“留白增绿”背景下北京生态空间精细化治理研究

丁军

[摘要]留白增绿是落实新版北京城市总体规划，实现一流和谐宜居之都的重要措施。在此背景下，除大尺度增加扩大绿色生态空间以外，还要更加注重绿色生态空间的精细化治理。运用大数据等科学手段，统筹治理措施，实现首都北京的可持续发展。

[关键词]留白增绿;北京;生态空间;治理

[中图分类号]TU984[文献标识码]A

习近平总书记在听取新一版北京城市总体规划汇报时提出了“留白增绿”的工作要求，强调中心城区腾退出来的空间，要适当“留白增绿”“见绿插绿”;在全国生态环境保护大会上又明确提出，要推进城镇“留白增绿”，使老百姓享有惬意生活休闲空间。首都北京要带头落实好习近平总书记重要指示精神，不断深化对“留白增绿”的认识，因地制宜，全面推进“留白增绿”工作。北京自2008年成功举办奥运会之后，吸引无数外国游客前来北京游览参观，为了提升城市的整体形象，政府部门按照城市建设规划要求严格拆除违章建筑，在腾退出来的空间种植绿化，谨遵习主席“城市留白增绿”的指示。从狭义上来讲，留白增绿就是让城市腾退出空间然后大量种植绿化来创造和谐美好的城市格局，广义上来说，则是一种规划理念，合理改善城市风貌，推动城市文明的发展。留白与增绿相比后者更为重要，留白只是规划城市空间格局，增绿则是保护城市生态环境和构建和谐美好生态体系的有效方式。

1    新版总规中北京的绿色空间布局

随着社会的不断发展，人们生活质量水平的提高，建设和谐美好的生态环境尤为重要。北京新版城市总体规划中将创造“一屏、三环、五河、九楔”的生态空间作为重点提出，同时也着重强调了建设文明宜居城市的总体规划，下达了“留白增绿”的工作目标，并将京津冀共同创建良好生态环境作为首要任务。在空间布局上，形成了市域綠色空间的“四梁八柱”。在以北京中心城为发源地，东西方向贯穿着长安街，南北方向点缀着大量的绿色植被，东西南北方向被四大森林湿地包围，形成四面埋伏之势，三道公园环和绿色廊道挟势而出，凸显出北京新机场和冬奥会等重点区域，大尺度森林湿地群落、高品质绿色公园组团、多景观田园村庄绿化为主体的绿色生态体系。

2    当前生态空间存在的主要问题

一是城市绿地缺口大，公园绿地分布不均衡。建成区公园绿地500m服务半径覆盖率为77%，与国家园林城市要求的85%还有较大差距，要抓住功能疏解的机遇，把更多拆迁腾退空间用于公园绿地建设。同时，城市绿化隔离地区规划绿地还有较大缺口，需要结合疏解政治提升专项行动，持续加大拆迁腾退留白增绿。二是平原地区森林资源总量不足、规模性不够。与纽约、伦敦、东京等世界城市对比，还存在着较大差距，特别是昰森林的完整性、连通性和生物多样性不够。三是受资源禀赋和气候条件的影响，山区森林资源质量不高、结构不合理，树种结构单一，纯林多、混交林少，生物多样性不丰富，碳汇能力不强，提高森林质量任重道远。四是随着全市造林绿化资源持续增长，使园林绿化资源保护管理任务日益艰巨，需要不断创新体制机制，建立完善最严格的资源保护管理制度。

3    精细化治理生态空间的重要意义

北京在大力推进留白增绿过程中，要充分考虑到生态空间的可持续利用问题，科学进行空间组织和统筹规划，对生态空间采取精细化治理。要积极顺应北京的居民需求和环境保护的发展，使得社会生产和生态空间能够协调发展，让人们感受到有山有水有点甜的生活意境，提高人们的生活休闲质量。北京这个城市地域宽广，不同的区域要以可持续发展为前提制定相应的空间改造方案，使得各个区域的生态空间协调发展 。在创造优质生态空间的过程当中，我们要认真研究生态体系与经济发展之间的联系，探讨如何有效治理生态环境，共同创造美好的生活环境。

要在可持续利用和系统的治理生态空间的基础之上，综合考虑留白增绿的具体实施规划，针对不同的生态空间，制定出合理的规范管理标准，从而对新增的生态空间进行精细化、标准化的治理。生态空间从管理模式过渡到治理模式有三种方式，首先是合理的利用生态空间，其次是开放空间的使用权，最后就是让居民自发主动的保护生态空间。

