基于“土地整治+”的南疆地区莎车县精准扶贫探讨

张斯奇 刘新平

摘要 以莎车县英巴格村城乡建设用地增减挂钩项目为例，在分析项目实施后英巴格村经济效益、社会效益、生态效益的基础上，阐述土地整治对精准扶贫的助推作用，为莎车县未来“土地整治+精准扶贫”工作提出对策与建议。

关键词 精准扶贫;土地整治+;南疆地区莎车县

中图分类号 S-9文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）14-0252-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.14.074

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract Taking the project of increasing or decreasing the urban and rural construction land in Yingbage Village of Shache County as an example，based on the analysis of the economic， social and ecological benefits of Yingbage Village after the implementation of the project， it explained the promotion of land remediation on precision poverty alleviation effect，so as to propose countermeasures and suggestions for the future “land remediation + precision poverty alleviation” work in Shache County.

Key words Precision poverty alleviation;Land remediation +;Shache County，Southern Xinjiang

作者簡介 张斯奇（1995—），女，山东东营人，硕士研究生，研究方向：土地利用与规划。

收稿日期 2019-01-25

“土地整治+”是指在土地整治的过程中，以创新的工作思路，适应当地自然、经济社会、生态等多方面协同发展，从而发挥土地整治最大的综合效益。“土地整治+精准扶贫”模式是指针对贫困地区的自然、社会、经济现状，因地制宜地对该地区的田、水、路、林、村进行土地整治活动，以实现农民增收为目的，进而达到脱贫的目标[1]。

当前，新疆将脱贫攻坚作为援疆工作的重点。作为新疆22个深度贫困县之一的莎车县，自然条件恶劣且耕地质量、土壤肥力和基础设施等条件远低于全区平均水平。因此，因地制宜地进行土地整治工作，是今后一个时期内莎车县精准扶贫工作的基础。

1 莎车县“土地整治+精准扶贫”状况

1.1 项目基本情况

自治区党委及政府积极响应国务院颁布的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办

法》[2]，将莎车县作为该项目的试点，通过建设安居房将拟复垦为耕地的建设用地上零散的居民点整合，以实现节约集约利用建设用地、增加耕地面积、提升耕地质量的目标，也使得城乡用地布局更为合理。

莎车县佰什坎特镇英巴格村作为该项目的试点村。项目实施前，英巴格村农村居民点用地共有59.05 hm2，通过城乡建设用地增减挂钩项目，对老旧农村居民点用地拆迁可得建设用地指标34.48 hm2，其中1.11 hm2用于建新安置区的使用，剩余33.37 hm2为新增的建设用地交易指标，项目实施后村庄面积为25.68 hm2。交易收益首先用于抵扣各项规划成本，节余部分可用于项目的专项资金，滚动使用[3]。

项目实施过程中保证了建设用地不增加、耕地不减少。项目区实施前后地类结构变化情况见表1。

1.2 实施效益分析

1.2.1 经济效益分析。

根据2017年农产品的最新价格，通过实地走访调查，结合项目区发展现状，分析如下：项目实施后，可通过建设用地整理复垦为耕地的面积为29.30  hm2。按照小麦单产4 776.12 kg/hm2，单价2.4元/kg计算，种植小麦毛收入为11 462.69元/hm2，扣除生产成本5 373.13元/hm2，可得纯收入为6 089.56元/hm2。项目实施后，每年给村民额外带来17.84万元的收入。

1.2.2 社会效益分析。

1.2.2.1 有利于土地节约集约利用。

项目实施前，英巴格村有村民365户，共计1 460人，居民点用地面积为59.05 hm2，户均居民点用地面积为1 617.81 m2，人均居民点用地面积为404.45 m3。项目实施后，居民点用地面积为25.68 hm2，户均居民点用地面积703.45 m2，人均居民点用地面积175.86 m2，人均及户均用地面积大幅度减少，土地利用节约集约程度得到大幅度提升。

1.2.2.2 有助于精准扶贫和乡村振兴战略的实施。项目的实施有利于社会主义新农村的建设推进，实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设总体要求，从而巩固乡村振兴战略及精准扶贫成果。

一是改善农业生产条件，促进农业生产的可持续发展。项目的实施，使得项目区内零散分布的农村居民点得到整理，“旱能灌、涝能排”的高标准农田面积增大，耕地产能提高，农村道路用地净增1.15 hm2，田间道路情况得到完善，公路交通网络已全面建成。有利于推进规模化、多元化、科学化的农业经营方式，从而更好地适应现代农业的生产需求。

