关于中国农民“离土”问题研究

王相华 黄跃成

[摘要]分析农民“离土”问题产生的原因，认为中国的城市化是世界城市化水平不同阶段下的具有中国特色的农民市民化。借鉴杭州等地农民市民化的解决方案，提出农民“离乡不离土”和“离乡又离土”是在中国不同发展阶段下农民市民化的有效途径。依法自愿有偿“离土”是农民市民化应遵循的原则。公平、系统、分类分阶段推进农民市民化是解决农民“离土”问题的有效方法。

[关键词]中国;农民;土地;市民化

[中图分类号]F301[文献标识码]A

中国改革开放后，生活在农村的一部分农民进入城市，长期从事城市非农产业。他们在文化、生活方式等方面逐步融入城市，成为推动城市经济、文化、市政建设的动力之一。但随之而来出现了城乡发展不平衡的突出问题：农村常住人口仍然多达6.4亿，有奔波于城乡之间的农民工2.7亿，城乡居民收入绝对值还在拉大。“十三五”时期，要在以城带乡、以工补农上取得更大进展，有序推进农村转移人口市民化，特别是要让2.7亿农民工中有能力在城镇稳定就业和生活的优先进城落户，同时维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。让符合条件的农民有序市民化势在必行。近年有的城市出台规定，对工作生活一定年限的农民工试行积分入户，开通了农民市民化的绿色通道，为农民市民化探索出了一条可行的途径，对“离乡”及“离土”的原则和方法进行了积极的实践，具有一定的推广借鉴意义。

1 农民“离土”问题的产生

根据联合国报告显示，全球农村人口“城市化”进程还在不断加速。数据显示，在1950年，全球城市人口比例仅为30%，预计到2050年将增长到66%。据美国地理学家诺瑟姆等研究，城市化率沿着S型曲线变动：城市人口超过30%，城市化进入加速期，直到城市人口超过70%;中国2010年普查，城市人口占49.68%，如果扣掉2亿多以农民工为主体的没有真正融入城市化的人口，中国实质的城市化率（城市人口占总人口比例）只有36%;2015年城市常住人口占56.1%，但户籍人口增长率仍然缓慢。日本经济快速发展过程中，农业人口下降了65%;美国经济快速发展过程中，农业人口下降了72%。可见城市化是世界各国经济社会发展的必然趋势，农民“离土”现象的产生是必然的。按照正常发展预测，在2050年之前，中国的城市化率要从36%提高到70%以上，这就意味着每年平均需增长1%左右的城市化率，即每年约1000～1200万人从农村转移到城市，所面临的困难和问题是空前的。

1.1 农民市民化的概念

城市化进程中的农民市民化，是现代社会结构变化不可逆转的大趋势。所谓农民市民化，指的是在我国现代化建设过程中，借助于工业化的推动，让生活在农村的广大农民，自愿离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份、地位、价值观念、工作方式和生活方式向城市市民转化的经济社会过程。加快农民市民化，不仅是现代社会结构变迁的必然趋势， 而且对整个国家经济社会发展将产生不可估量的深远影响。

1.2 国外城市化进程简述

18世紀60年代产业革命的发生，使机器大生产取代了手工生产，而工业生产的集中促使了城市化的发展。进入19世纪以后，发达国家的城市化明显加快，村镇向城镇发展，小城镇向城市化发展，城市人口迅速增长。在随后的几十年间，大多发达国家已经过了城市化的初始阶段、高速发展阶段和成熟阶段。据《1989世界发展报告》显示，世界发达国家的城市化率均在80%以上，其中英国已达92%、比利时为97%、澳大利亚为86%、荷兰为88%、丹麦为86%。在欧洲经济与货币联盟，有78%的人口生活在城市里。

日本的城市化过程中人口主要从农村、小城镇、小城市流向太平洋沿岸的工业中心，大量人口在经济飞速发展阶段涌进城市寻找就业机会。日本的城市化过程和经济的发展过程并行，如今日本已经是世界上城市化率最高的国家之一，只东京地区的人口就超过全日本人口的25%，达到3500多万。

1870年美国开始工业革命时，美国城市化比英国晚了约100年，城市化率从1860年的20%起步，增长到1950年的64.15%，用了近100年时间。1940～2000年，美国大都市区迅速增加，数量由140个增加到331个，人口近2.2亿，占全国总人口的80%以上。同时，美国出现了大都市带（也称大都市连绵区）。

