云南省水工程库区和移民安置区发展模式探讨

张晓晨，黄 莉，汪露露

(1.河海大学社会稳定风险评估研究中心，江苏南京211100；2.河海大学中国移民研究中心，江苏南京211100)

0 引 言

云南省是全国水电开发早、颇具开发价值、目前建设集中、移民搬迁强度大、移民脱贫攻坚任务繁重的省份。其移民工作一直面临着“搬迁难、补偿难、安置难、后扶难、致富难”的困境[1-2]。作为云南省全面建设小康社会的“绝对短板”，按照“木桶原理”，到2020年底，云南省大中型水利水电工程库区和移民安置区的地区经济和社会发展水平、移民生活水平和资源生态环境建设水平的高低，将直接决定着全省小康社会建设水平所能达到的高度。因此，2012年12月20日，云南省移民开发局在局务会上作出了云南省水利水电工程库区和移民安置区创建“美丽家园、小康库区”的重要决定。

国内外现有涉及全面建设小康社会与水工程移民相关的研究已有不少。其中，关于全面建设小康社会的研究，主要从相关概念及内涵界定等理论层面和评价指标体系构建等实践层面展开[3]。而国内外对于移民的相关研究，则绝大多数研究重点都放在移民补偿、安置和生计恢复上[4-5]，对于已经安置完成的库区和安置区来说，其后续的提升，尤其是发展模式的研究还较少；即使有，深度和广度也有限。从现有的研究中难以找到可供推广和借鉴的库区和安置区发展模式。本文基于这些年国内外对库区和移民安置区发展已有的研究成果，结合云南省在全面建设小康目标下提出的“美丽家园、小康库区”建设实践，对云南省大中型水利水电工程库区和安置区发展模式进行了凝练，总结出三种具有普适性的发展模式，并分析了不同模式的优势、劣势及其适用条件，弥补了库区和安置区发展模式现有研究的不足，为今后云南省水工程库区和移民安置区发展政策的制定提供有利的理论依据，以期为其他地区水工程库区和移民安置区的可持续发展提供发展思路和实践借鉴。

1 发展现状

截至2015年底，国家核定云南省大中型水利水电工程共310座(水利工程238座，水电工程72座)，涉及16个州(市)125个县(市、区)、810个乡(镇)4 469个村委会14 866个村民小组，影响147.7万户移民户，连带影响人口达613.52万人。这些年，云南省通过后期扶持和新农村建设等努力，使库区和移民安置区生存和发展的基础设施条件均有所改善，产业发展也得到一定的提升，总体而言，社会经济发展取得了显著的进步。但就云南省提出的实现“美丽家园、小康库区”的标准来看，由于各地发展条件的差异，实现的难度也各不相同。

对于2016年新政策出台后的新水利水电工程，因近些年对移民工作的逐步重视和新政策的实施，移民安置时库区和移民安置区的建设基本都以新时期小康社会新农村建设的要求为标准，基础设施条件相对较好；且随着安置方式的多元化，移民就业和增收渠道也得到了拓展，大部分新水库库区和移民安置区的发展已基本能够达到云南省建设“美丽家园、小康库区”的要求。例如，云南省农业厅于2017年2月10日对外公布的统计数据，2016年云南省新水利水电工程农村移民人均可支配收入的平均值为8 946.25元，与云南省农村居民的人均可支配收入9 020.00元基本持平，仅差73.75元，甚至有的移民村人均可支配收入已远远超出农村居民的人均可支配收入。

但老政策下，尤其是建设年代相对久远的老库区，由于受当时政策和环境条件的限制，移民安置很多采取传统的有土、后靠安置，不仅安置方式单一，且旧的政策补偿补助标准也偏低；因此，与周围其他区域相比，老水库库区和移民安置区的基础设施相对落后，整体人均收入偏低，与如今小康社会的要求有较大差距。虽然2006年以后，在后期扶持资金和项目的支持下老水库库区和安置区的发展也得到一定的提高和改善，但与小康社会的要求仍有很大差距。