4    精细化治理生态空间的主要内容

4.1    聚焦重点区域，持续扩大绿色空间

着力提升核心区园林绿化服务功能。重点打造20处精品街区;建设小微绿地和微公园150 处;开放历史名园，实现共享保护;力争各区每年建成1处城市森林。全面提升中心城区人居环境质量。推进楔形绿地建设150hm2;以消减市民出行500m见公园服务盲区为抓手，新建公园绿地300 hm2;开展城市重点道路绿化增彩延绿，建成30条林荫大道，建设450km健康绿道;实施立体绿化，完成屋顶绿化25万m2。精心打造两条城市生态景观轴。依托奥林匹克森林湿地组团等增加城市北部生态空间，结合南海子公园、团河行宫建设南中轴森林湿地组团，规划建设城市南部森林公园群;长安街及其延长线建设百里长街生态景观建地大道;长安街三环之间核心段打造“三季有花”的绿地景观。大力推进绿隔地区两道“绿色项链”建设。通过多年对重点区域进行绿化服务，截止到2022年止，102个公园绿隔先后完工，它们驻立在城市当中，与城市中的其它建筑交相呼应，还有44个大规模公园绿隔也修建完毕，这44个公园绿隔坐落于城市郊外，形成一个大型城市保护圈。着力推进平原地区大尺度森林湿地建设。到2022年，在平原地区新增森林湿地面积3.33万hm2。高水平实施北京城市副中心绿化。城市副中心范围围绕“一带、一心、多廊、多园”，通州全域范围围绕“两带、一环、一心”的绿色空间结构，建设大运河生态文明带。统筹推进新城、建制镇绿化建设。建设新城公园绿地30处、400 hm2，建成林荫道路30条。大力推进以前山区为重点的生态涵养区建设。实施浅山区扩大绿色生态空间造林绿化三年行动计划，实施造林绿化3.1万hm2。

4.2    充分利用环境大数据构建精细化治理技术

环境大数据是实现精准治理的重要手段。“留白增绿”背景下，首都的环境管理战略应由污染总量控制向以环境质量考核为目标导向转型。环境大数据的应用内容包含以下几方面：一是利用物联网技术将感知到的绿化监测、环境管理数据通过处理和集成，再运用适合的数据分析方法进行分类整理，将分析结果展现给用户部门，有针对性地指导治理方案，并根据结果进行相应的调整更新。

4.3    统筹生态空间内各生态要素的综合整治

落实首都城市功能定位，以水为魂、林水相依，扩大滨水绿色空间，建设一流和谐宜居之都。以统筹河湖水体及管理范围内的综合整治为例，不仅仅要注重河道行洪、排水的功能，还要突出生态功能，着力构建以河湖为骨架的区域生态体系。要特别注重水域生态环境的修复和构建，河岸、河坡要形成乔灌草花科学搭配、错落有致的绿化体系，水体要形成挺水、浮水、沉水植物结构合理、错落有序的“水下绿化”体系，有条件的要努力构建水生动植物生态系统，进一步提高河道水体自净能力。

5 精细化治理生态空间的主要思路

5.1    从粗放式管制走向精细化治理

不同的地域环境中空间的利用状况不同，可用来改善空间的资源也有所不一样，而且有的地方在进行整治之前还要解决它的权属问题，所以在治理地域生态空间时，要秉承着生态优先的原则，根据地域特性的不同来制定差异化的管理制度，对生态空间进行全面管治理。差异化的管理制度要求不同的生态空间管制方法要分门别类，明确生态空间管治的实施流程，实现生态空间从统一管制模式向精细化治理模式过渡的目标。

5.2    从被动保护模式走向合理利用模式

之前的城市环境保护都是通过政府相关机构对环境进行监督保护，或者通过大力倡导环境保护的宣传来提升人们的环境保护意识。但在新版城市总体规划的影响之下，城市的施工建设都以保护城市生态空间作为基础来合理的开发城市空白空间，然后在保护空间的前提下对空白空间进行合理的利用和规划，人是城市生态空间活动的主体，所以要把人的生活工作需求融入进城市空间的规划当中，让人们积极地自发的对城市生态空间进行保护，使得生态空间能够可持续利用，实现人与自然的和谐发展，完成生态空间从被动保护到合理利用的过渡。

5.3    从散杂管理走向综合管理

由于生态空间的组成部分多种多样，需要解决的问题也繁杂多变，比如说违章建筑、水污染、土地规划等，所以管理生态空间的部门也会明细分类，这些部门在生态空间的管理过程当中，往往会出现责任不明确、分工不合理甚至是空间存在空白管理等等问题，所以综合式的统一管理是空间管理的发展趋势。要构建完整的生态管理体系，首先需要对生态环境进行实地调研，再结合城市的发展以生态保护为前提进行生态空间合理规划，一步步解决空间利用问题和落实生态管理的各项目标，然后在政府和大众的共同参与下，对生态空间开展实施工作，从而实现生态空间的综合管理 。

