2018年中国主要风电政策回顾

本刊 | 夏云峰

2018年，针对风电发展的新形势，从中央到地方出台了多项政策，内容涉及开发规划、电价、消纳、建设规范等维度。分析这些政策可以看出，其中的绝大多数都立足于为风电的长远健康发展扫除障碍，但也有少数条款有待改进完善，应引起高度关注。

多地公布规划，聚焦分散式与海上风电

为了加快改善环境空气质量，2018年6月27日，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，明确了大气污染防治工作的总体思路、基本目标、主要任务和保障措施，提出打赢蓝天保卫战的时间表和路线图。

这份文件要求，加快发展清洁能源和新能源，到2020年，非化石能源占能源消费总量的比重达到15%；有序发展水电，安全高效发展核电，优化风能、太阳能开发布局，因地制宜发展生物质能、地热能等。

多个省份也公布各自的行动计划，并将加快可再生能源开发作为优先事项，设定了相应的发展目标。比如，宁夏提出，到 2020年，全区风电装机规模达到1100万千瓦以上；贵州、河南、江西确定的同期目标分别为600万千瓦、600万千瓦、300万千瓦以上。

河北在《关于2018—2020年风电、光伏发电项目建设指导意见》（冀发改能源〔2018〕279号）中确定的近期目标为，2018—2020年，风电累计新增842.72万千瓦的装机：2018年，安排392.72万千瓦；2019年，安排250万千瓦；2020年，安排200万千瓦。

与此同时，一些细分领域的发展规划也纷纷公布，尤其是分散式风电和海上风电。近几年，在利好政策的加持下，随着技术的进步和管理水平的提升，分散式风电和海上风电开发的经济性得到显著提高，两大市场迎来快速发展期。不少地方政府纷纷根据各自的资源和消纳条件推出相关规划，为产业发展提供清晰的预期。

纵观2018年，分散式风电无疑是最为火热的关键词之一，不仅多个项目相继落地，政策层面也在持续加码。其中，国家能源局于2018年4月3日印发的《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》，无疑为加快我国分散式风电发展提供强有力的制度保障。《办法》从规划指导、项目建设和管理、电网接入、运行管理、金融和投资开发模式创新等方面进一步完善分散式风电开发的政策与机制，提出了完善规划编制工作、简化管理流程、化解融资难题、放宽用地限制等保障措施。

是年，河北、山西、天津等地公布了各自的分散式风电开发规划。其中，河北的规模最大，2018—2020年开发430万千瓦的此类项目，到2025年力争累计装机达到700万千瓦。山西计划在“十三五”期间开发105个分散式风电项目，总装机规模为98.73万千瓦。天津则提出，到2020年，分散式风电新建装机容量力争达到20万千瓦；2020—2025年，分散式风电新建装机容量力争达到37万千瓦，总装机容量达到57万千瓦。

在海上风电方面，统计显示，截至2018年年底，天津、山东、江苏、浙江、福建、广东等五省一市公布了各自的中长期开发规模。2018年4月11日，广东省发展改革委印发《广东省海上风电发展规划（2017—2030年）（修编）》，确定的目标是，到2020年底，开工建设海上风电装机容量1200万千瓦以上，其中建成投产200万千瓦以上。到2030年底，建成投产海上风电装机容量约3000万千瓦。规划全省海上风电场址23个，总装机容量为6685万千瓦。于同年5月8日公布的《山东海洋强省建设行动方案》（鲁发〔2018〕21号）也提出，到2022年，全省开工建设海上风电装机规模达到300万千瓦左右。

为了推动产业发展，部分省份还列出了重点攻关方向。上述《方案》就要求加强6兆瓦、8兆瓦、10兆瓦及以上大功率海上风电设备研制及使用，突破离岸独立发电装置、漂浮式载体、海底电缆、发电装置防腐蚀等关键技术；支持蓬莱争取国家级海上风电检测基地建设，支持菏泽新型海上漂浮式可移动风力发电重大设备项目，带动风电机组制造、海洋装备、技术研发等全产业链协同发展。

