468.66 1192.65 719.21 775.84-196.10 429.48 999.53 706.08 1407.14 457.25 1455.34 940.08 1321.36 1394.88 1158.23 1049.93 148.45 505.23 2039.75 748.63 928.80 168.06 1079.04 643.42 293.72 220.71 621.96 2013-284.55 754.45 1713.59 1223.69 1813.49 1620.69 768.93 862.52-386.05 121.28 471.25 614.70 1472.10 334.43 1802.67 1071.44 1343.60 1733.33 871.61 1381.74 193.13 568.35 2155.72 1087.60 1063.75 243.78 1506.77 823.10 374.40 260.05 969.63 2014-342.82 818.59 2339.29 1514.93 2802.44 2268.57 990.29 923.44-564.93 1920.43 1758.10 1325.65 2196.21 894.38 2590.77 1554.02 1839.99 2451.18 1271.75 1717.77 327.90 980.09 3210.03 1640.68 1563.47 295.25 2100.30 1302.41 556.36 500.76 1523.20 2015-589.22 1232.05 2640.34 1981.04 2510.44 1779.71 1243.18 1003.59-632.38 2363.53 2687.55 1729.69 2936.50 1207.35 3895.10 2679.24 2359.90 3266.65 1290.69 2135.23 325.12 1422.26 3696.89 2060.15 2272.11 373.84 2850.46 1291.33 632.00 675.38 2150.19 2016-133.91 930.68 3234.48 2090.60 3194.18 89.87 1479.14 1078.39-638.49 1988.98 3056.94 2147.02 3721.99 1663.38 4696.23 3475.49 3563.57 4140.48 1381.03 2623.21 443.31 2231.16 4662.53 2620.19 3043.54 486.94 3965.50 1633.03 809.42 742.99 1912.26

地方政府债务=市政领域的固定资产投资－地方政府可用收入

=市政领域的固定资产投资－预算内资金投入－土地出让收入中用于投资的资金－投资项目的盈利现金流入

=七个领域固定资产投资×60%－一般预算支出×17.5%－土地出让收入×40%③

上述估算方法存在一定弊端。首先，地方政府历年固定资产投资不完全等同于全国数据，测算会有误差。其次，市政领域固定资产投资限定于七个领域的基础设施建设，范围相对较小。为缩减误差，本文将全国各年七大领域不分地区的固定资产投资均分到各个地区。表1即为使用更新后估算方程得到的结果。

笔者发现北京市2010-2011年和2013-2016年新增债务、上海市2011-2016年新增债务、江苏省2011年新增债务和浙江省2010年新增债务估计数为负，辽宁省2016年新增债务和上海市2010年新增债务估计数较小。

北京市2010-2011年和2013-2016年新增债务、上海市2011-2016年新增债务估计数为负与北京、上海两市的城市化发展、市场开放和营商环境等因素有关。得益于良好的营商环境，民营企业可以充分实现投资意愿。开放包容的招商引资氛围，通过引进投资大、科技含量高、效益好的好项目，扩大了非政府投资的规模，国有控股投资占比下降，私人控股投资占比不断上升。并且由于北京和上海两市发展较为迅速，城市化率较高，基础设施较完善，所需固定资产投资相应较少，所以北京和上海两市的政府固定资产投资较低，导致地方新增债务估算数为负。但由于2012年严厉的房地产调控、房产税试点扩大和“新国八条”政策效应初显，对国有土地出让收入影响巨大，北京市国有土地出让收入下降57.8%，致使地方新增债务估算数短暂回正。

江苏省2011年新增债务和浙江省2010年新增债务估算数额为负则与当年政府土地出让收入大幅增长有关。以2010年浙江省为例，七大领域固定资产投资增长114.20亿元，同比上升5.81%。而预算内资金投入和土地出让收入分别增长97.04亿元和437.51亿元，同比上升17.29%和30.05%。土地出让收入大幅增长致使当年新增债务估算数额为负。

辽宁省2016年新增债务和上海市2010年新增债务数额较小主要是因为市政领域的固定资产投资小于地方政府可用收入。以辽宁省为例，2016年辽宁省全社会固定资产投资6692.2亿元，比上年下降62.6%。一方面是由于2014年中央巡视组巡视辽宁后指出“经济数据存在弄虚作假的现象”，辽宁就进入数据“挤水分”阶段。另一方面是因为在大宗商品价格下跌、需求减少的背景下，辽宁省以装备制造和重化工业为主的产业结构转型艰难、转型周期较长。上海市2010年固定资产投资下降属于周期性下降，是政府宏观调控的正常结果，也是社会经济发展转型的需要。辽宁省和上海市固定资产投资的缩减均表现为国有投资额的下降，但非国有投资额、民生投资领域有所增长，投资结构更加优化。其中辽宁省2016年和上海市2010年在七大领域的固定资产投资总额分别为1110.9亿元和1007.9亿元，比上年分别下降60.7%和24.4%。固定资产投资相较一般预算支出和土地出让收入 （一般预算支出同比分别上升2.1%和10.5%，土地出让收入同比分别下降17.3%和9.8%）的断崖式下降导致估算结果数额较小。