1.3 我国城市化进程面临的问题

农民市民化是我国城镇化和工业化发展的客观要求，是实现城乡现代化的必由之路，是解决“三农”问题的一条输出通道，对我国调整经济增长格局、遏制城乡收入差距扩大、转变经济发展方式具有十分重要的作用。但目前农民工市民化仍处于初级阶段。农民工还游离在城乡之间，没有融入城市生活中。近年来，中央政府也越来越重视民生，出台了很多相关的政策以促进农民工市民化。

快速城镇化带来经济快速发展的同时，也带来了一些问题：①户籍管理制度限制了人口的流动和迁徙，导致进城农民和城镇间流动人口无法公平享受公共服务及待遇，城镇化质量问题突出;②城乡用地不集约，征地模式不可持续;③城市治理和管理水平不高;④服务业发展严重滞后;⑤城市的等级化管理决定了公共资源的分配流向，资源配置效率太低，对资源的浪费大。农业基础薄弱、农村土地荒芜、农民增收缓慢等三农问题与农民工进城受阻、“城中村”系列问题突出，合并成为各级政府普遍面临的难题。

虽然农民市民化的趋势得到了官员和学者们的普遍认同，但体现在具体的发展途径和推进方式、推进力度上却有着明显不同的眼光和决策，影响着农民市民化合理有序有效的推进。

2 我国农民“离土”的有效途径

我国农民市民化途径主要有两种：一是“离乡不离土”的市民化生活方式，农民常住城市，但仍没有放弃农村的土地承包权、经营权以及宅基地;一种是“离乡又离土”的农民市民化，彻底地切断了与农村土地的依附性，转让或变卖了农村的土地权益，融入城市的工作生活中。

2.1 “离乡不离土”的市民化生活方式

本地农村居民，按照其职业包括以农业为主的农村居民（职业农民）、从事二三产业为主的农村居民（兼业农民）、非劳动力阶段农村居民。发达地区的农村郊区多已实现城乡一体化，这部分职业农民（农家）的生产水平较高，生活已与城市无异。对于外出务工的农民及其家庭，在户籍所在地保留有承包地和宅基地，又在流入地已能安居乐业的，对他们要着力于解决其收入保障、住房、教育、医疗、社保、组织等问题，畅通市民化途径，让这部分农村居民在现阶段能够自愿选择“离乡不离土”的市民化生活方式，又能够在条件具备时进入“离乡又离土”的新阶段。

2.1.1 收入保障方面。建立统一的公共就业服务体系，城乡平等就业，同工同酬，享有同等的职业介绍、就业指导、就业培训等服务，对其劳动合同履行、职业安全保护一视同仁。

2.1.2 住房方面。介于其在农村有住房有土地，让其自身根据个人和家庭发展情況选择居住地和工作地。在其城市居住地，可采取政府、企业、个人联动的办法，以企业集体宿舍、租赁房屋、廉租公寓等形式保障进城人员的生产生活住房的基本条件。

2.1.3 教育方面。把农民工子女纳入整个教育保障系统中来，依法保障公民平等接受义务教育的权利，办好公办学校和民工子女学校，支持社会力量办学，从孩童阶段将社会各阶层融为一体。

2.1.4 医疗方面。可以针对进城农民及其家庭，采取国家扶持，社会资助，个人缴费挂钩的方式，确定不同档次的缴费比例和标准，应保尽保，切实解决进城农民“看不起病、住不起院”的问题，最大限度地做好基本医疗服务的保障。对用工单位可以要求统一为农民工购买工伤保险。

2.1.5 养老金问题。可以参照医疗保障的方式，设置不同的保障水平，向进城农民提供不同档次的养老保险品种。

2.1.6 权益诉求方面。依法在社区、企业建立健全党组织、工会组织和其他群团组织，完善信息，建立大数据库，为符合条件的农民工及其家庭融入城市生活提供数据和依据的支撑，为农民入户城市提供积分基础。上海市面对非公有制经济组织和社会组织迅速发展的现状，探索出了加强社区管理服务的一些经验：他们对聚集于商务楼宇、产业园区、商圈市场和“线上网上”的人员，采取了区委、街道、社区三级联动，实施党的组织和工作的全覆盖，对社区工作者创新了职业资格认证制度，建立相应的岗位等级序列和薪酬体系。

2.2 “离乡又离土”的农民市民化

农民市民化重点是解决进城农民“离土又离乡”的问题。长期在城市生根扎足的农民，在城市里有了固定的职业，子女跟随就近读书，甚至把年迈的父母也接来同吃同住，已根本上摆脱了与农村的牵挂。他们在农村的房宅因此而荒废或垮塌，承包地或荒芜或托人代管或被人“广种薄收”。如果不解决这类农民的市民化，势必造成农村土地资源、宅基地资源的大量浪费，又不能将荒废的资源变为资本资金，破解“城中村”的难题，改善进城农民在城里的居住生活条件。

