PPP项目实施方案及其应用探讨

叶云江

摘    要：当前社会公共项目通常投资大、投资不可逆、短期回报率低，存在很多不确定风险，采用PPP模式融资进行建设的形式较多。这就要求PPP项目评估具有较高的规范性和科学性，做好社会公共项目PPP模式实施方案设计成为重中之重。

关键词：社会公共项目;PPP模式;实施方案;措施

1  引言

PPP模式作为一种新型管理模式，在社会公共基础设施建设项目中得到了广泛的应用。因为社会公共基础设施建设项目投资大、短期回报率低、投资风险大，采用PPP模式，项目评估必须规范和科学，做好社会公共项目PPP模式实施方案设计就显得尤为重要。本文对PPP项目实施方案及其应用进行了分析阐述。

2  PPP项目模式

PPP模式指的是社会资本与政府之间，在特许权协议为基础的前提下，政府与社会资本方签订合同并对社会资本方进行授权，可以代政府对某些公共基础设施进行建设、运营或管理，实现对公众的公共服务。通过PPP构成社会资本方和政府之间的战略合作关系，从而顺利的完成合作项目的建设。社会资本方包括了央企、股份公司、国企、私营商等。PPP模式概念最早起源于上世纪 70年代，由英国政府提出“私人融资启动”，发展到 90年代初期，PPP模式在社会公共基础设施建设中得到了广泛的应用，公私合作的方式得到了社会各界的认可，侧重点主要在融资方面。政府和社会资本两方通过建设—运营—移交（BOT）等方式，为项目建设提供资金保障。随着社会历史条件和经济投资环境的不断变化，实际应用方式也不断的发生变化和适当的调整，应用的范围逐渐渗入到各个领域，管理也更加规范， PPP模式的应用解决了当前城市发展中基础设施建设项目的资金融资难题，加快了城市化进程。

3  PPP模式应用实践的主要领域

PPP模式在当前城市建设中水利工程建设、垃圾处理、市政基础设施建设等公共基础设施建设项目中已经得到了实践检验，有许多应用成功的案例，成为市场共识。特别是污水水处理项目和垃圾处理等环境治理领域的环保项目，已经采用 BOT运营管理模式。国家也早在2004年就出台了《关于投资体制改革的决定》等相关政策，积极支持和鼓励各方主体采取特许经营方式，在公益事业和社会公共基础设施建设中通过多种模式吸引社会资本，大量的BOT项目出现在污水处理和垃圾处理工程项目建设中，经过多年的成熟应用和发展， PPP模式在城市旅游项目开发、公园广场建设、廉租房建设等领域开始应用，相关的政策保障、利益分配、政府定位、人才保障、项目运行机制、法律法规保障等机制不断的完善，其成功应用也得到了实践的检验。PPP模式的成功应用，使各级政府的财政压力得到有效的缓解，也为社会资本开拓了更加广阔的市场空间，市场主体能利用自身的资源和成本来更好的支援城市建设，发挥在城市化进程中的优势。

4  项目实施方案设计

（1）项目的提出和可行性论证。PPP项目建设是由项目主管部门根据需求提出，首先项目必须是公共基础设施和公共服务项目，其次要有足够的社会资源，社会资源的注入能为项目建设的顺利进行提供保障，并且能够节约建设和运营成本，社会资本方能在项目的建设和运营中充分发挥自身的技术和管理优势。政府授予社会资本方项特许经营权，代替政府负责公共项目的投资建设和运营维护，通常要签订特许经营的期限，在规定的期限内经营方获取利润。规定期限到期后要将项目的经营权无偿交付给政府或指定机构。

（2）項目交易结构设计。2009年国务院下发了《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，提升了最低资本金比例，债务资金及融资成本相应减少。财政部2014年印发了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，规定社会资本出资方可以单独出资设立项目公司，也可由政府和社会资本共同出资设立，但项目公司中政府的持股比例要控制在50%以下，并且不享有实际控制力和管理权。

（3）项目风险分配动态机制。风险识别和风险分担是PPP项目顺利实施的关键因素，要建立项目PPP模式风险分担机制，并预先对PPP项目风险进行合理评估，根据项目的建设进度和发展情况及时进行调整，健全和完善风险分配动态管理机制。项目的风险分配设计原则要综合考虑风险分配优化、风险收益对等、风险可控等因素，同时要兼顾政府风险管理能力、项目回报能力和市场风险管理能力，合理分配政府部门和项目公司间的风险。承担风险方应具备一定的风险控制力，能合理转移风险，当风险真正发生时，不能将损失附加给合同另一方。通常项目风险分配分为风险初步分配、风险全面分配以及风险跟踪和再分配三个阶段。初步分配阶段政府对风险进行识别、分析和评估;全面分配阶段由具有风险控制力的合同方进行风险承担，当双方都不能控制时，通过合同来约定风险分配;跟踪和再分配阶段，主要对项目建设和运营的风险进行管理和跟踪，对风险的变化和未识别的风险进行再分配。并加强对政府和社会资本方的有效约束，在双方权益得到保护的同时保障PPP模式的健康发展。

（4）项目合同架构组成。PPP项目基本合同构架通过项目参与方签订合同确定双方的权利和义务关系，PPP项目不同合同构架也不相同，一般包括PPP项目合同、股东协议、履约合同、融资合同、保险合同等几个主要方面，其中PPP项目合同是整个项目合同架构的中心，其他几个合同紧密联系、相互依存和贯通，一个发生变化往往会引起一系列变化。

（5）项目政府监管设计。一是授权与监管。PPP项目授权指的是政府授权私营公司为项目实施机构，作为项目的招标人参与项目建设。选定社会资本后私营公司和社会资本合资组建公司，政府和组建的新公司签订项目合作合同，明确双方的权利和义务关系。同时，针对PPP项目建立政府监管机制，监管要在依法依规的基础上，注重社会效益驱动、与项目建设过程相协调、提高监管效率、强制监管与灵活监管相结合等四个原则。二是政府监管体系。当前公共项目领域日益向社会资金开放，PPP模式在应用实践中还存在着项目权利分配不均衡、公私部门关系不协调、地方政府责任不明确、风险体系和利益分配机制不完善等问题。要改变这种问题，政府监管要在保障项目社会效益和公众利益的前提下，政府监管和审计部门等根据自身职能，根据相关法律和行政法规以及项目合同协议对项目参与方进行全程监管，防止公共部门滥用权力，实现公私部门间的高效合作和发展，促使合同履约、项目顺利进行。三是政府监管内容。PPP项目全程主要包括项目投资决策期、投资实施期、项目运营期和项目移交四个不同的阶段，每个阶段项目监管内容和参与监管主体也不尽相同，要根据项目的不同阶段和监管主体的不同设计相应的监管内容，明确政府监管主体在各个阶段的职责权利，对PPP项目进行动态、全程、全面监管，提高监管效果，降低屡约风险。

5  结语

PPP模式作为一种新型管理模式，在社会公共基础设施建设项目中得到了广泛的应用。本文从PPP项目模式概念入手，首先分析了PPP模式应用实践的主要领域，通过项目的提出和可行性论证、项目交易结构设计、项目风险分配动态机制、项目合同架构组成、项目政府监管设计等五个方面对PPP项目实施方案设计进行了分析阐述，从而稳妥有序地推进PPP公共项目的顺利建设和高效运营。

参考文献：

[1] 李锦华，张增召.BIM在PPP项目中的应用研究[J].工程管理学报，2018（1）.

[2] 汪文志.PPP项目实施中的难点与对策研究[J].经济研究参考，2017（45）：41～46.