二是改善农民生活环境，促使农民生产水平的提升。项目的实施，使得农民居住更为集中，形成中心村[4]。中心村内的水、电、网等基础设施完善，中心村也是村委会和文化广场所在区域，辐射范围1～2 km。农民的生活环境和生产水平均得到提升。

1.2.3 生态环境效益分析。

1.2.3.1 生态环境得到改善。

项目实施后，沟渠面积净增1.54 hm2，不断完善的沟渠系统有效地解决了取水排涝问题;林地面积净增1.55 hm2，系统的防护林在防风固沙、保持水土方面起了很大的作用，从而使得生态环境与农田小气候不断得到改善。

1.2.3.2 农村景观得到美化。项目的实施，使得中心村得到安置，标准田块的建设不断完善;拆旧区内杂乱无序的房屋建筑、零散分布的田块得到改变。建新区村庄布局整齐规范，农村景观得到美化。

2 莎车县“土地整治+精准扶贫”过程中面临的问题

2.1 部门之间缺少交流与合作 在工作过程中，各部门间缺少交流、各自为政，难以形成部门合力，无法实时共享土地整治与精准扶贫成果[5]。同时，仅靠莎车县政府作为单一主体统筹工作安排，无法适应日渐繁重的工作量与“土地整治+精准扶贫”模式的需要。

2.2 生态环境脆弱 莎车县春季多沙尘暴，全年降水稀少，部分山区自然环境更为恶劣，生物多样性及生态系统复杂性程度较低，但在长期发展过程中，两者紧密相连达到了一个相对平衡的状态。但是恶劣的自然环境使得这种平衡状态极其容易遭到破坏，且难以恢复。

2.3 仅靠土地整治无法解决教育、住房、医疗等社会问题 致贫原因不仅包含自然、生态等环境因素，还包含教育、住房、医疗、人口素质等社会因素[6]。因此，精准扶贫工作需要“精准”，要因地制宜地采取针对性措施进行。

2.4 耕地的基础条件较差

土地整治无法迅速实现整个莎车县的农业现代化。莎车县耕地面积在近几年一直呈现上升趋势，但是由于投入较少，基础条件较差，农田的基本建设跟不上，水利工程设施、防护林带等工程建设配套不完善，导致耕地土壤贫瘠化、盐碱化、沙化等问题发生。同时，南部山区人少地多、人均耕地较多，历史上形成的粗放经营的习惯如今仍在农村部分地区沿袭[7]。

2.5 山区土地整治难度较大 随着自治区扶贫力度的加强，莎车县多数贫困乡镇村经济得到了较好的发展，但仍存在山区的贫困村难以实现扶贫的推进工作。这些地区由于自然环境较为恶劣，经济、文化发展较为滞后、交通不便等因素的影响，土地整治难度较大，对扶贫攻坚工作的开展造成了极大的影响。

3 对策建议

3.1 强化部门合作，建立相关制度 要想建立一套完善的“土地整理+精准扶贫”的政策，需要莎车县政府始终坚持以土地整治项目为基础，联合国土资源局、农业局、扶贫办、统计局、村委会等多个部门相互合作，并不断完善政府领导、部门间沟通、规划衔接等机制，积极向自治区汇报进展，精准发力，施策扶贫。要根据当地的土地使用情况完善土地利用总体规划以及其他各种专项规划，科学合理地优化土地利用结构，提升土地使用的效率。对于新增的建设用地计划指标，要优先考虑将其用于扶贫的需求上。在国土资源局开展土地整治工作时，政府要协调项目区的农民主动参与到土地整治的工作中来。

莎车县政府在推进“土地整治+精准扶贫”工作时，尝试重视以下几个方面：首先，县政府出台政策方案，将土地整治划拨资金纳入县精准扶贫专项资金中去，以便“土地整治+精准扶贫”的实施，做到集中财力精准扶贫。其次，扶贫办根据统计局及农业局等部门收集的数据资料确定县域内的重点贫困乡、贫困镇及贫困村。再次，县政府在分配土地整治建设任务及分发补助资金时，需要依据扶贫办提供的历年数据资料有针对性地分配，将资金向重点贫困地区倾斜，努力改善当地的基础设施状况。之后，村庄的搬迁工作进行时，首先要进行的是旧村的复垦工作安排，还可以选择几个重点贫困乡（镇）、村将其设置为国土资源管理制度改革的试点乡（镇）、村[8]，对当地的低效用地、荒漠、戈壁、重度盐碱地等未利用地进行开发利用，以增加当地农户的收入。最后，由于莎车县南部山区生态环境脆弱、自然条件较为恶劣，政府要出台相应政策加快进行该区域搬迁意愿较大的村民的搬迁工程。