2018年主要风电政策汇总表

文件名 发文时间 文号 发文单位在国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法 2018年3月5日 国家林业局关于山西省“十三五”分散式风电项目建设方案的公示 2018年3月8日 山西省发展改革委国家能源局综合司关于征求《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》意见的函2018年3月23日国家能源局河北省物价局关于全面深化价格机制改革的实施意见 2018年3月27日 冀价政调〔2018〕34号河北省物价局国家能源局关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知 2018年4月2日 国能发新能〔2018〕34号 国家能源局国家能源局关于印发《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》的通知 2018年4月3日 国能发新能〔2018〕30号 国家能源局广东省发展改革委关于印发广东省海上风电发展规划（2017—2030年）（修编）的通知2018年4月11日 粤发改能新〔2018〕193号 广东省发展改革委江西省人民政府办公厅关于印发江西省打赢蓝天保卫战三年行动计划（2018—2020年）的通知2018年4月23日 赣府厅字〔2018〕37号江西省人民政府国家能源局关于进一步促进发电权交易有关工作的通知 2018年4月27日 国能发监管〔2018〕36号 国家能源局关于改进可再生能源发电项目上网电价管理方式有关问题的通知 2018年5月2日 粤发改价格〔2018〕222号 广东省发展改革委山东海洋强省建设行动方案 2018年5月8日 鲁发〔2018〕21号 山东省委、省政府关于进一步完善《陕西省“十三五”分散式风电发展方案》的通知 2018年5月17日 陕能新能源〔2018〕6号 陕西省能源局国家能源局关于2018年度风电建设管理有关要求的通知 2018年5月18日 国能发新能〔2018〕47号 国家能源局安徽省能源局关于做好分散式风电项目开发建设管理的通知 2018年6月8日 皖能源新能〔2018〕36号 安徽省能源局

文件名 发文时间 文号 发文单位中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见 2018年6月16日 中共中央、国务院国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制意见的通知 2018年6月21日 发改价规〔2018〕943号 国家发展改革委国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知 2018年6月27日 国发〔2018〕22号 国务院国家发展改革委 国家能源局关于积极推进电力市场化交易 进一步完善交易机制的通知2018年7月16日 发改运行〔2018〕1027号 国家发展改革委、国家能源局天津市人民政府关于印发天津市打好污染防治攻坚战八个作战计划的通知 2018年7月29日 津政发〔2018〕18号 天津市人民政府河北省人民政府关于印发河北省打赢蓝天保卫战三年行动方案的通知 2018年8月23日 冀政发〔2018〕18号 河北省人民政府自治区人民政府关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知 2018年8月28日 宁政发〔2018〕34号 宁夏回族自治区人民政府河南省人民政府关于印发河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018—2020年)的通知2018年9月7日 豫政〔2018〕30号 河南省人民政府国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知（征求意见稿） 2018年9月11日 国家林业和草原局省人民政府关于印发贵州省打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知 2018年9月12日 黔府发〔2018〕26号 贵州省人民政府国家发展改革委办公厅关于征求《可再生能源电力配额及考核办法》意见的函 2018年9月13日 发改办能源〔2018〕1109 号 国家发展改革委山东省人民政府关于印发山东省新能源产业发展规划（2018—2028年）的通知 2018年9月17日 鲁政字〔2018〕204号山东省人民政府浙江省发展改革委关于印发《浙江省进一步加强能源“双控”推动高质量发展实施方案（2018—2020年）》的通知2018年9月30日 浙发改能源〔2018〕491号 浙江省发展改革委“十三五”规划（修订本）的通知 2018年9月30日 宁发改能源（发展）〔2018〕616号 宁夏回族自治区发展改革委关于印发宁夏回族自治区能源发展

文件名 发文时间 文号 发文单位关于征求《天津市分散式接入风电发展规划（2018—2025年）》意见的公告 2018年10月12日 天津市发展改革委国家发展改革委 国家能源局关于印发《清洁能源消纳行动计划（2018—2020年）》的通知2018年10月30日 发改能源规〔2018〕1575号 国家发展改革委、国家能源局自治区发展改革委关于开展宁夏风电基地2018年度风电项目申报工作有关事项的通知2018年11月6日 宁发改能源（发展）〔2018〕701号 宁夏回族自治区发展改革委国家能源局综合司征求《关于实行可再生能源电力配额制的通知》意见的函 2018年11月13日 国家能源局广东省能源局关于广东省海上风电项目竞争配置办法（试行）广东省能源局关于广东省陆上风电项目竞争配置办法（试行）2018年11月13日 粤能〔2018〕10号 广东省能源局关于宁夏风电基地2018年度风电项目竞争配置评优结果的公示 2018年12月17日 宁夏回族自治区发展改革委上海市发展改革委关于印发《上海市风电项目竞争配置管理办法》的通知 2018年12月25日 沪发改规范〔2018〕13号 上海市发展改革委关于征求陕西省集中式风电项目竞争性配置办法意见的函 2018年12月26日 陕西省能源局市发展改革委关于向社会公开征求陆上集中式风电项目竞争性配置办法意见的通告 2018年12月28日 天津市发展改革委

“河北省战略性新兴产业发展三年行动计划”中也提出，支持大型海上风力发电机组及设备安装平台研制，发展海上风电安装运输船、吊装船及维护设备，掌握6兆瓦级海上型风电机组的电控系统设计及产业化制造技术。