2 主要发展模式

云南省提出建设“美丽家园、小康库区”以来，一直致力于移民新村建设、基本口粮田建设、基础设施建设、社会事业发展、生态环境建设、移民培训和生产开发等七方面的工作，通过整合多方资金和后期扶持项目的推动，为区域的后续发展奠定了较好的基础条件，在实践的过程中，不同区域也逐步形成了不同的发展模式，笔者结合实地调研和对比分析，将其凝练为多方整合资金、发展特色产业和移民新村建设三种典型模式。

2.1 特色产业发展模式

云南省大中型水库库区和移民安置区多位于偏僻山区，移民产业发展多是依托特色基地，在生产相对集中区，因地制宜发展农产品初级加工及深加工，实现就地增值转化，培育壮大特色农业。例如，云南省曲靖市通过建设专业化生产基地，推动发展高原特色农业。2014年，云南省曲靖市加快了昆曲绿色经济示范带的建设，分区域发展特色经济作物，其中麒麟区、宣威市等建设了山地蔬菜，主要培育万亩无公害供港蔬菜；马龙县、会泽县等主要通过种植新型苹果、软籽石榴等果品来优化水果结构；沾益县发展万寿菊；陆良县主要发展蚕桑产业等；富源县则通过生物技术创新提升了魔芋产业的发展等。各地基本做到了一地一特色、一线一产业[6]。

从曲靖市产业发展案例可以看出，云南省依托特色基地，培育特色产业这一模式的显著特点就在于，积极调整农业产业结构，着力发展适应地方生态的特色产业，按照规模化、标准化、品牌化的要求建设特色农业生产基地，积极推动农产品的就地加工转化，并进一步提高了加工质量和卫生水平，增加了产品种类，形成了产业带动力。

2.2 移民新村建设发展模式

从2011年开始，云南省各移民村和移民安置区就以发展生产、增加移民收入和治理村庄脏、乱、差为重点，正式启动移民小组新村建设。经过六年的建设，如今的移民新村大多已经呈现出绿树成荫、生态美好、生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的村容村貌。根据云南省移民新村建设实践，主要通过建章立制、打造亮点和编制规划三方面的努力来实现建设目标。

(1)通过建章立制来创新和提高社会治理水平。移民新村建设建管并重，突出抓好后续管理，实施村民自治，充分运用基层党组织的政治舆论和宣传优势，调动和发挥移民建设家园、管护家园的积极性和自觉性，如在房屋拆迁、村容村貌整治工作中，通过政策宣传实现了“要我拆”为“我要拆”的转变；同时，结合新村建设实际，精心制定了村规民约，包括新村公约、农村基层组织建设、妇女协会、节水灌溉等方面的一系列行之有效的规章制度，创新制定了“门前三包”和公共区域“三户联包”的制度；此外，积极开展了各种创建活动，鼓励移民群众争当“十星级文明户”、“五好文明家庭”、“标兵户”，充分发挥了典型示范带头作用。这些规章制度的建立促进了村民的和睦相处，促使村民逐步形成了科学、健康、文明和谐的生活方式[7]。

(2)通过打造亮点的示范带动作用来带动区域发展。针对一些区域移民分散安置、点多面广、发展不均衡等特点，云南省结合资源分布、交通区位等条件，借助新村建设的契机，集中力量打造了一批示范基地，以点带面，通过这些亮点的示范引领作用，带动了其他移民村组发展的积极性，促进了区域的联动发展。

(3)充分发挥了产业规划的引领作用。云南省在五年规划的基础上，对移民新村建设进行了单独规划，围绕建什么、如何建、建成后如何管理等问题，实行规划设计先行，并引领项目建设，在新村建设前，先按条件成熟度，高标准单独制定规划。同时，围绕“产业富民”和“产业先行”的发展理念，经过积极的探索，逐步形成以产业发展为导向的项目扶持模式，通过先后配套多种产业项目，有效破解制约经济发展的难题。