根据2013年审计署公告：截至2013年6月底，政府负有偿还责任的地方政府性债务余额为10.9万亿元，其中，2013年7月至12月和2014年的到期债务占44.8%，2015年、2016年和2017年到期需偿还债务的分别占总债务的17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。推断出地方政府债务偿还期限大体为5.5-6年。假设偿还期限为5.5年，将表1中2012-2016年新增债务相加，然后扣除我国2015年和2016年分别置换的32000亿元和48700亿元地方政府债务，估算出2016年末的地方政府债务为149819亿元，与财政部公布的截至2016年末我国地方政府债务余额153200亿元相比，误差为2.21%。同理，如果假设偿还期限为6年，估算出2016年末的地方政府债务为159588亿元，误差为4.17%。总体而言，估算地方政府债务数据与实际债务数据较接近，估算的误差小于5%，在可接受范围之内。故本文认为蔡玉的估算方法可行。

2、解释变量。fd为解释变量，即为财政分权程度。中央政府将一定的税收权和支出责任赋予地方政府，允许地方政府独立决定地区预算支出。本文采用较为通用的财政收支指标中的人均财政支出分权④来考察财政分权对地方政府债务规模的影响。

3、中介变量。com为中介变量，即为晋升激励指标。我国晋升制度下，上级考核下级官员采用相对绩效评估法，常用评估方式是与邻近省份比较。按照地理位置分为七大地区，即华东、华北、华中、西南、西北、华南和东北地区。

表2 地理地区包含的省份

本文借鉴钱先航的研究，构建晋升激励指标。首先以人均GDP为权重核算各区域的GDP增长率、财政盈余与失业率的加权平均数。GDP增长率或财政盈余小于地区加权平均数，赋值为1，反之赋值为0；失业率大于地区加权平均数时，赋值为1，反之赋值为0。加总即得晋升激励指标，分值越高代表晋升激励程度越大。

4、控制变量。本文的控制变量分为三部分。第一部分为财政分权对地方政府债务影响的控制变量。选取市场化程度（market）和人口增长率（pop）作为控制变量；第二部分为财政分权对晋升激励影响的控制变量。选取人均国内生产总值相对水平（pgdp）、城市化率（city）作为控制变量；第三部分是财政分权和晋升激励共同作用在地方政府债务的控制变量。控制变量为前述所有的控制变量，包括市场化程度（market）、人口增长率（pop）、人均国内生产总值相对水平（pgdp）和城市化率（city）。

5、数据来源。本文使用全国31个省、市和自治区2007-2016年的面板数据进行实证检验。数据来源为 《中国统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》和WIND资讯。

表3 变量含义

（三）模型建立

基于温忠麟和张雷等人提出的检验方法，综合考虑控制变量，可以建立以下模型。

第一步：检验财政分权对地方政府债务的影响。采用静态面板模型model1：

第二步：检验财政分权对晋升激励的影响。建立静态面板模型model2：

第三步：检验财政分权和晋升激励共同作用于地方政府债务的效果。建立静态面板模型model3：

四、实证分析

（一）描述性统计分析

各变量的描述性统计如表4所示：

表4 描述性统计分析

通过上表发现，人均财政支出分权、晋升激励指标和人均国内生产总值相对水平标准差较大，说明中国不同地区之间的财政分权、晋升激励、国内生产总值差异较大。而地方政府债务程度、市场化程度、人口增长率和城市化率指标的标准差较小，说明不同地区之间各指标差异较小。

（二）基于中介效应模型的实证检验

为避免伪回归的问题，首先需要进行单位根检验和协整检验。本文采用适合短面板的HT检验，结果表明，晋升激励、人均国内生产总值相对水平、人口增长率和城市化率指标平稳，其他变量为一阶平稳。采用Kao检验和Westerlund检验发现变量之间存在协整关系。同时为避免多重共线性问题，本文还在回归分析之前采用方差膨胀因子法对方程进行多重共线性检验，发现所有变量的方差膨胀因子都小于10，说明回归模型不存在严重的多重共线性问题。

三个模型均通过F检验可知拒绝混合模型，通过Hausman检验得知拒绝随机效应模型，故本文使用固定效应模型最优。同时R2也符合要求，证明模型可行。具体结果见表5：

表5 静态面板数据模型估计

1、检验财政分权对地方政府债务的影响。地方政府债务和地方人均财政支出分权在1%的水平上呈现显著负相关关系，相关系数为-0.022，说明财政分权程度上升会抑制地方政府举债冲动，假设1得到验证。此外，市场化程度和人口增长率在10%的显著性水平上均为负。