配额制三征意见，竞价配置条款有异议

2018年，是风电产业走向市场化的关键之年，业界期待已久的可再生能源电力配额制三次公开征求意见，风电项目竞争配置政策落地，剑指平价上网。

2018年3月23日、9月13日、11月13日，国家发展改革委、国家能源局曾三度对《可再生能源电力配额及考核办法》公开征求意见。第三版征求意见稿对电力消费设定了可再生能源配额，按省级行政区域确定配额指标，各省级人民政府承担配额落实责任，售电企业和电力用户协同承担配额义务，电网企业承担经营区配额实施责任。

征求意见稿提出，对各省级行政区域规定的应达到的最低可再生能源比重指标为约束性指标，按超过约束性指标10%确定激励性指标。各省级能源主管部门会同电力运行管理部门负责督促未履行配额义务的电力市场主体限期整改，对未按期完成整改的市场主体依法依规予以处罚，将其列入不良信用记录，予以联合惩戒。

在配额义务的核算方式条款中，方案规定各承担配额义务的市场主体以实际消纳可再生能源电量为主要方式完成配额，同时可通过两种补充（替代）方式完成配额：向超额完成年度配额的市场主体购买其超额消纳的可再生能源电量，双方自主确定转让价格；自愿认购可再生能源电力绿色证书，绿证对应的可再生能源电量等量记为配额完成量。

征求意见稿还明确自2019年1月1日起正式进行配额考核，2019年度的配额指标于2019年第一季度另行发布。

平价上网则是未来几年风电行业不懈追求的关键目标，而竞争配置项目是实现这一目标的重要途径。

2018年5月18日，国家能源局在《关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》中随文下发《风电项目竞争配置指导方案（试行）》，文件提出从2019年起，各省（自治区、直辖市）新增核准的集中式陆上风电项目和海上风电项目全部通过竞争方式配置与确定上网电价。具体办法由各省（自治区、直辖市）能源主管部门会同有关部门参照《通知》发布的《风电项目竞争配置指导方案（试行）》制定。

《指导方案》将电网企业投资建设接网及配套电网工程和落实消纳作为前提条件，要求上网电价通过竞争的方式确定，不得高于国家规定的同类资源区标杆上网电价。竞争要素包含企业能力、设备先进性、技术方案、接入消纳条件、申报电价等。

随后，广东、天津、宁夏、陕西、上海等地发布正式的陆上和海上风电项目竞争配置方案或者对方案征求意见。综合来看，这些方案基本遵循《风电项目竞争配置指导方案（试行）》的要求，当然也根据各地的实际情况进行了细化。由于处于试行阶段，一些评分规则仍然存在异议，比如申报电价的评分权重过高。

在提升市场化程度的政策中，还有部分文件涉及电力市场化交易。例如，《国家发展改革委 国家能源局关于积极推进电力市场化交易 进一步完善交易机制的通知》（发改运行〔2018〕1027号）中就提出，推进规划内的风电、太阳能发电等可再生能源发电量在保障利用小时数之外参与直接交易、替代火电发电权交易及跨省跨区现货交易试点等，通过积极参与市场化交易，增加上网电量，促进消纳。各地要结合实际合理确定可再生能源发电保障利用小时数，做好优先发电保障与市场化消纳的衔接。

建设规范趋严，禁用有林地引关注

在2018年的风电政策中，规范建设活动的内容明显增多，部分规定十分严格，需要业界予以特别关注。

这方面最典型的例子莫过于2018年9月11日发布的《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知（征求意见稿）》，它对风电场建设的禁限区域、使用林地范围等作出界定，希冀推动风电产业发展与生态保护形成良性互动关系。然而，文件中规定风电场建设一律“禁止使用有林地”，有评论担心，这种“以禁代管”的行政管理方式会伤及产业发展。

而在此前，国家林业局已经下发过《关于进一步加强国家级森林公园管理的通知》和《在国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》，禁止在国家级森林公园和国家级自然保护区内开发风电项目。

在省级层面，受到广泛关注的是由福建省林业厅、福建省发展改革委、福建省环保厅等6个部门联合下发的《关于开展全省已建陆上风电项目生态修复工作检查的通知》（闽林文〔2018〕13号），确定开展专项检查，重点针对项目道路建设、风电机组周边防护、青山挂白治理、弃土弃渣等临时用地植被恢复情况，并且对生态修复等级评判分为合格、不合格二个等次。由于《通知》给出的检查不达标处理意见为，对违法违规使用林地的风电企业，林业部门将按有关法律法规查处，发改部门将其列入失信名单；对生态修复工作不达标、效果差的，要求限期整改，对整改仍不到位的，暂停其上网电费结算，它还被冠以“史上最严惩罚措施”之名。

除了上述内容，还有一个值得关注的政策是《国家能源局关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》（国能发新能〔2018〕34号），文件提出严格落实可再生能源保障性收购制度、厘清接网工程投资建设主体、推进电力市场化交易、降低土地和融资成本、制止纠正乱收费等措施，均直指行业痛点。