3.2 注重生态环境，再现绿水青山

无论是土地整治还是精准扶贫工作，都是为当地的农民服务，最终目的是提高他们的生活质量。在土地整治助推精准扶贫的过程中，实现全县的绿色崛起及可持续发展[9]，是莎车县精准扶贫的关键抓手。莎车县可以设立生态建设环境保护专项资金，提高生态建设环境保护项目的补助标准。利用土地整治工程手段，再造莎车县生态环境圈的绿水青山。

改善沙土及盐碱土。莎车县有较大面积的沙土，土壤盐碱化也较为严重。近几年来，莎车县通过进行土地整治工程和已实施的基本农田保护工程，有效地改善了当地土壤的理化环境，提升了农产品的质量，提高了农产品的产量，从而使得当地农民收入得到增加[10]。

做好水土保持工作。莎车县山区林带少，部分地区水土流失较为严重。在项目建设时，要围绕“绿”字进行，防止农民的生产居住环境被水土流失侵害;通过修筑山区坡地挡土墙，保证在进行排水渠道修缮时，坡地表层土壤不被冲刷。

3.3 结合当地特色，创新扶贫路径

土地整治不仅仅是单独对土地的整治，项目的实施还可以带动多个产业的发展，如推动旅游资源的开发、特色农业的发展。

土地整治工作可以有效开发当地的旅游资源，结合当地旅游资源特色实施土地整治项目，让当地独具特色的自然生态景观促进旅游产业的发展，让旅游扶贫成为助推远郊及山区农民脱贫致富的新路径。莎车县旅游资源丰富，如丝绸之路莎车湿地公园、叶尔羌汗国王陵等国家3A级旅游景点。莎车县政府应因地制宜、统筹兼顾，充分发挥县域内田、水、路、林、村综合整治的优势，将土地整治的内涵不断扩展，在“土地整治+旅游”上下足功夫，为当地贫困农民提供一份额外收入。

土地整治还可以推动当地特色村镇的形成。莎车县是一个多民族聚居的地区，不同民族间的文化互相交融形成了莎车县独具特色的民族文化。莎车县政府应大力扶持民俗旅游，打造集生态农业、蔬果采摘、旅游观光、“农家乐”等于一体的田园综合體，为当地经济发展、农民致富提供新的路径。

3.4 重视实地勘测，讲求因地制宜

土地整治过程中，首先要进行的就是实地勘测工作，该工作也是土地整治的基础内容。它既能保证项目的合理性、保证土地整治施工进度的顺利进行，并在实地勘测过程中通过与当地农民的互动，激发他们对日后土地整治项目参与的积极性，又能了解项目区自然、经济、社会、人文等多种情况，以便因地制宜地进行土地整治项目。

实地探测工作要尽可能地细致，并且进行多阶段的调查。首先是土地整治方案设计前的实地调查。这个阶段主要是针对项目区内环境进行的勘测。包括可供水源、排水状况、灌溉设施、林带情况、道路情况等，可以为土地整治工作提供初步方案的规划依据。其次是中期调查。根据设计好的土地整治初步方案，对项目所在区域土地进行有针对性的实地踏勘，此阶段应邀请项目区内与该土地整治项目有直接关联的村委会干部及村民代表一同进行勘测，广泛征求他们的意见，从而能够深入且准确地了解该地区群众对项目的态度，并可以向他们征求关于调整土地权属关系的建议[4]。

在探测工作结束后，对项目区已经有了一个初步的了解与认识。此时，针对项目区的情况进行讨论，因地制宜地提出意见，以确定项目区土地整治的具体实施方案。

参考文献

[1] 王卓然.论以土地整治促进内蒙古精准脱贫：基于江西省土地整治政策的启示[C]//中国自然资源学会土地资源研究专业委员会，中国地理学会农业地理与乡村发展专业委员会.2018'中国土地资源科学创新与发展暨倪绍祥先生学术思想研讨会论文集.南京：南京师范大学出版社，2018：70-76.

[2] 城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法[J].城市规划通讯，2018（7）：5-6.

[3] 任平，周介铭，杨存建.农村土地资源集约利用及空间配置模式探讨：基于城乡建设用地增减挂钩视角[J].河南农业科学，2010（8）：55-58.

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