2.3 整合资金发展模式

多方整合资金发展模式主要是指：为有效缓解项目建设资金不足的瓶颈问题，在项目实施中，积极整合地方政府用于地方发展的资金或不同部门用于项目建设的资金，通常涉及的部门主要有发改、财政、国土、水利、电力等。目前云南省多方整合资金模式的最大亮点就是2017年8月成立了国内唯一一个针对移民工作的创新性省级投融资平台。即，云南移民产业投融资有限公司(简称“云南移投”)。公司总部设在昆明，注册资本金4亿元人民币。公司由云南省移民局履行行业管理职责，省国资委履行出资人职责并统一监管。通过搭建投融资平台、建立产业发展基金等形式，充分放大资金撬动效应，促进了资本与移民产业深度融合，积极为打造特色旅游城市、特色小镇和农业产业发展等提供了项目融资支持。

多方整合资金模式的主要特色在于，能合力攻坚，有效整合大中型水库移民后期扶持资金、社会捐助和企业对口帮扶资金，及政府安排的其他各类建设基金和专项资金，统筹用于产业培育、基础设施建设等项目。目前云南保山市龙陵县、普洱市澜沧县、曲靖市麒麟区和文山州马关县等的产业发展中都采取了多方整合资金的模式。

3 不同模式的优劣势对比分析

在实践工作中，大力发展移民特色产业、建设移民新村和多方整合资金三种模式虽然各有其特点，且不同模式都有自己的适用条件及优劣势(见表1)。

(1)大力发展移民产业不仅适应了云南省耕地分布特点，提高了资源利用效率，还可以帮助库区和移民安置区发展让移民“稳得住”的支柱产业，解决水库移民长远的发展和生计问题[8]，充分调动移民的主观能动性，提高移民满意度。但是，在此过程中也存在一些问题：一是对于发展经济林果等作物的前期资金投入要求高，而一般移民新村建设项目投资规模都偏小，一些需要建设的内容往往会因投资不足而放弃，对整体建设效果会有一定影响。二是移民新村建设项目在实施农户旧危房拆除重建或改建时由于补助金额偏低，移民积蓄多用于改善住房，农户参与产业建设积极性不高。三是可实施产业发展项目的数量远不能满足移民群众的需求，发展产业建设项目是深受广大移民群众欢迎的好项目，大家争相要项目建设，但实施项目的数量远不能满足移民群众的需要。

(2)移民新村建设让群众能真正意识到自己才是新村建设的主人翁、主力军和受益者，有利于调动群众积极性，踊跃参与社会主义新农村建设，有利于为社会主义新农村建设创造一个良好的氛围。但移民新村的建设也存在一些挑战：一是项目需要大量资金不断投入，要有系统完善的管理制度，但后期常常出现管理维护经费欠缺。例如，云南省2011年启动实施的部分移民新村建设项目，由小项目、分年度项目构成，项目多而小，如今经过5～6年运行使用出现了残损，但村集体缺少维护经费，部分项目的作用发挥受到影响。二是群众对义务工作制度出现厌烦情绪。当前使用的“村规民约”全部依赖自主管理，依靠移民群众义务工完成，长期执行义务工制度导致部分群众出现厌烦、消极对待的情绪，对村集体组织的公益活动出工不出力，行动拖沓迟缓，制约新村管理的有序、高效推进。三是自主管理缺少必要的评价机制和惩戒措施。根据云南省移民新村建设模式已经建成的部分移民新村，在自主管理过程中，做与不做，好与不好，多年来主要依靠当地的党委政府、移民主管部门口头表扬和批评，没有一个更为行之有效的评价机制和惩戒措施，多年消磨下来，仅仅靠口号已经起不到鼓励和鞭策的作用。