农民市民化就是逐步让符合一定条件的进城农民及其一起居住的家人彻底地变卖其宅基地指标、退回土地承包权，抛弃农民身份，可以优惠地将获得的资金和指标用于购买城市的保障房等，定居入户城市，变为城市居民，以“土地换户籍、换住房、换社保”，在城市安居乐业直至养老，平等享有城市居民的一切待遇和保障。通过户籍制度和农村土地产权联动改革，不仅可以合理配置土地资源，重组各种生产要素参加分配，增加农民的财产性权利，激活市场和资本的活力，更是为了真正实现城乡基本公共服务和社会福利的均等化。

3 农民市民化的实践与探索

杭州市是我国经济发达、外来人口和农民工比较集中、城市化率相对较高的地区之一。该市在解决农民城市化问题上着力“离乡不离土”与“离土又离乡”两手抓，在宏观设计和实践探索方面取得了值得借鉴的经验。

据统计，该市2006年末，城镇人口256.42万，本地农村居民157.76万，暂住人口达245.30万，合计总人口659.48万人，户籍人口占总人口的62.80%。2015年末，杭州市常住人口901.8万人，其中城镇人口679.06万人，占比75.3%。全市户籍人口723.55万人，占常住人口的80.23%（见表1）。当年全市新增城镇就业人员28.79万人，安置失业人员再就业14.22万人。

从近10年来杭州市城乡结构和农民市民化的变化来看，户籍人口比率从62.80%增加到80.23%，常住人口和户籍人口较快增加，农民“离土又离乡”渠道通畅，城市化水平提速，成绩可喜。

3.1 抓住农民对土地的依附性问题

在历史上，土地是农民生存之本，是中国革命的核心问题;在当今时代，土地是中国特色城市化和中国现代化的核心问题。当今农村居民和城市居民的区别不是居住地的不同，而是户籍身份不同，是是否拥有集体土地承包权、经营权、农村宅基地使用权的不同。我国农村居民招工进城、被大学录取转户都需要将土地交给国家、集体或家庭其他成员，改变对土地的依附性。对农村居民而言，土地既是农民的生产资料，也是农民的社会保险资源。要从根本上让农民进城安居乐业，在确保大部分进城农民不会成为无业游民的前提下，打破农民工与土地的依附关系，需要设计出用农民工拥有的以土地为主要载体的农村资源（承包地和宅基地指标）换取就业地的城镇居民身份的市民化制度安排。

3.1.1 “以土地换户籍、换住房、换社保”的总体思路。首先，以农民工自愿的原则，将个人所占家庭承包经营土地及宅基地交还当地农村集体或留给其他村民并改造为当地基本农田，而将其土地指标（规划留用地、农转用地、基本农田、占补平衡指标）等带到流入地。落户的基本条件设定为：有土地指标、35周岁以下、高中以上文化程度、五年以上稳定的工作。夫妻二人都符合条件的，连并未成年子女和无人抚养的父母（男满60周岁、女满55周岁）可一并迁入，但土地指标须同时带入;其次，流入地城市把农民工家庭带来的用地指标落实到实物形态的土地上，转换为本地城市建设用地，通过土地开发弥补解决农民工（含城中村）问题所需的城市发展空间、财政收入等，对当地建设占地涉及的农村居民一同按失地农民“农转非”。第三，区分是否跨县、跨市、跨省，确定土地指标统筹的审核审批主体和农田保护责任主体。

城乡统筹中将耕地“增减挂钩”政策与土地整理相联系，对农村散乱、废弃、闲置的宅基地和集体建设用地进行整治，用于复耕、农房和村庄基础设施建设、以及将节余的建设用地指标调剂到城镇使用，把获得的土地级差收益返回新农村建设的做法已较为普遍。

3.1.2 农民“离土”后的社保和住房解决办法。一是社会保障实现同城待遇。制定符合本地实际的基本医疗保障办法、基本养老保障办法，实现“城乡统筹、全民覆盖、一视同仁、分类享受”，进城农民可以根据自身及家庭的实际选择最低保障水平以上的不同档次的保障，与流入地城镇居民的待遇完全相同。

二是住房保障“应保尽保”。对符合条件的进城农民工及家庭，统一按照解决城市居民困难的办法，实现“应保尽保”，包括经济适用房、拆迁安置房、经济租赁房（含大学生公寓、人才公寓、外来务工人员公寓）、廉租房等。在发达地市，保障房所占数量已接近商品房的供应量。