市场化程度负相关的原因是在市场经济发展不成熟的阶段，地方政府承担着较大责任，对于自身财力不足的地方政府而言，只能通过举借债务来谋求发展。人口增长率包括人口自然增长率和人口机械增长率。近年来我国人口出生率持续下降，所以人口增长率主要依赖于外来人员增长造成的人口机械增长率提升。人口机械增长较高的城市往往是较为发达的大城市，这些城市拥有良好的营商环境，民间投资、外资实力雄厚，政府依靠举债来促进经济发展的压力较小，所以人口增长率和地方政府债务在10%的水平上呈现显著负相关关系。

2、检验财政分权对晋升激励的影响。晋升激励指标和地方人均财政支出分权在10%的水平上呈现显著正相关关系，相关系数为0.078，说明财政分权程度上升会促进地方官员谋求晋升需求，假设2得到验证。人均国内生产总值相对水平和城市化率相关系数分别为-0.936和-0.172。但人均国内生产总值相对水平在1%的显著性水平上为负，而城市化率则不显著。

城镇人口的增加需要政府将大量资金投入到民生性支出上，建设性支出投资将会减少，不利于地区经济的快速增长，影响地方官员的晋升，所以城市化率与晋升激励负相关。并且由于地区差异存在，相较其他地区，东部地区的省市政府资金充裕，资金来源广泛，建设性支出投资不会过度减少，所以导致不显著。首先，人均国内生产总值较高的省市往往经济较为发达，这些地区经济体量较大，依靠经济政策调整短时间促使发展的经济快速增长往往难以实现；其次，由于地区居民相对富有，更注重对公共设施和物品的需求，同前文所述的城市化率一样，不利于地方官员的晋升；再次，急功近利谋发展往往伴随着环境等问题的产生，这甚至不利于官员晋升。所以人均国内生产总值与晋升激励指标负相关。

3、检验财政分权、晋升激励共同作用于地方政府债务的效果。地方政府债务和地方人均财政支出分权在1%的水平上呈现显著负相关关系，相关系数为-0.022，说明财政分权程度上升会抑制地方政府举债冲动，假设1得到验证。地方政府债务和晋升激励指标在10%的水平上呈现显著正相关关系，相关系数为0.005，说明晋升激励会促进地方政府举债冲动，假设2得到验证。此外，市场化程度在5%的水平上显著正相关，人口增长率在5%的水平上显著负相关，相关系数分别为0.178和-0.228。人均国内生产总值正相关，城市化率负相关，两者都不显著，相关系数分别为0.013和-0.031。

城市化率提高不利于地方官员的晋升需求，即使当地官员举借债务，也大多用于民生性支出，对地区经济的快速增长促进作用较小。所以地方政府对举债持排斥态度。人均国内生产总值较高的地区地方官员政治前途光明，不必过分依靠短期政绩来达到升迁目的，故对刺激经济来谋求升迁持谨慎态度，但人们对物质文化环境需求增加，政府往往通过举债来满足公共设施物品的提供和生存环境的改善，所以人均国内生产总值和地方政府债务存在正相关关系。

五、结论与建议

本文认为优化债务规模应同时考虑财政分权适度性和晋升制度科学性。首先，财政分权一定程度上硬化了预算约束，地方政府需在资源有限的条件下，通过地方竞争最大化本地区生产要素，提高财政支出效率、降低赤字；其次，财政分权使地方政府拥有更多的经济自主权，利于地方官员晋升目标的实现，为推动地方市场经济增长和谋求自身利益，地方官员举债热情较高。综上，财政分权不仅对地方政府债务规模有直接抑制效应，还通过晋升激励中介对地方政府债务规模有间接促进效应。

基于以上研究结论，笔者提出以下建议：首先，深化财政分权改革，适度财政分权。明确政府的事权与支出责任，规范转移支付，促进地方良性竞争，硬化预算约束使财政分权适度化，从而抑制债务过度膨胀；其次，改善官员晋升考核机制，规范官员举债动机。通过引入GDP含金量、含新量、含绿量等概念，综合经济、文化、民生、创新、环境等因素考虑官员的晋升，规范官员举债动机；再次，加大地方债务公开与收支透明，加强民主监督。将地方隐性债务纳入政府报告中，加大收支事项的透明，加强社会民众对地方债务的关注和监督，促进地方政府债务规模合理化。■

注释：

①审计署 《2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告》。

②地方政府可用收入主要包括预算内资金投入、土地出让收入中用于投资的资金、投资项目的盈利现金流入三部分。

③使用电力、燃气及水的生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业，科学研究、技术服务和地质勘查业，水利、环境和公共设施管理业，教育，卫生、社会保障和社会福利业，公共管理和社会组织等地方政府直接投资且占主要位置的七个领域的60%代替市政领域的固定资产投资。使用一般预算支出的17.5%估算预算内资金投入，使用土地出让收入的40%估算土地出让收入中用于投资的资金。并假设地方政府投资项目的现金收益只能用于维持其正常运转和支付相应的债务利息支出。

④财政分权的代表性指标有两种：一种是财政收支指标，即用下级政府的财政收支份额来刻画财政分权度（张晏，2005）；另一种是采用自有收入的边际分成率（林毅夫，2000）。