6    对策建议

6.1    深入调研生态现状和数控管理生态日常

为了发展生态空间可持续利用这一特性，需要全面的了解生态空间现状，并对生态空间进行深入的调研，运用一系列专门的调查方法，对土地资源和环境现状以及生态对经济的影响方面实施具体调查工作。调查过程中要有精确的生态反映数据来为后续的工作开展提供系统的资料依据，当然，生态空间会随着时间的改变而变化，所以要想获取详尽准确的信息资料，就必须对生态空间的日常进行动态监测，通过日常动态监测数据来合理的对生态环境进行规划和保护，构建和谐健康的生态体系。

6.2    全民共同参与精细化生态空间的规划管治

一个健全的生态体系需要人们共同努力去构建和维系，政府的管控只能从基础上规整保护生态空间，只有政府和大众达成统一意识，共同积极参与生态空间的规划管治，才能从根本上实现生态空间的精细化治理。要想提升大众的生态保护意识，就要从大众的日常生活环境着手进行这方面的引导教育，通过环境保护宣传、社区环境改善、评选环保模范等等措施来加强人们的生态维护观念，从而实现生态环境和人文发展的和谐局面。

6.3    结合科学技术来精细化管理生态空间

随着社会的飞速发展，科学技术已经融入到人们日常生活的点点滴滴当中，传统的人工生态管理工作太过于繁杂和麻烦，不足以满足现代化的管理需求，所以生态管理与科学技术结合的新型创新管理模式将取代传统管理模式成为现阶段的生态管理主流方式。新型生态管理方式是运用计算机将生态环境的日常数据、管理标准以及评估结论整合到系统当中，实现生态规划信息管理一体化、智能化的目的，将生态空间的日常变化清晰的呈现出来，为管理人员提供详尽的数据信息，有利于管理人员更加准确对生态环境作出评估，同时也为管治生态空间的所有人员提供精细化管理规划的依据。

6.4    明确生态空间治理精细化流程

生态治理精细化是以科学管理为基础、精细化操作为特征、致力于降低生态治理成本和提高生态治理效率的一种环境治理方式。在生态环境精细化治理中要求精益求精、注重细节问题，治理是一项复杂的系统工程，涉及因素众多，因素间具有相互影响的关系。同时，各治理主体容易爆发利益冲突。细化、量化生态治理相关因素是解决利益冲突的关键，而细化、量化需要以精细化的流程作为依托。因此，精细化的流程在环境治理中起到重要的作用，是环境治理效果的重要保障（韩丹，2015）。

6.4.1 细化。一是横向细化。横向细化既指平级部门的工作任务按照合理的逻辑结构分解为若干组成部分，每个组成部分再划分为更小的单元，同时也是指平级部门的协调对接。第二，纵向细化。与公司的组织机构结构是同一个道理，纵向细化是以个人工作责任明细化为出发点，合理的安排部门人员的治理工作，采用逐级分化的方法，由上级部门下达任务指令，下级部门根据任务量和任务特性再进行细分，使得上下级的工作衔接完整，工作完成情况达到理想化的标准。纵向细化明确划分了各级部门的工作任务，有利于上级部门对下级部门的监督考核。

6.4.2量化。量化是在细化的基础上将各种涉及生态治理的因素数据化处理的过程。“留白增绿”过程中的生态治理存在着很多需要量化却没有量化的问题，如：居民对环境的满意度、行政费用的量化、各部门的工作量化、考核量化等。通过生态治理中的量化数据，相关部门可以清晰辨别治理中存在的问题。

6.4.3 流程化。细化和量化是流程化的基础，流程化是更好实施细化和量化工作的保障。精细化的流程使得环境治理各个环节明确清晰，各个部门的实施流程更加清楚，细致的安排好各项治理事项，使治理流程更加明细化、规范化，减少工作中不必要的环节，节省治理时间和节约资源使用成本，让治理工作能够顺利的进行。随着环境治理工作的流程化开展，细化和量化工作任务的优势就渐渐发挥出来，精细化的流程明确规定了各个部门的责任，有利于解决各部门间相互推诿、办事拖拉的现象，使环境治理工作能够有序开展。精细化的流程管理是实施细化和量化工作的保障，它能将各个部门和各个任务环境连接在一起，推动环境治理工作的完成。在实际环境治理中，制定详细的工作流程图，办事人员可以根据流程图指示的办理步骤知道先办哪些、后办哪些，需要去哪个部门处理相应的事物，极大地提高了工作效率。详细的工作流程图可以将工作任务具体到责任人，避免出现推脱、敷衍、拖沓等现象。

[参考文献]

[1] 徐鹏飞，马楠.因地制宜 留白增绿 大尺度建设城市绿色生态空间[N].北京日报，2018-09-07.

[2] 鄧乃平.扩大绿色生态空间 实现更高质量发展 加快构建国际一流和谐宜居之都生态体系[J].国土绿化，2018（4）.

[3] 王甫园，王开泳.城市化地区生态空间可持续利用的科学内涵[J].地理研究，2018（6）.

[4] 韩丹.精细化视角下我国政府效能建设研究[D].开封：河南大学，2015.