3.1.3 先行试点、同步配套、实行积分入户的突破思路。要统筹协调多部门（人社、公安、文教卫生、民政、农业、规建、国土等），实施涵盖人口流动、户籍改革、社会保障、土地调整、耕地保护的大布局大协调，实行全国一盘棋，在沿海发达地区先行试点，积累经验，同步完善配套措施和政策，逐步扩大推广的具体办法，将进城农民的个人身份信息、工作信息、消费等生活信息、土地和宅基地信息等完善为一个权威的全国各地各级政府指定部门可查询使用的基础数据库（对数据库利用的权威性和便捷性，要达到类似个人信用查询的程度），试行量化可行的积分入户办法。

3.1.4 经济测算分析。经测算，2008年在杭州当地安置1名农民的社保和安置房补贴费用约为47万元，加上符合条件的家庭成员以4人计需188万元;而4人带来的土地指标按0.1hm2计，以杭州市土地出让平均价格折算是可以担负的。在空间测算以及安全、环保规划方面也是符合未来发展的。与发达地市相比，不同经济发展水平的地区农民市民化的成本有明显差异，全国农业转移人口市民化的人均成本约为13.1万元。

3.2 公平、系统、稳妥地解决农民“离土”问题

解决农民“离土问题”，在把握公平性原则、系统性原则、稳妥性原则的同时，还必须区别类型、区分阶段，依法合理有序地引导。

3.2.1 坚持公平性原则。坚持公平、公正，平衡各类群体的权益，依法保护每一个公民的合法权益。对进城农民的保障区别为两类：一是“离土不离乡”的进城农民，不舍弃在农村拥有土地承包经营权和宅基地，城市应该对他们予以包容，为他们提供基本的生产生活条件保障;二是“离土又离乡”的进城农民，一旦完成对其土地指标和宅基地指标的完全占用，则实现彻底市民化，与当地失地农民和城镇居民等实现完全的同城待遇。

3.2.2 坚持系统性原则。解决“三农”问题和农民工、“城中村”问题是个复杂的系统工程，既要从住房、社保、就业、教育卫生等各方面落实政策待遇，又要统筹考虑城市的总体规划和可持续发展。

3.2.3 坚持稳妥有序的原则。吸纳进城农民在城市落户，不能放任自流，要根据各个地区、各个城市的社会经济发展水平和承受能力的不同以及进城农民的不同特点，统筹设计保障水平、控制条件，有计划有步骤地推进。

3.3 分类分阶段推进农民市民化

要根据进城农民在农村是否拥有土地等资源，分类别、分阶段地推进农民市民化。

第一类是“离乡不离土”的农民：是在保留农民在原户籍所在地的土地宅基地的情况下，让他们在流入地安居乐业，着力做好收入、住房、教育、医疗、社保、组织六个方面的基本保障。

第二类是“离乡又离土”的失地农民：包括本地 “农转非”的和流入的被征用了耕地指标、宅基地指标的，都应该按照“应保尽保”和同城同待遇方案推进。

推进进城农民市民化，至少有两个以上的阶段：第一阶段是在2020年全面实现小康时期。着力于以前述第一类为主，比例逐年下降，以第二类为辅，比例逐年提高。第二阶段是在全国全面小康实现之后。着力于提高符合条件的农民市民化的比例，让“三农”问题和农民工、“城中村”问题的解决更加规范有序，真正实现城乡统筹、城乡一体，保持符合经济社会发展阶段的城市化率，既有保障农产品安全的现代农业，也有美丽富饶的乡村，既有农村居民向生机勃勃的城市有序流动，也有城市居民到城郊和乡村养老度假，农民和市民只是居住点和职业的不同，而没有身份上和收入上的巨大差异，不论城市居民还是农村居民都能有居住条件、有生活保障、有就业机会，享有教育、医疗、文化、卫生等公共服务。

4 总结

综合国际国内城市化进程的必然趋势，结合我国农民市民化的现状、有效途径，借鉴杭州、上海等地的实践和探索，笔者认为我国农民“离土”有“离乡不离土”和“离乡又离土”两种途径，应遵循的原则是依法自愿有偿“离土”，解决的方法是公平、系统、分类分阶段。2016年9月19日，包括北京市全国共有30个省份出台了户籍制度改革方案，普遍提出取消农业户口与非农业户口性质区分。国家行政学院教授竹立家认为，农民“离乡”并不强制其“离土”，居民制度不是剝夺农民的财产，而是给予农民平等的身份，平等的待遇（中华网）。

有力有效推进中国农民“离土”问题的解决，按照市场规律鼓励城乡人口资金等要素双向有序流动，对解决我国当前和今后一段时期面临的农业、农村、农民、农民工、“城中村”问题具有积极的试验意义。（指导老师：肖剑）

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