表1 不同模式的适用条件及优劣势对比分析

(3)多方整合资金模式可以在项目实施中，积极整合地方政府用于地方发展的资金或不同部门用于项目建设的资金，有效缓解项目建设资金不足的瓶颈问题。但同时也存在以下四个方面的问题：一是财政整合资金总量偏小。由于县域经济发展不够，向上争取的项目个数不算多，项目资金量小，而试验区建设工程浩大，需要财政投入大量的资金，财力异常吃紧。二是资金分配落实较难把握。整合资金数额有限，对项目建设只是起到一定的补助作用，如何将有限的资金发挥最大的效益，使整合资金起“四两拨千斤”的作用，是分配落实资金的关键点，怎么补，补助的对象、补助的环节、补助的标准等值得进一步研究。三是整合资金的操作性不强。目前，许多所涉资金以“条条”管理为主，还没有一个可供操作的具体的办法，缺乏制度保障，造成“资金下达渠道不变，部门管理权限不变”，难以真正捆绑起来使用。四是资金整合制度不够健全。各种专项资金管理的制度都是上级部门制定的，县级部门无权修改，旧制度与整合工作存在一定的矛盾。

4 适用条件及模式选择

云南省水工程库区和移民安置区三种发展模式各有其特点，这些特点决定了每种模式都有自身的适用条件，只有具备一定的条件时才能选择，这些适用条件是决定区域发展模式选择的前提和基础。

(1)特色产业模式的适用条件。由于云南省大部分移民村或移民安置区移民可分到的田地较多，包括可开垦的荒山荒地较多，适合推进农业发展。这是云南省大力发展移民特色种植的有利条件，但传统农民一般只会种植小米辣、黄瓜、西红柿等蔬菜，为促进特色农业发展，必须尽快让群众掌握更先进和科学的技术，如种植花卉等经济林果作物的技术。为此，需要政府部门在资金、技术、人力上给予大力支持，并积极组织相关的技术培训；同时，对于一些特色产业，尤其是花卉产业等，由于销售市场受限，且对运输要求较高，对于初始发展花卉产业的移民来说，一般需要与产业公司合作，通过产、供、销一条龙的发展模式才能获益。

(2)移民新村建设模式的适用条件。一般而言，在搬迁后，移民容易思想动荡、情绪不稳，如果安置或发展不好，返迁愿望较强，上访事件时有发生，且与周围村寨融合难度大，群众矛盾多。这些都需要当地政府凝聚合力，充分调动移民积极性，一起集中力量打造亮点，通过亮点的示范引领作用，推进移民新村建设，带动其他移民村组的共同发展。

(3)整合资金模式的适用条件。无论是大力发展移民产业，还是移民新村建设项目，均需要大量资金投入，多方整合资金模式具有广泛的适用性，只是要达到“各炒一盘菜、共办一桌席”的效果，需要移民部门积极与其他相关政府部门互动配合，多方吸引筹资，争取社会广泛支持，形成合力。

尽管上述三种模式各有其特点，但在实践中并不是完全割裂开的。在大部分区域的发展中都选择了将三种模式整合发展，使其相辅相成，互为补充[9]的发展路径。当然，在云南大部分水工程库区和移民安置区，由于受当地自然和人文环境的影响，三种模式在不同区域的侧重会有所不同。而三种模式在区域发展中的占比和具体形式，则要根据三种模式的适用条件结合当地实际情况来进行选择。

我国水利水电工程库区和移民安置区往往因基础设施落后、资源匮乏和生态环境差等，导致其经济水平低、生产生活条件差，从而成为脱贫攻坚工作中一块难啃的硬骨头。为全面建成小康社会，早日实现民族复兴，解决库区和移民安置区的发展问题迫在眉睫[10]。本文针对云南省大中型水利水电工程库区和移民安置区的发展情况，整理并凝练出了云南省“美丽家园、小康库区”建设的三大模式，即大力发展特色产业、移民新村建设和多方整合资金。经过前文分析可知，在具体的实践中应根据当地的发展基础和实际情况，结合三种模式的优势劣势进

行选择，也可以酌情将三种模式整合推进。总之，云南省在“美丽家园、小康库区”建设实践中的经验和形成的典型发展模式，除了为其他库区和移民安置区的后续发展提供了很好的经验借鉴和参考之外，也为其他省份，尤其是社会经济发展不均衡地区全面奔小康目标的实现提供了发展思路。